檔案利用是檔案工作的最終目的。檔案利用的前提是檔案開(kāi)放。隨著人類政治民主化、社會(huì)信息化、行政公開(kāi)化的不斷發(fā)展?熏檔案資源向公民開(kāi)放?熏為全社會(huì)廣泛利用?熏成為檔案利用發(fā)展的大趨勢(shì)。但是，檔案在利用和開(kāi)放中也存在著一些問(wèn)題。

一、檔案開(kāi)放利用中存在的問(wèn)題

（一）滯后的檔案法制建設(shè)制約了檔案的開(kāi)放利用

1、檔案開(kāi)放信息相對(duì)老化、滯后。現(xiàn)行檔案法律法規(guī)對(duì)依法開(kāi)放檔案的規(guī)定，造成檔案館開(kāi)放的檔案信息在時(shí)間上老化、內(nèi)容上滯后、空間上則斷層脫節(jié)。《檔案法》規(guī)定檔案形成30年才向社會(huì)開(kāi)放，對(duì)于經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)、文化等類檔案向社會(huì)開(kāi)放的期限，可以少于30年，但沒(méi)有法定的提前開(kāi)放的范圍和審查標(biāo)準(zhǔn)，造成檔案館開(kāi)放的檔案的信息相對(duì)老化和滯后。因此僅僅滿足了檔案利用者對(duì)歷史的研究利用需求，而對(duì)于其現(xiàn)行文件的利用和需求則不能滿足。另外現(xiàn)在使用的30年開(kāi)放期限與保管期限標(biāo)準(zhǔn)也有沖突。檔案的保管期限劃為短期長(zhǎng)期、永久三種，短期的全部檔案和長(zhǎng)期的一部分檔案均在開(kāi)放期限未到時(shí)即已過(guò)了保管期限而可能已被銷毀?？梢?jiàn)這一標(biāo)準(zhǔn)也無(wú)普遍適用性。

2、檔案開(kāi)放的范圍不確定?！稒n案法》側(cè)重于維護(hù)檔案完整與安全，檔案的利用和公布側(cè)重于強(qiáng)調(diào)檔案在國(guó)內(nèi)的開(kāi)放、利用和具體開(kāi)放期限，“利用未開(kāi)放檔案”的辦法，只明確到“由國(guó)家行政管理部門(mén)和有關(guān)主管部門(mén)規(guī)定”，導(dǎo)致該法在某種程度上不具有可操作性。由于我國(guó)檔案的進(jìn)館比例大，館藏檔案的保管期限過(guò)于籠統(tǒng)，解密劃控的具體工作難以把握，具體實(shí)施和開(kāi)放度等方面缺乏指標(biāo)，加上開(kāi)放的意識(shí)還不濃厚，導(dǎo)致在實(shí)踐中無(wú)法操作，影響了檔案開(kāi)放的主動(dòng)性和成效。這使得檔案管理者在判定開(kāi)放范圍時(shí)常常擔(dān)心掌握不準(zhǔn)，而延遲開(kāi)放又可以不承擔(dān)任何責(zé)任，這就自然導(dǎo)致了開(kāi)放工作的保守化傾向。

3、缺乏對(duì)公民隱私權(quán)的保護(hù)。隱私權(quán)是自然人享有的對(duì)個(gè)人信息進(jìn)行支配的權(quán)利。我國(guó)檔案法規(guī)對(duì)涉及公民隱私權(quán)檔案的劃分并不十分明確，在實(shí)際工作中不易操作，缺少具體的處罰措施，執(zhí)法力度不夠，使用一些模糊的概念，如“不宜”、“不當(dāng)”等，在執(zhí)法過(guò)程中沒(méi)有具體的裁量標(biāo)準(zhǔn)。這與我國(guó)的傳統(tǒng)思想觀念、意識(shí)形態(tài)有一定關(guān)系。因此保護(hù)公民隱私權(quán)在檔案利用中不受侵犯，是我國(guó)檔案立法中迫切需要關(guān)注的問(wèn)題。

（二）檔案法規(guī)缺乏對(duì)檔案部門(mén)的制約與監(jiān)督

在審查檔案開(kāi)放時(shí)，由于檔案管理人員對(duì)檔案法律法規(guī)的理解和掌握不同，造成審查開(kāi)放檔案的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，存在一定的人為性。如《檔案法實(shí)施辦法》第二十條規(guī)定“檔案自形成之日起滿30年但檔案館認(rèn)為到期仍不宜開(kāi)放的檔案，經(jīng)上一級(jí)檔案行政管理部門(mén)批準(zhǔn)，可以延期向社會(huì)開(kāi)放?！彪m然在《各級(jí)國(guó)家檔案館開(kāi)放檔案辦法》中對(duì)某類檔案延期開(kāi)放的具體期限做了規(guī)定，但因該規(guī)章的制定不符合《檔案法》中規(guī)定的“報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)施行”，所以，不能作為確定延期開(kāi)放檔案具體期限的法律依據(jù)。此外，檔案管理部門(mén)在對(duì)到期不宜開(kāi)放的檔案進(jìn)行審查時(shí)，目前也沒(méi)有關(guān)于審查程序、審查對(duì)象、審查方法、審查過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究等方面的制度規(guī)定，只要求檔案館報(bào)送不開(kāi)放檔案的案卷目錄，而僅從不開(kāi)放檔案的案卷目錄中不可能完全審查出不開(kāi)放的原因，因而，也使檔案行政管理部門(mén)對(duì)下一級(jí)國(guó)家檔案館申報(bào)的到期不宜開(kāi)放檔案的審查處于隨意狀態(tài)。同時(shí)檔案法律法規(guī)缺少對(duì)檔案部門(mén)的監(jiān)督體制，對(duì)上一級(jí)檔案管理部門(mén)亦缺少相應(yīng)的審查程序和審查方法，導(dǎo)致在審查工作中出現(xiàn)隨意性、人為性以及不穩(wěn)定性。

（三）保密制度制約著檔案開(kāi)放的范圍與時(shí)限

由于國(guó)家秘密存在的主要形式是現(xiàn)行文件和檔案， 因此，國(guó)家保密范圍及解密制度的規(guī)定對(duì)檔案開(kāi)放工作有直接影響。在檔案開(kāi)放中受傳統(tǒng)思維習(xí)慣的影響，檔案管理人員保密保險(xiǎn)的思想根深蒂固，明知有些文件、檔案可以解密，但怕承擔(dān)責(zé)任而不予開(kāi)放。

此外，目前缺乏具有可操作的解密標(biāo)準(zhǔn)也是制約檔案開(kāi)放的一個(gè)因素。法律法規(guī)所規(guī)定的解密標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于籠統(tǒng)，缺乏對(duì)解密工作的監(jiān)督檢查，具體到實(shí)踐中難以把握；一些原定密機(jī)關(guān)或部門(mén)未能根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況的變化，未及時(shí)調(diào)整保密范圍，致使一些已無(wú)密可保的檔案仍被確定為國(guó)家秘密，對(duì)此國(guó)家缺乏具體、有效的監(jiān)督檢查解密工作的制度規(guī)定?？梢?jiàn)，國(guó)家保密范圍及解密制度的規(guī)定，直接影響到檔案開(kāi)放的范圍及開(kāi)放的時(shí)間。合理劃定國(guó)家秘密的范圍，并及時(shí)、有效地通過(guò)解密制度對(duì)已無(wú)密可保的檔案加以解密，有助于促進(jìn)檔案開(kāi)放工作的有序化和制度化。

二、關(guān)于檔案開(kāi)放利用中的法律思考

1、明確檔案開(kāi)放期限和內(nèi)容，保障公民的知情權(quán)

近年來(lái)，各國(guó)檔案館中可以提供利用的檔案文件的范圍有不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)。為保障公民利用檔案的權(quán)利，許多國(guó)家都將檔案利用納入了法制化的軌道。與此同時(shí)，出于保護(hù)國(guó)家安全利益和個(gè)人隱私的需要，在向社會(huì)開(kāi)放檔案時(shí)適當(dāng)?shù)匾?guī)定一定的封存年限和利用范圍限制，是中外各國(guó)檔案立法的共同做法。其中時(shí)間因素成為主要的限制因素之一。

為了全方位地、系統(tǒng)地開(kāi)放檔案，筆者建議不設(shè)置30年的開(kāi)放期，而是檔案從形成之日起就對(duì)社會(huì)、公民開(kāi)放。當(dāng)然這種全方位地、系統(tǒng)地開(kāi)放檔案也有例外情況，即需處理好“開(kāi)放與保密的關(guān)系”。所以國(guó)家應(yīng)盡快制定出相應(yīng)的檔案保管、解密的標(biāo)準(zhǔn)及相應(yīng)的檔案行政法規(guī)，對(duì)涉及國(guó)家安全或者重大利益和其他到期不宜開(kāi)放的檔案向社會(huì)延期開(kāi)放的具體期限做出規(guī)定。在現(xiàn)行的檔案法規(guī)尚無(wú)直接規(guī)定的情況下，有必要從國(guó)家檔案法規(guī)的層面上明確規(guī)定檔案依法申請(qǐng)開(kāi)放的受理范圍、運(yùn)作程序以及申請(qǐng)人的權(quán)利與義務(wù)，從而將檔案依法申請(qǐng)開(kāi)放工作真正納入法治的軌道。同時(shí)不斷完善檔案收集保管利用方面的法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)，使檔案基礎(chǔ)業(yè)務(wù)工作和檔案資源的開(kāi)發(fā)利用更加有法可依，有規(guī)可循。

2、保護(hù)公民的隱私權(quán)

在我國(guó)，隱私權(quán)一直沒(méi)有得到很好的重視。目前尚未出臺(tái)將隱私權(quán)作為獨(dú)立權(quán)利的法律規(guī)定?熏對(duì)隱私權(quán)保護(hù)的水平不高。現(xiàn)行法律規(guī)范中雖有一些規(guī)定?熏但原則性強(qiáng)于可操作性?熏各種規(guī)范之間協(xié)調(diào)不夠?熏較難統(tǒng)一?熏執(zhí)行的權(quán)威性不強(qiáng)?熏透明度欠缺。要使公民隱私權(quán)在檔案開(kāi)放利用工作中得到有效保護(hù)，必須走依法治檔的道路，健全和完善保護(hù)隱私權(quán)的法律制度，并采取相應(yīng)的措施保證法律的實(shí)施。

檔案開(kāi)放利用是社會(huì)信息公開(kāi)的表現(xiàn)?熏公開(kāi)與保密是對(duì)立的統(tǒng)一。檔案機(jī)構(gòu)應(yīng)在現(xiàn)有法律框架下，建立和完善檔案開(kāi)放利用制度的各項(xiàng)程序?熏明確相應(yīng)權(quán)限及相應(yīng)責(zé)任追究制度。對(duì)諸如隱私檔案的界定?熏檔案開(kāi)放利用中隱私權(quán)的內(nèi)容限制、保護(hù)措施?熏在檔案隱私權(quán)人不能實(shí)現(xiàn)其權(quán)利或權(quán)利受到侵犯時(shí)應(yīng)通過(guò)什么途徑進(jìn)行救助?熏侵權(quán)行為人承擔(dān)的責(zé)任等等要有具體法律規(guī)定。檔案館作為檔案信息資源的保管基地，開(kāi)放利用檔案史料的中心?熏要充分尊重公民的隱私權(quán)?熏提高和強(qiáng)化檔案人員的隱私權(quán)保護(hù)意識(shí)。

3、強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制，加大依法監(jiān)督力度，確保檔案法律法規(guī)的有效實(shí)施

行政許可法實(shí)施以來(lái)，對(duì)檔案機(jī)關(guān)規(guī)范行政行為，依法行政提出了更高的要求。在當(dāng)前形勢(shì)下檔案機(jī)關(guān)要轉(zhuǎn)變思想觀念，創(chuàng)新管理機(jī)制，建立健全配套制度，大力加強(qiáng)檔案行政監(jiān)督立法和監(jiān)管工作，增強(qiáng)職權(quán)法定和權(quán)責(zé)一致觀念，克服重懲罰輕管理和依賴權(quán)力導(dǎo)向型管理兩種傾向，建立檔案行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)黨員和檔案行政執(zhí)法人員的管理，接受黨組織、人大和社會(huì)監(jiān)督，從而提高檔案事業(yè)管理水平。

4、正確處理好檔案開(kāi)放與保密的關(guān)系

為解決檔案信息開(kāi)放在時(shí)間上老化、內(nèi)容上滯后，空間上斷層脫節(jié)的問(wèn)題，應(yīng)在各級(jí)檔案機(jī)關(guān)設(shè)立現(xiàn)行文件服務(wù)利用中心，突破《檔案法》和《檔案法實(shí)施辦法》規(guī)定的實(shí)施檔案開(kāi)放的領(lǐng)域，將一些與公民利益密切相關(guān)的檔案材料按一定的方式向外公開(kāi)，也可通過(guò)網(wǎng)站的形式全面實(shí)現(xiàn)國(guó)家公共信息資源的共享。經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)、文化類涉密或涉控檔案，如果公開(kāi)后無(wú)損于國(guó)家的安全和利益，從全局衡量公開(kāi)后對(duì)國(guó)家更為有利的，可以提前開(kāi)放。

參考文獻(xiàn)：

1、馮曉紅：《檔案開(kāi)發(fā)利用中的法制化建設(shè)》，《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展》2005年第6期。

2、程 艷：《淺析依法開(kāi)放檔案中的問(wèn)題與對(duì)策》，《中國(guó)檔案》2006年第7期。

作者單位：山東泰山醫(yī)學(xué)院（崔世華）

山東濰坊醫(yī)學(xué)院（孫少萍 劉 軍）