國(guó)有企業(yè)改革深刻地改變了中國(guó)有經(jīng)濟(jì)的布局結(jié)構(gòu)

二十多年來，中國(guó)的國(guó)有企業(yè)改革經(jīng)過不懈地推進(jìn)和探索，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了一系列重要的突破。

——以多種形式放開搞活為方針的國(guó)有中小企業(yè)改革的改制面已接近90％，在大多數(shù)省市這項(xiàng)改革已進(jìn)入尾聲，改制后的企業(yè)發(fā)展活力大大增強(qiáng)。

一一通過國(guó)有企業(yè)關(guān)閉破產(chǎn)工作，化解歷史遺留的結(jié)構(gòu)性矛盾已完成工作量的三分之二左右，一大批國(guó)有困難企業(yè)通過這種方式基本平穩(wěn)地退出了市場(chǎng)，優(yōu)勝劣汰的機(jī)制開始發(fā)揮作用。

——以往進(jìn)展遲緩的中央企業(yè)分離社會(huì)職能工作近期有了重大進(jìn)展，企業(yè)辦學(xué)校和公檢法機(jī)構(gòu)向社會(huì)移交問題正在得到解決，國(guó)有企業(yè)的社會(huì)負(fù)擔(dān)有所減輕。

——國(guó)有大企業(yè)通過主輔分離、輔業(yè)改制的方式已分流安置職工140余萬人，企業(yè)的冗員有所減少，企業(yè)的組織結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化，主業(yè)更加突出和精干。

盡管上述改革都存在一個(gè)繼續(xù)做好、做到位的問題，也都有一個(gè)進(jìn)一步規(guī)范和解決好遺留矛盾的問題，但其推進(jìn)已深刻地改變了中國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的布局結(jié)構(gòu)。國(guó)有經(jīng)濟(jì)逐步從不具備比較優(yōu)勢(shì)的領(lǐng)域退出、從配置效率低的領(lǐng)域退出；國(guó)有經(jīng)濟(jì)更多的以大型企業(yè)和特大型企業(yè)的形態(tài)，集中于有規(guī)模經(jīng)濟(jì)要求的資金、技術(shù)密集型企業(yè)，集中于關(guān)系國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的領(lǐng)域。這一方向與黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)國(guó)有企業(yè)改革的一系列方針要求是完全一致的。國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)的改善促進(jìn)了國(guó)有企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的提高，也使尚未取得實(shí)質(zhì)性突破的國(guó)有大企業(yè)改革的任務(wù)日益明確地凸現(xiàn)出來。國(guó)有大企業(yè)的改革將是下一階段國(guó)有企業(yè)改革的重點(diǎn)。

國(guó)有大企業(yè)改革是多層的

國(guó)有大企業(yè)的改革是多層面的：體制的構(gòu)造、結(jié)構(gòu)的重整、社會(huì)負(fù)擔(dān)的剝離、內(nèi)部機(jī)制的轉(zhuǎn)換等等。從體制的層面講，國(guó)有大企業(yè)改革的方向是建立現(xiàn)代企業(yè)制度，也就是現(xiàn)代公司制度。在這一改革領(lǐng)域，我們已有10年的工作積累，也取得了多方面的進(jìn)展，尤其是在股權(quán)多元化和企業(yè)重組上市方面。但是，由于相關(guān)改革不配套、不同步，前一階段的國(guó)有企業(yè)改革在大部分時(shí)間是在國(guó)有資產(chǎn)出資人不明確、不到位的情況下推進(jìn)的，因而也就不可能建立起國(guó)有資產(chǎn)所有者對(duì)經(jīng)營(yíng)者的激勵(lì)與約束機(jī)制。缺失了這一最基本的企業(yè)發(fā)展的動(dòng)力基礎(chǔ)，公司制改革對(duì)于仍然是國(guó)有控股、甚至是國(guó)有獨(dú)資的國(guó)有大企業(yè)來說，是不會(huì)有實(shí)質(zhì)性效果的。這一時(shí)期國(guó)有企業(yè)股權(quán)多元化取得的成效，也僅僅是使其他所有者到位而使國(guó)有經(jīng)濟(jì)“搭便車”的效果。前一階段改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)都說明，在國(guó)有和國(guó)有控股的產(chǎn)權(quán)框架內(nèi)，國(guó)有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的內(nèi)涵不僅僅等同于國(guó)有企業(yè)的改制，而是要求兩個(gè)層面改革的相互銜接，即國(guó)有資產(chǎn)出資人制度的改革和國(guó)有企業(yè)公司制度的改革。

黨的十六大決定啟動(dòng)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革，這是一個(gè)意義重大的決定，使中國(guó)的國(guó)有企業(yè)改革進(jìn)入了一個(gè)新的階段。隨著各級(jí)國(guó)資委的組建，國(guó)有資產(chǎn)出資人具體化的問題在體制上得到了解決。這一體制上的跨越使國(guó)有大企業(yè)的現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)具備了實(shí)質(zhì)性推進(jìn)的體制基礎(chǔ)。在國(guó)有資產(chǎn)出資人到位的前提下，國(guó)有企業(yè)的公司制改革不再是一種體制上的照搬或模仿，而是有了非常明確而具體的針對(duì)性：即如何構(gòu)建國(guó)有資產(chǎn)出資人代表機(jī)構(gòu)與國(guó)有企業(yè)之間的制度關(guān)系，以提高委托代理關(guān)系的有效性，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的安全與增值。

由于在前一階段改革中國(guó)有大企業(yè)公司制改革的效果并不十分明顯，對(duì)于單一股東的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)有沒有必要建立公司制及其法人治理結(jié)構(gòu)各方面有著不同的看法。對(duì)這一問題的認(rèn)識(shí)一方面可以從中央一系列重要文件對(duì)國(guó)有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的明確要求出發(fā)，進(jìn)行理論層面的探討也可以從解決國(guó)有獨(dú)資企業(yè)現(xiàn)行體制存在的問題出發(fā)，研究改革和完善企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制的現(xiàn)實(shí)辦法。

國(guó)有大企業(yè)要實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化

國(guó)有大企業(yè)改革的最終目標(biāo)當(dāng)然是要實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化。但大多數(shù)企業(yè)要做到這一點(diǎn)需要一個(gè)過程，對(duì)一些特殊行業(yè)的企業(yè)也可能需要較長(zhǎng)時(shí)期保持國(guó)有獨(dú)資的形態(tài)。因此在一段時(shí)間、一定范圍內(nèi)，國(guó)有獨(dú)資企業(yè)的存在是有必然性的。目前國(guó)有獨(dú)資企業(yè)的體制狀況大致是兩種類型一類是按照《企業(yè)法》注冊(cè)的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)，實(shí)行總經(jīng)理負(fù)責(zé)制的領(lǐng)導(dǎo)體制，中央企業(yè)大多是這種類型；另一類是前幾年按照《公司法》改制的國(guó)有獨(dú)資公司，這類企業(yè)雖然建立了董事會(huì)，但在國(guó)有資產(chǎn)出資人不到位的情況下，董事會(huì)一般都由企業(yè)內(nèi)部人組成、并與經(jīng)理班子高度重合，加之董事長(zhǎng)是法人代表，其領(lǐng)導(dǎo)體制實(shí)質(zhì)上是“董事長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”。綜合這兩種類型，把現(xiàn)行國(guó)有獨(dú)資企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)體制概括為“一把手負(fù)責(zé)制”應(yīng)該是比較準(zhǔn)確的。

“一把手負(fù)責(zé)制”的領(lǐng)導(dǎo)體制在中國(guó)有很高的認(rèn)同感，“一把手”的概念深入人心。這種體制在企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部是下級(jí)服從上級(jí)的規(guī)則，一般來說應(yīng)是高度集中統(tǒng)一的、決策效率比較高的，問題是企業(yè)內(nèi)部無法產(chǎn)生制衡的機(jī)制、“一把手”的權(quán)力難以從內(nèi)部受到制約。僅僅從企業(yè)經(jīng)營(yíng)的角度講，這種領(lǐng)導(dǎo)體制對(duì)一些經(jīng)營(yíng)環(huán)境比較簡(jiǎn)單、決策難度不高的中小企業(yè)來說還是可以適應(yīng)的；但對(duì)于經(jīng)營(yíng)環(huán)境高度復(fù)雜、決策的科學(xué)性要求很高的大企業(yè)來說，是有風(fēng)險(xiǎn)的。把一個(gè)大型企業(yè)的持續(xù)發(fā)展完全維系在一個(gè)人的素質(zhì)和狀態(tài)上，這無論如何不能說是一個(gè)科學(xué)、合理的體制。

由于大企業(yè)的事不能一個(gè)人說了算、不受制約的權(quán)力要出現(xiàn)問題等早已為各方面所警惕，在制度安排上就必須設(shè)計(jì)出對(duì)“一把手負(fù)責(zé)制”的制衡機(jī)制。但這種制衡的機(jī)制只能從外部加入，內(nèi)部制衡的機(jī)制即使設(shè)計(jì)出來也不會(huì)有實(shí)質(zhì)性效果，于是便出現(xiàn)了各種行政審批的安排，企業(yè)的重大決策要經(jīng)過政府機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)才能實(shí)施。這種外部加入的制衡機(jī)制存在的弊端是顯而易見的：一方面行政機(jī)構(gòu)干預(yù)了企業(yè)的決策，束縛了企業(yè)的發(fā)展，搞不好還會(huì)誘發(fā)許多“尋租”行為；另一方面也把決策責(zé)任沿審批渠道上溯到政府部門，變?yōu)闊o法落實(shí)責(zé)任、也無法追究責(zé)任的決策。

在這樣的體制背景下，中國(guó)國(guó)有大企業(yè)在發(fā)展中一直難以擺脫兩個(gè)如影相隨的固疾。一是企業(yè)對(duì)個(gè)人的因素依賴程度過高，而制度化的因素過少，成也一人、敗也一人，企業(yè)發(fā)展在體制上總是給人以不穩(wěn)定感；二是行政審批和干預(yù)至今難以徹底消除，沒有人把關(guān)有風(fēng)險(xiǎn)，設(shè)置了把關(guān)程序也會(huì)出現(xiàn)問題，總是處在放亂管死的循環(huán)。因此，一把手負(fù)責(zé)制對(duì)于國(guó)有大企業(yè)來說，不是一個(gè)科學(xué)合理的領(lǐng)導(dǎo)體制。國(guó)有大企業(yè)要成為有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的大公司、大企業(yè)集團(tuán)，需要經(jīng)過十?dāng)?shù)年、甚至幾十年的積累過程，這其中解決好能夠使企業(yè)長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)體制問題是十分關(guān)鍵的。對(duì)現(xiàn)行企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制進(jìn)行改革，把國(guó)有大企業(yè)的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展建立在一個(gè)科學(xué)的體制基礎(chǔ)上，正是國(guó)有大企業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)需要解決的問題。

國(guó)務(wù)院國(guó)資委目前正在進(jìn)行的國(guó)有獨(dú)資公司建立和完善董事會(huì)的試點(diǎn)工作正是這個(gè)方向上的一個(gè)重要探索。這項(xiàng)試點(diǎn)工作的基本要點(diǎn)是：

——出資人要進(jìn)入企業(yè)。國(guó)有資產(chǎn)出資人代表機(jī)構(gòu)要培養(yǎng)或聘請(qǐng)一批有決策能力的專業(yè)人員，以外部董事的身份作為股東利益的代表進(jìn)入所持股公司的董事會(huì)，實(shí)現(xiàn)出資人進(jìn)入企業(yè)、參與決策。

——改善董事會(huì)的構(gòu)成。在外部董事進(jìn)入的同時(shí)，減少董事會(huì)與經(jīng)理層人員的交叉任職，實(shí)現(xiàn)決策層與執(zhí)行層的分離，在企業(yè)內(nèi)部分別形成有效制衡的決策系統(tǒng)和集中統(tǒng)一的執(zhí)行系統(tǒng)。

——充分發(fā)揮董事會(huì)的作用。在規(guī)范的董事會(huì)到位后，國(guó)資委把目前代為行使的董事會(huì)職權(quán)交還董事會(huì)行使，包括對(duì)經(jīng)理人員的聘任、考核和薪酬決定權(quán)并授予重大投資決策權(quán)，使董事會(huì)真正成為經(jīng)理人員的管理主體和企業(yè)的決策主體。

——繼續(xù)發(fā)揮外部監(jiān)事會(huì)的作用。改善和強(qiáng)化外部監(jiān)事會(huì)對(duì)企業(yè)的監(jiān)督工作，以保證企業(yè)依法經(jīng)營(yíng)，進(jìn)一步提高財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和公司運(yùn)作的透明度。

這項(xiàng)試點(diǎn)在堅(jiān)持建立現(xiàn)代公司制度的大方向、借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，在具體的制度設(shè)計(jì)上注意了從中國(guó)的國(guó)情出發(fā)。例如在外部董事的選擇方面，由于社會(huì)上有企業(yè)經(jīng)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)、有決策能力的外部董事資源十分有限，試點(diǎn)中啟用了一批剛從國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)崗位上退休、以往業(yè)績(jī)良好且有繼續(xù)工作愿望的老同志；由于中國(guó)市場(chǎng)發(fā)育還不成熟，可利用的市場(chǎng)資源不足，但組織資源相對(duì)豐厚，目前靠市場(chǎng)和中介機(jī)構(gòu)尚難以保證對(duì)企業(yè)的有效監(jiān)督，因而堅(jiān)持了被實(shí)踐證明是有效的外部監(jiān)事會(huì)制度。通過這項(xiàng)試點(diǎn)，希望能夠在國(guó)有資產(chǎn)出資人代表機(jī)構(gòu)和所持股企業(yè)之間，形成一個(gè)職業(yè)化的、強(qiáng)有力的董事會(huì)機(jī)構(gòu)，以代表和保護(hù)股東的合法權(quán)益、保證企業(yè)決策的科學(xué)性，也使國(guó)有資產(chǎn)出資人代表機(jī)構(gòu)不致在制度上成為“婆婆加老板”；同時(shí)，理順履行股東會(huì)職能的國(guó)有資產(chǎn)出資人代表機(jī)構(gòu)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)營(yíng)管理者之間的關(guān)系，把黨的十六屆三中全會(huì)提出的“股東會(huì)決定董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)成員，董事會(huì)選擇經(jīng)營(yíng)管理者”的要求落到實(shí)處，形成權(quán)力機(jī)構(gòu)、決策機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)和經(jīng)營(yíng)管理者之間的制衡關(guān)系，從而盡可能減少個(gè)人的因素，把國(guó)有大企業(yè)的發(fā)展更多地建立在制度化的基礎(chǔ)上。

公司治理結(jié)構(gòu)與傳統(tǒng)、文化、可用資源相關(guān)

公司治理結(jié)構(gòu)的改革是一項(xiàng)非常復(fù)雜的、長(zhǎng)期性的任務(wù)，盡管我們?cè)缫衙鞔_了建立現(xiàn)代企業(yè)制度的改革目標(biāo)。一方面，一個(gè)國(guó)家的企業(yè)治理結(jié)構(gòu)與該國(guó)的傳統(tǒng)、文化、可利用的社會(huì)資源緊密相關(guān)，世界各國(guó)的企業(yè)治理結(jié)構(gòu)并不完全一樣；除一些基本的原則外，治理結(jié)構(gòu)的模式必須從國(guó)情出發(fā)，是不可以完全照搬的。另一方面，世界各國(guó)的企業(yè)治理結(jié)構(gòu)都處在一個(gè)動(dòng)態(tài)完善的過程中，沒有哪一個(gè)國(guó)家能夠說自己的模式是完全可靠的、是無需變革的，因此這方面的改革和完善將是長(zhǎng)期的。

可以預(yù)見，在中國(guó)國(guó)有企業(yè)改革進(jìn)入以國(guó)有大企業(yè)改革為重點(diǎn)的階段后，我們?cè)诟母锖屯晟破髽I(yè)治理結(jié)構(gòu)的方向上還需作出很多探索和實(shí)踐。但無論如何，千里之行始于足下，走出第一步都非常關(guān)鍵，這可能就是國(guó)有獨(dú)資公司建立和完善董事會(huì)試點(diǎn)工作的意義之所在。

(注：小標(biāo)題為本刊編輯所加)