近幾年，我作為檔案法制工作人員，隨同縣人大、縣政府法制辦公室多次到基層單位進(jìn)行檔案行政執(zhí)法檢查，既看到了基層單位全面貫徹執(zhí)行檔案法律法規(guī)的典范，也目睹了個(gè)別單位無視檔案法律法規(guī)，致使檔案工作受到損失的反面典型。面對(duì)行政執(zhí)法檢查中部分基層單位存在的一些既實(shí)際又棘手的問題，我由衷地感到檔案行政執(zhí)法處理這些反面典型的無奈與無力。鑒于這種情況，結(jié)合自己的工作經(jīng)驗(yàn)，談幾點(diǎn)對(duì)檔案行政執(zhí)法工作的認(rèn)識(shí)。

一、執(zhí)法工作現(xiàn)狀

我國檔案法賦予了縣一級(jí)檔案行政管理部門“組織檔案行政執(zhí)法檢查，查處檔案違法行為”的職責(zé)。近年來，我們每年都要與縣人大教科文衛(wèi)委員會(huì)、縣政府法制辦對(duì)全縣鄉(xiāng)局級(jí)立檔單位進(jìn)行檔案行政執(zhí)法檢查，一般都遵循這樣一個(gè)基本程序：縣檔案局發(fā)出行政執(zhí)法檢查的通知→各單位做預(yù)檢準(zhǔn)備→檢查組到各單位檢查（聽匯報(bào)、看檔案室、查檔案法律法規(guī)貫徹執(zhí)行情況）→檢查組做出檢查反饋意見→檢查整改落實(shí)情況。這個(gè)工作程序在運(yùn)行中存在著一些隱患，影響了檔案法律法規(guī)的效力，主要表現(xiàn)在以下四方面：

第一，個(gè)別受檢單位主管領(lǐng)導(dǎo)重視程度不夠。行政執(zhí)法檢查通知下發(fā)后，一些受檢單位不能積極主動(dòng)準(zhǔn)備，也不認(rèn)真自檢，等到檢查前夕匆忙對(duì)付，突擊應(yīng)對(duì)的痕跡十分明顯，具體表現(xiàn)在：研究檔案工作記錄、檔案室溫濕度記錄、檔案借閱登記等臨時(shí)補(bǔ)記；案卷整理不規(guī)范，檔案編研材料拼湊；自檢報(bào)告內(nèi)容簡單，結(jié)構(gòu)不完整。

第二，欠缺有效的行政執(zhí)法處罰手段。面對(duì)檢查中發(fā)現(xiàn)的個(gè)別單位存在的一些遺留問題，如文件材料收集歸檔不全、一些重要文件材料沒有按時(shí)歸檔甚至根本就沒有歸檔、明知檔案保管條件差也不積極爭取改善、檔案交接時(shí)不履行交接程序造成案卷遺失無法追回等等，在現(xiàn)實(shí)工作中處理起來非常棘手，對(duì)此，檢查組目前沒有明確、適宜的處罰辦法。

第三，行政執(zhí)法最終處理程序力度欠缺。對(duì)于個(gè)別單位違反檔案法規(guī)的行為，檢查組沒有能按照檔案行政執(zhí)法程序發(fā)出“責(zé)令限期整改通知書”責(zé)令受檢單位限期整改，只是在執(zhí)法檢查反饋意見書上提出幾點(diǎn)改進(jìn)意見，促其改正而已，在一定程度上影響了檔案法律法規(guī)的公正嚴(yán)肅。

第四，受檢單位對(duì)檢查整改意見落實(shí)不夠。在檢查整改意見的過程中，我們發(fā)現(xiàn)整改意見的分寸很難把握，若提虛、提輕，受檢單位基本不整改；提重、提實(shí)，受檢單位有意見，帶著情緒對(duì)待整改，整改工作大打折扣。

二、問題分析

1、檔案部門對(duì)檔案法制工作的認(rèn)識(shí)與社會(huì)外部大環(huán)境?穴包括基層立檔單位?雪的認(rèn)識(shí)不完全一致

檔案法規(guī)嚴(yán)格規(guī)定了檔案工作的收集、整理、保管、利用、對(duì)檔案工作的投入等諸多環(huán)節(jié)，檔案行政管理部門從這一認(rèn)識(shí)出發(fā)，依法開展執(zhí)法監(jiān)督檢查工作；以各基層單位為主的社會(huì)外部大環(huán)境則由于受人力、物力、財(cái)力、領(lǐng)導(dǎo)意識(shí)、管理體制、人員素質(zhì)等客觀因素的影響，對(duì)檔案法了解不多，對(duì)檔案工作的性質(zhì)、作用了解不深，對(duì)檔案與自身工作、社會(huì)活動(dòng)的作用更是茫然，加之檔案、檔案工作在實(shí)際工作中作用的滯后性，造成檔案意識(shí)不強(qiáng)，另外“重經(jīng)濟(jì)，輕基礎(chǔ)工作”的觀念在各單位普遍存在，各單位忙于應(yīng)付上級(jí)的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，而忽視了檔案工作，使檔案工作處于滯后狀態(tài)；認(rèn)為檔案工作只是一種具體工作行為，可以為之，也可以不為之，而沒有把它看成是一種守法行為而必須為之。因此，對(duì)檔案部門的執(zhí)法工作采取了消極的態(tài)度，對(duì)本單位檔案工作中出現(xiàn)的問題不解決，聽之任之，造成各基層單位的檔案工作停滯不前甚至出現(xiàn)下滑趨勢(shì)，檔案違法現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

2、對(duì)具體的檔案違法行為無明確的處理?xiàng)l款

按照現(xiàn)行的《檔案行政執(zhí)法檢查工作標(biāo)準(zhǔn)》對(duì)基層單位進(jìn)行執(zhí)法檢查時(shí)，雖然檔案行政執(zhí)法檢查內(nèi)容具體，可操性較強(qiáng)，但是檔案法規(guī)條款建議性的多一些，強(qiáng)制性的少一些，在現(xiàn)實(shí)中可操作性較差，造成檔案行政執(zhí)法對(duì)一些違法行為無從下手，處理起來有較大難度。

3、執(zhí)法力度不強(qiáng)，執(zhí)法手段單一

目前，在執(zhí)法工作中存在著以言代法執(zhí)法不力的現(xiàn)象，泛泛要求多，實(shí)際查處力度小，有時(shí)往往將嚴(yán)肅的執(zhí)法檢查和一般業(yè)務(wù)指導(dǎo)混淆在一起，影響了執(zhí)法檢查的效果，對(duì)確實(shí)已經(jīng)違反法律的事也只能提出建議，拿不出具體的措施。在檔案執(zhí)法方式上，我們一般采取每年與區(qū)人大、政府法制辦進(jìn)行聯(lián)合檢查的方式，定期執(zhí)法檢查多，不定期檢查少，綜合性執(zhí)法檢查多，專項(xiàng)執(zhí)法檢查少，執(zhí)法檢查方式比較簡單，針對(duì)性不強(qiáng)，執(zhí)法檢查的程序不規(guī)范，久而久之，這樣的執(zhí)法檢查影響檔案執(zhí)法的嚴(yán)肅性。還有，有的區(qū)縣檔案局在黨政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革中被定性為（全額撥款）事業(yè)單位，根本不具有行政執(zhí)法主體資格，這在全面推進(jìn)依法行政、規(guī)范執(zhí)法行為的進(jìn)程中，形成了檔案行政執(zhí)法實(shí)際在法律上與國家法律、法規(guī)的規(guī)定不相符，與推進(jìn)依法行政的要求不相符的狀況，給我們依法履行職責(zé)造成了現(xiàn)實(shí)的困難，執(zhí)法人員在執(zhí)法時(shí)感到理不直氣不壯，該查處的不敢查處，造成依法行政力度不夠。

4、檔案行政執(zhí)法人員執(zhí)法能力偏低

一般來說，大多數(shù)檔案執(zhí)法人員多年從事業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作，有著豐富的檔案專業(yè)知識(shí)和長期的工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但對(duì)法律知識(shí)卻了解不多，而這正是作為檔案行政執(zhí)法員所必需的。作為檔案行政執(zhí)法人員，不僅要熟悉檔案法律法規(guī)條款和主要內(nèi)涵，而且對(duì)其他相關(guān)法律法規(guī)也要盡可能地了解。目前，檔案行政執(zhí)法人員合理、靈活地把檔案法律條款運(yùn)用到執(zhí)法檢查中的能力不強(qiáng)，還不能充分讓檔案法律為檔案工作實(shí)際服務(wù)。

三、解決辦法

1、繼續(xù)加大宣傳力度，樹立社會(huì)檔案意識(shí)和檔案工作者依法行政意識(shí)

方法有二：一是普及性宣傳，力爭使更多公民都能了解檔案法規(guī)。利用和創(chuàng)造一切宣傳機(jī)會(huì)，運(yùn)用各種宣傳工具，有計(jì)劃、有步驟地開展學(xué)習(xí)宣傳活動(dòng)，讓更多的人了解檔案法規(guī)，特別是檔案的作用，突出強(qiáng)調(diào)公民在檔案事務(wù)中的權(quán)利、義務(wù)，為依法治檔打下廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)。二是重點(diǎn)宣傳。在宣傳貫徹檔案法規(guī)中，明確把各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、尤其是主管檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)和專兼職檔案員作為宣傳的重點(diǎn)。對(duì)這些重點(diǎn)人物，要在廣泛宣傳的基礎(chǔ)上，結(jié)合其自身工作和業(yè)務(wù)特點(diǎn)，使其懂得檔案法律規(guī)定的各自的權(quán)利和義務(wù)，真正了解重點(diǎn)法律條文的內(nèi)容。

2、嚴(yán)格執(zhí)法，加大執(zhí)法力度

一是要在“嚴(yán)”和“敢”字上下功夫。檢查時(shí)要在重實(shí)際、重證據(jù)的基礎(chǔ)上，抓一兩個(gè)典型違法案件，制造影響，起到懲戒教育的作用。

二是提高執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)。法律規(guī)定不作為是違法，作為不正確同樣也是違法，因此科學(xué)、規(guī)范的檔案行政執(zhí)法工作需要有一支精通業(yè)務(wù)、熟悉專業(yè)法律、敢于執(zhí)法、不怕得罪人的隊(duì)伍。作為執(zhí)法人員要自覺學(xué)習(xí)，不斷提高執(zhí)法素質(zhì)。要在熟悉檔案基本法律法規(guī)和一些工作條例的基礎(chǔ)上，提高對(duì)其他相關(guān)法律法規(guī)的學(xué)習(xí)。要學(xué)會(huì)用全新的法律意識(shí)、觀念來解決檔案工作發(fā)展中的問題，提高檔案執(zhí)法水平。

三是明確執(zhí)法內(nèi)容。在檔案執(zhí)法工作中，我們往往把執(zhí)法工作與業(yè)務(wù)監(jiān)督混淆起來，執(zhí)法者從認(rèn)識(shí)上就陷入了誤區(qū)，檔案違法行為的界限很難界定，因此，我們要從實(shí)際工作出發(fā)，針對(duì)普遍和個(gè)別現(xiàn)象制定可操作性強(qiáng)的檔案執(zhí)法檢查工作標(biāo)準(zhǔn)，這對(duì)于我們自身開展工作和各基層單位做好工作都有裨益。

四是進(jìn)一步明確執(zhí)法主體資格，不違法執(zhí)法。檔案部門要善于運(yùn)用法律條文向各級(jí)黨委政府爭取應(yīng)有的法律地位，特別是省市級(jí)檔案行政管理部門尤要下大力量完成此項(xiàng)重要任務(wù)，解決檔案局的執(zhí)法尷尬的境遇，將檔案局由事業(yè)單位依法調(diào)整為行政機(jī)關(guān)，為檔案局切實(shí)貫徹實(shí)施國家法律法規(guī)，推進(jìn)依法行政提供保障。

3、豐富執(zhí)法手段，變換執(zhí)法檢查方式

實(shí)踐告訴我們：突擊檢查往往更能發(fā)現(xiàn)實(shí)際問題，更能增強(qiáng)受檢單位的重視程度，也更能體現(xiàn)執(zhí)法部門的權(quán)威性。檔案工作是一項(xiàng)服務(wù)性工作，扎實(shí)與否來不得半點(diǎn)虛假。檔案行政執(zhí)法檢查就是保障檔案服務(wù)功能發(fā)揮的有效措施，真實(shí)、可信是衡量檢查工作是否行之有效的一把尺子。為提高檔案行政執(zhí)法檢查質(zhì)量，真正檢查出檔案工作中存在的實(shí)際問題，變換執(zhí)法檢查的方式，如采取定期與不定期、綜合與專項(xiàng)等靈活多樣的手段，不失為一個(gè)解決方法。

4、執(zhí)法監(jiān)督檢查制度化

監(jiān)督檢查是行政執(zhí)法工作最為主要，也是最行之有效的方法之一。我們應(yīng)將執(zhí)法檢查工作制度化，明確執(zhí)法檢查范圍、檢查內(nèi)容，把它作為每年的常規(guī)性工作形成制度，年初布署，年終檢查，這樣就能有力推動(dòng)基層單位年年工作有行動(dòng)、有進(jìn)展，從而增強(qiáng)做好檔案工作的責(zé)任感和緊迫感。

參考資料：

1、《中華人民共和國檔案法》（1996年修訂）：1996年7月5日中華人民共和國主席令第七十一號(hào)。

2、《中華人民共和國檔案法實(shí)施辦法》：1999年6月7日國家檔案局令第五號(hào)。

3、馮惠玲、張輯哲主編：《檔案學(xué)概論》，中國人民大學(xué)出版社，2001年版。

4、《中華人民共和國行政許可法》：2003年8月27日中華人民共和國主席令第七號(hào)。

作者單位：北京市密云縣檔案局