中小企業(yè)融資問題是個世界性的難題，在中國尤其更難，中國現(xiàn)有的金融生態(tài)環(huán)境難以提供中小企業(yè)成長中的融資需求已是不爭的事實。

融資難引起高度關注

“我國政府這幾年來對中小企業(yè)融資的支持力度是前所未有的，中小企業(yè)融資的問題已經得到上下的高度重視，并且已經開始改善?！敝袊嗣胥y行研究局法律處處長劉萍在2005年1月10日中國人民銀行與世界銀行集團、國際金融公司中國項目中心共同舉辦的“中國信貸人權利的法律保護”國際研討會上這樣介紹。

“為什么會得到這樣的重視，這與近些年來中小企業(yè)與非公經濟的發(fā)展壯大有著密切的關系。”國家發(fā)展改革委員會中小企業(yè)司司長狄娜進行了更詳細的介紹。

狄娜說：“中小企業(yè)與非公經濟是互為主體的。它對中國經濟發(fā)展的重要性從一些量化指標上就可以一目了然。目前，中國中小企業(yè)占全部企業(yè)的數(shù)量在90％以上；在工業(yè)產值中占40％以上；在就業(yè)人口總數(shù)中占80％以上；在新增就業(yè)機會中占90％；繳納的稅收占國家稅收總額的48％以上；占國家進出口總額的69％；技術創(chuàng)新占80％以上。無論是對國家的經濟發(fā)展還是社會進步，中小企業(yè)都起到極其重要的作用。但是，對GDP貢獻度為80％的中小企業(yè)，卻僅占信貸資源的20％。”

對中小企業(yè)的融資問題，狄娜認為應該分類、分階段、多渠道著手解決。政府應作為第一渠道。近幾年來我國政府除了從銀行貸款方面陸續(xù)出臺中小企業(yè)融資政策外，還設立了專項資金。2006年的專項資金就是要扶植中小企業(yè)服務體系。另外，還由政府設立了各類基金，政府出資進行市場化運作。

1999年國家科技部設立了中小企業(yè)創(chuàng)新基金，現(xiàn)在已經有5000個項目，其中有2489個項目已經獲得了專利，這當中有35％的專利獲得了發(fā)明專利。還有高科技、進出口和農業(yè)三項基金，另外國家還設立了中小企業(yè)發(fā)展基金。據狄娜介紹，目前發(fā)改委正在和財政部研究通過基金運作的方式，更好的組織社會資源，從而更好的培育和扶植中小企業(yè)的發(fā)展。

據世界銀行統(tǒng)計，中國大企業(yè)流動資金的29％來自銀行貸款，而中小企業(yè)只有12％的流動資金來自銀行貸款，雇員少于20人的小企業(yè)流動資金來自銀行貸款的僅有2.3％，中小企業(yè)有80％缺乏資金，30％的企業(yè)資金十分緊張。

為什么在政府大力支持下，中小企業(yè)和農民的融資問題仍然難以解決？

融資難既有政策適用不公平等宏觀層面的、外部環(huán)境的原因，也有中小企業(yè)發(fā)展中的微觀層面的、自身存在的問題。近年來，由于中央銀行和各有關部委以及各金融機構的共同努力，中小企業(yè)與各金融機構之間普遍建立了合作關系，短期融資難度逐漸降低，但是長期權益性資本仍難以解決，在新形勢下，中小企業(yè)融資難又呈現(xiàn)出一些新的特點。

為了徹底了解中國中小企業(yè)的融資現(xiàn)狀，構建一個與中國國情相適應的中小企業(yè)金融制度。2003年，中國人民銀行研究局聯(lián)合對解決中小企業(yè)融資問題有豐富經驗的日本研究機構進行合作調查，調查范圍遍布中國多個典型地區(qū)的850個中小企業(yè)，75家金融機構和75家擔保機構，在調查時采用問卷調查、現(xiàn)場訪問、座談等多種形式，對中國中小企業(yè)的市場發(fā)展和融資現(xiàn)狀、以及金融機構和擔保機構、中小企業(yè)融資服務的整體狀況進行了深入細致的調研，在此基礎上發(fā)表了《中國中小企業(yè)金融制度報告》，①引起社會廣泛關注。

打開融資難的死結

中小企業(yè)融資難的問題可以分解為難的程度、難的結構、難的成因以及難的對策等方面。幾年來，中國人民銀行研究局為了全面掌握信息和推動解決這些問題進行了不懈努力。

動產擔保成為攔路虎

中國絕大多數(shù)中小企業(yè)成立于20世紀90年代之后，中小企業(yè)主要以勞動密集型企業(yè)為主，這些年來雖然中小企業(yè)的投資規(guī)模不斷增加，但是資金渠道單一，企業(yè)的資金來源主要依靠自籌和銀行貸款兩種方式。在新的投資計劃中，企業(yè)自籌資金比重不斷上升，銀行貸款比重呈下降趨勢。中小企業(yè)的規(guī)模擴展普遍伴隨著資金緊張的局面。在央行的調查問卷中，67％的企業(yè)處于資金緊張狀況，53％的企業(yè)出現(xiàn)資金緊張。按照中小企業(yè)的特點，其更適應銀行貸款等更傳統(tǒng)的融資手段，但是中小企業(yè)卻難以從金融機構獲得一年以上的中長期貸款，成立一年以內初創(chuàng)階段的中小企業(yè)一般不能從銀行貸款，中小企業(yè)的總融資成本也較高，一般高出法定貸款利率的40％以上。

近幾年，四大國有獨資商業(yè)銀行大量撤并機構，從落后地區(qū)完成戰(zhàn)略性撤退，導致9億多農民居住的廣大農村出現(xiàn)金融服務“真空”，相當多急需發(fā)展生產資金的農民由于沒有可抵押、質押的有效財產和物資，而被擋在了銀行貸款的大門外。

在政府的高度重視下，這幾年金融機構開放了短期信貸業(yè)務，但中長期信貸和權益性資本的供給仍嚴重不足。特別是大量高科技創(chuàng)業(yè)型企業(yè)，很難從金融機構得到貸款。

為什么金融機構對中小企業(yè)融資普遍存在“惜貸”、“慎貸”、“恐貸”現(xiàn)象？調查中，87.8％的金融機構認為，中小企業(yè)貸款比大企業(yè)貸款有更高的違約率，75.5％的金融機構認為，私人企業(yè)貸款比國有企業(yè)貸款有更高的違約率。

那么，中小企業(yè)和私營企業(yè)給銀行造成的不良資產究竟有多少？在人民銀行報告涉及的樣本城市中，銀行對中小企業(yè)貸款形成的不良資產占全部不良資產的比例高達63.9%，其中，破產兼并的不良資產占50％，在這種情況下，中小企業(yè)融資難的套是解不開的。

為了保證資金的安全，銀行往往只有得到足夠的擔保物之后才愿意發(fā)放貸款。調查數(shù)據顯示，我國僅有5.6％的小企業(yè)成為幸運兒，獲得無擔保貸款，比大企業(yè)低20個百分點。

我國擔保機構在企業(yè)融資中起的作用十分有限。人民銀行對5個樣板地區(qū)的調查顯示，平均76％的樣板企業(yè)至今沒有和任何擔保機構建立信用擔保關系。（見圖1）在獲得信用擔保樣本企業(yè)中，擔保貸款金額僅占到全部貸款額的6%，擔保機構基本上沒有發(fā)揮實質性作用。

據人民銀行對我國50家貸款機構的訪問發(fā)現(xiàn)，不動產擔保明顯更受金融機構的青睞。雖然，我國《擔保法》將動產抵押、浮動抵押引入信貸實踐，然而立法的角度主要傾向于特定物，也就是不動產。由于動產抵押登記在法律上的不確定性，使一些動產抵押登記不具有法律效力，導致這部分擔保貸款的回收率較低。據了解，我國動產擔保違約回收率普遍低于不動產。我國以機器、設備、存貨等動產作抵押的貸款比例很低，占全部貸款的30％以下。在實際操作中，土地和房地產成為金融機構、擔保機構發(fā)放貸款的首選，在實際運作中被金融機構和擔保機構作為防范中小企業(yè)道德風險和緩解信息不對稱問題的基本方法。

但不動產恰恰是中小企業(yè)匱乏的。《擔保法》規(guī)定，“抵押人所有的機器、交通運輸工具和其他財產等動產可以作為抵押物”。而事實上，在中國，50％的中小企業(yè)資產是以應收賬款和存貨的形式存在?！坝捎诜傻南拗?，存貨、應收賬款和農業(yè)資產等不能用于擔保，造成大量閑置動產資金與企業(yè)融資困難并存的局面。中國目前有16萬億沉淀的閑置資金沒有形成貸款，其中有12萬億是存貨和應收賬款，90%握在中小企業(yè)和農民手中，如能形成信貸，按50%折扣，可以形成金融機構約兩年半的新增貸款?！眲⑵颊f。

不動產資產是有限的，但法律、政策、銀行都盯著不動產，使得抵押貸款的路越走越窄，企業(yè)和銀行都面臨不動產資源的枯竭與對擔保過分依賴這個矛盾。劉萍認為，所有的問題歸結到一點，那就是，應迅速建立一個簡單、高效、低成本的擔保交易制度，這才是真正解決中小企業(yè)融資難的關鍵所在。

出路在于利用動產資源

在對中小企業(yè)融資調查中，人民銀行發(fā)現(xiàn)由于動產抵押范圍狹窄，登記不統(tǒng)一，優(yōu)先權規(guī)則不清晰等問題，信貸人的權利受到極大的侵害。由此，人民銀行設立了《中國信貸人權利的法律保護》的重點研究項目，2004年至2005年，人民銀行邀集世界銀行集團與國際金融公司中國項目開發(fā)中心等中外專家，從法律與經濟金融關系的角度，研究如何建立和完善中國的動產擔保物權制度，擴大動產擔保的范圍，建立統(tǒng)一、高效、低成本的擔保物權登記制度，使動產擔保融資得到廣泛利用，對從根本上緩解中小企業(yè)融資的難題，提供制度保障。

中外專家根據區(qū)域特點選擇了8個地區(qū)、92個樣點、80場座談，調查了60家信貸機構，對商業(yè)銀行大量合同進行了分析，對現(xiàn)有法律進行了梳理。

在現(xiàn)代經濟中，很多商業(yè)財富是以有形或無形動產的形成存在的，如應收賬款、機器設備和存貨。大多數(shù)中小企業(yè)沒有可觀的不動產，80%的企業(yè)反映，他們在經營中融資難已經成為經營中最主要問題，中國小企業(yè)獲得的信貸不及印度、泰國和韓國企業(yè)的一半?，F(xiàn)代動產擔保交易法應為債權和債務人最大利用現(xiàn)代擔保融資交易的優(yōu)勢提供法律和功能上的靈活性，實施現(xiàn)代動產擔保交易法的許多國家的發(fā)展和實踐經驗都表明，動產擔保信貸對于中小企業(yè)經濟活動的拓展至關重要。

在中國，現(xiàn)行的法律不允許多種動產，包括存貨、應收賬款和農村資產用于擔保。在設立擔保物權方面存在許多規(guī)范性要求也使發(fā)展擔保信貸非常困難，同時成本很高，耗時更長。

據調查，中國只有少數(shù)種類的動產，包括機器、交通運輸工具和其他財產被明確規(guī)定為可進行非轉移占有性抵押，在實踐中存貨只能以轉移占有性的質押形式用于擔保，將固定數(shù)量的存貨儲存在由債權人控制的倉庫里，或將倉庫所有權憑證（如提單）交付給債權人，這種融資方式對存貨需要經常周轉的企業(yè)并沒有多大用處。（見圖2）

我國中小企業(yè)的主要資產是應收賬款，多數(shù)中小企業(yè)中60%以上的資產都是應收賬款，這些企業(yè)包括服務型企業(yè)（如提供軟件、餐飲中小企業(yè)和咨詢服務）和憑往來信用銷售產品的供應商。而現(xiàn)行的法律只是在很窄的范圍內允許應收賬款的質押，只占我國企業(yè)全部應收賬款中的很小一部分，因此只有極少數(shù)借款人可以受益于現(xiàn)行法律。因為限制應收賬款作為擔保物，使得超過5.5億元人民幣的資產成為閑置資金，無法作為貸款的擔保來為企業(yè)投資和發(fā)展提供資金。（見表1）

從人民銀行對擔保物的使用調查中可以看出，我國信貸機構對擔保物的選擇比較嚴格，仍然限制在傳統(tǒng)的不動產和部分動產上。調查中發(fā)現(xiàn)，各機構主要接受的不動產如廠房、國有土地使用權，有形動產主要包括非農用機器和設備、非農用車輛等，無形動產如證券、金融票據等進行擔保貸款。（見表2）

據了解，中國信貸人在實踐中已經接受其他類型的付款請求權作為擔保，包括出租車運營權、有線電視和廣播的收費權、水費、隧道收費權、物業(yè)管理和租賃權等，然而，沒有法律制度的支撐，信貸人無法享有這些動產物權的益處。法律限制的后果是，債權人只把動產作為次級擔保物，中國中小企業(yè)中有90%為農村地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，其中大多數(shù)都不擁有被允許作為擔保物的房地產等不動產，或諸如機器設備和車輛等價值高的有形動產。限制了廣大中小企業(yè)利用其最具價格的資產作為融資擔保的能力。

這種對應收賬款融資價值的忽略，使得中國成為全球僅存的在法律上不允許應收賬款作為擔保物的22個國家之一，其余沒有規(guī)定應收賬款質押的國家，多是由于擔保法律未進行修改，多數(shù)是剛果、約旦、老撾等經濟不發(fā)達國家。世界銀行集團的專家們說，他們調查了全球130個國家，大多數(shù)國家都成功地出臺了允許應收賬款作為擔保物的法律，應收帳款已成為這些國家最重要的動產擔保資源，對中小企業(yè)尤其如此。

人民銀行在發(fā)放調查問卷時，有98%參與調查的信貸機構都認為，擴大可供擔保資產的范圍，特別是允許利用應收賬款進行融資，將有益于商業(yè)實踐。這說明無論是信貸機構還是企業(yè)對動產擔保改革都持強烈支持態(tài)度。中國的一些信貸人已經開始通過保理方式（應收賬款的銷售）進行應收賬款融資，信貸人對應收賬款的融資風險的評估有把握。此外，中國正在進行債權證券化的試點。

向發(fā)達國家取經

發(fā)達國家都有一套完整的支付中小企業(yè)發(fā)展的法律規(guī)定和政策，并形成體系。以日本為例，圍繞日本中小企業(yè)的基本法，形成了6個系列法，在促進中小企業(yè)的經營革新及創(chuàng)業(yè)方面，在資金供應、強化中小企業(yè)經營基礎、支持小規(guī)模企業(yè)發(fā)展方面都有相適應的法律法規(guī)。隨著全球經濟化，為了使日本企業(yè)發(fā)展為獨立的、多樣化的、充滿活力的中小企業(yè)，1999年日本對中小企業(yè)基本法進行了徹底的修改。

20世紀50年代初，美國率先制定了一部統(tǒng)一的動產擔保交易法——《統(tǒng)一商法典》，提供了一套簡明而連貫的法律框架。最近20年來，美國又制定和實施了一系列促進中小企業(yè)發(fā)展的法律法規(guī)。近年來，為了防止信貸緊縮導致中小企業(yè)倒閉和結構性倒閉，美國又相繼制定和實施了“債券擔保計劃”、“擔保開發(fā)公司計劃”、“微型貸款計劃”等多種資金援助計劃，使按正常計劃無法獲得貸款的小企業(yè)得到資金上的支持。

近年來，由于中小企業(yè)面臨的經濟金融環(huán)境日益嚴峻，各國政府除了調整政策法律，還設立專門的政府部門和政策性金融機構，加大金融支持的力度。

作為一個永久性的聯(lián)邦政府機構，美國的小企業(yè)管理局通過直接貸款，協(xié)調貸款和擔保貸款等多種形式，給予小企業(yè)資金幫助，其中最主要的資金幫助就是擔保貸款。

美國還設有政府的中小企業(yè)投資公司和民間的風險投資公司兩種創(chuàng)業(yè)投資機構，中小投資公司達300多家，擁有資本35億美元，已向10多萬個具有較高風險，且難以從一般渠道獲得投資支持的中小企業(yè)，提供了130多億美元的投資和長期貸款。民間的風險投資公司有600多家（有一半設在硅谷），為那些融資困難的中小企業(yè)提供貸款和無擔?；驌２怀浞值馁J款。

日本有3家由政府直接控制和出資的中小企業(yè)金融機構，并由政府設立的中小企業(yè)金融公庫提供債務擔保。日本政府設有國家中小企業(yè)信用保證協(xié)會，分別在全國各地的行政區(qū)設立52個信貸擔保公司，共同致力于為中小企業(yè)提供信貸擔保服務。目前全國有220萬家中小企業(yè)（占日本中小企業(yè)的50%）利用此制度。

根據中小企業(yè)的實際情況，在國外有關抵押擔保法律中，將抵押擔保物指向不特定物已成為趨勢，以動產為基礎的現(xiàn)代融資方法是美國、加拿大在過去40年法律改革中的重要成果，抵押擔保物從不動產過渡到動產被視為是解決中小企業(yè)融資難的有效處方。國外銀行普遍將中小企業(yè)的存貨和應收賬款等最常見的，以及未來能夠產生利益的，有形或無形資產作為可接受的抵押品，抵押擔保物由不動產過渡到了動產。

在北美，絕大部分中小企業(yè)貸款都以動產擔保。根據美國的一項調查，中小企業(yè)貸款中70%都是以動產方擔保物，而這些動產中存貨和應收賬款占66%，美國的另一項調查結果得出了一致性結論，中小企業(yè)獲得的信用額度中由應收賬款及/或存貨擔保的頻率，是所有其他類型擔保物的兩倍。斯洛伐克自2003年采用通用性動產擔保物權之后，70%以上的新商業(yè)信貸皆以動產和應收賬款為擔保，向私營部門發(fā)放的信貸增加到10%。

目前我國法律對于農作物或牲畜作為擔保沒有明確的規(guī)定，農民無法以這類資產獲得擔保信貸。學校和醫(yī)院等公益機構也無法將其資產用于擔保。相比之下，在美國醫(yī)院經常利用應收賬款和醫(yī)療設備為擔保進行擔保融資。同樣，教育機構除了利用不動產進行抵押之外，也能通過發(fā)行債券的形式利用其收入總額作保進行擔保融資。這些融資方式對于有權在其資產上設立醫(yī)療衛(wèi)生機構和教育機構都完全適用。但是當這類機構是由政府所有和經營，或在該地區(qū)沒有替代設施的情況下，也許或有不同的公共政策性考慮。

其他國家的經驗充分證明，應收帳款融資能夠提高金融市場的穩(wěn)定性和降低風險，是最有效的擔保融資形式之一。作為易變現(xiàn)資產，應收帳款擔保物權的實現(xiàn)率高，這反而提高了借款人清償?shù)姆e權性，其結果是降低了減少違約和降低金融風險。

人民銀行和世界銀行集團的專家們認為，借鑒國際經驗，將動產抵押的概念引入法律和信貸實踐中，也許是解開中國中小企業(yè)融資難“死結”的關鍵點。

專家呼吁改善金融生態(tài)環(huán)境

最近，世界銀行和國際金融公司發(fā)表的《2005年全球企業(yè)經營環(huán)境報告》（Doing Business 2005）①，對145個國家有關企業(yè)經營的規(guī)制情況進行了評估，報告顯示，中國的政策法規(guī)在整體上對投資者是友好的。在企業(yè)經營難易程度上，中國的平均指數(shù)居所有被調查國家的前三分之一，遠遠超出某些新興國家，如巴西、印度和土耳其。中國唯一的例外是在支持信貸市場的法律和制度方面，在這個指標上，中國被列為最差的20%的國家之一。

在衡量動產擔保交易法律支持信貸獲取程度的8項指標中，中國居然只得0分（見表4），與此對照的是，這8項指標中有多項被大多數(shù)發(fā)達經濟的法律制度采納。愛爾蘭、新加坡、斯洛伐克和英國皆具備8項特征，美國和德國等國也具備多項指標，獲得指數(shù)得分越高的國家，獲得信貸就更容易，金融體系就更加穩(wěn)定，由此中國的信貸環(huán)境需要得到極大的改善。②

“只有把信貸人權利保護問題解決，才能使最廣大人民較容易得到貸款，建立良好的法律環(huán)境，較少道德風險?！比嗣胥y行行長助理易綱在國際研討會的發(fā)言中強調“真想解決問題就要重點解決一個好的金融生態(tài)環(huán)境?！?/p>

什么是好的金融生態(tài)環(huán)境？2005年中國人民銀行到美國德拉華州考察了其動產擔保登記系統(tǒng)。德拉華州是美國第一個建立的州，世界500強企業(yè)中有60％在這個州登記注冊，其中包括中國的聯(lián)想公司。

“一個僅有30萬人口，相對來說很小的城市，你們拿什么來吸引世界500強到你們這里來？是不是這個州的登記費用較便宜？”針對人行考察人員提出的問題，州政府的官員回答說：“我們州的法律每年根據變化在修改，另外，我們的法院有一個商人法庭，最復雜的案件處理需要3周，一般案件只要2～3天就可以解決?！边@個30萬人口的城市，中介機構卻達到1000多家，其登記費用并不比其他州的費用低，要想辦理速度更快，還要多加錢。但仍然被很多跨國企業(yè)所青睞。

德拉華州本來是美國最沒有資源的州，現(xiàn)在卻成為美國最富有的一個州，原因是什么呢？該州建立了很好的制度來運作和吸引企業(yè)。人民銀行的考察人員感慨地說：“，政府創(chuàng)造了一個理想的金融生態(tài)環(huán)境，這個州完全可以依靠其機制來掙錢?！?/p>

一個好的法律制度是從經濟實現(xiàn)價值最大化來安排的。

我國著名法學教授江平表示，《物權法》的起草和債券人權利的法律保護有兩種觀念急需轉變。一是我們在立法過程中過分局限于大陸法的框架，特別是在物權法的起草中，我們過于嚴守大陸法的法律體系，事實上，在實踐中，《公司法》、《信托法》、《證券法》、《銀行法》乃至《擔保法》都應該更多地和英美法接軌。從英美法制度，特別是美國動產擔保交易制度中吸收更多的優(yōu)點。我們應該承認，在市場發(fā)展和交易中，英美法創(chuàng)造了很多先進的東西，被許多國家甚至大陸法的國家所吸收。二是立法者在立法過程中往往更多的考慮交易風險，由于風險大一些，一些行之有效的制度就被拒之門外。比如，在《物權法》修改稿中曾提出能否以債權進行質押，有一些人認為風險很大，可能成為呆賬，提出反對意見。有人認為產成品、原材料是消耗品，價值在不斷變化，風險明顯大于機器設備等非消耗品，將影響信貸人的利益。

其實，上述問題應由信貸人自己考慮，風險較大，信貸人是不會選擇其為質押品的，這是市場交易中另一方面需要考慮的問題。法律重點考慮的是完善制度和操作手段，而非風險因素大就否定制度的可行性或者干脆表示不立法。

江平教授強調，風險應由債權人自己考慮，我們應在法律制度中為債權人、信貸人提供多種擔保手段，哪種風險大小，由銀行為信貸人考慮，并不是立法者考慮的重點。

江平教授認為，只有在這樣的觀念體系下，才能為債權人提供更多的擔保手段。由此，在政策法律制度設計中的角色和職能不能錯位。

一部好的法律適用的交易應當是實質重于形式，現(xiàn)代功能擔保交易的法律體系的核心特征在于其注重交易的效率和功能。

怎樣才能以經濟價值最大化來安排政策和法律制度是擺在我們面前的新課題。