郭懷英

全國首次經(jīng)濟普查數(shù)據(jù)公布結果，2004年中國服務業(yè)占GDP的比重從31.9%升至40.7%，提高了8.8個百分點。這些巨大的服務業(yè)漏統(tǒng)量，90%以上來自于分散經(jīng)營、情況復雜的個體私營服務業(yè)，和計算機服務業(yè)、娛樂業(yè)、家政服務業(yè)等新興服務業(yè)。

事實上，我國服務業(yè)真正發(fā)展，是在改革開放以后。20多年來，大致可以分為兩個階段，在每一階段的結束期，國家都出臺了促進服務業(yè)發(fā)展的重大政策。

根據(jù)對未來服務業(yè)發(fā)展環(huán)境和條件的分析，當前我國經(jīng)濟正處于不依賴服務業(yè)就不能提高經(jīng)濟增長質量和效益的階段。

時下，“十一五”時期服務業(yè)新政即將出臺，對已出臺的國家、地方服務業(yè)政策進行回顧和評價，對“十一五”時期服務業(yè)新政進行預期，進而探討新時期我國服務業(yè)發(fā)展的動力源和對策措施，顯得至關重要。

1992年政策的回應

從1978年到上世紀90年代初，屬于服務業(yè)迅速起步階段，中共中央、國務院于1992年發(fā)布了《關于加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的決定》（簡稱1992年政策），提出了到2000年服務業(yè)發(fā)展的目標、任務和政策措施。

1992年服務業(yè)政策總的歷史背景是，當時我國工業(yè)化處于從計劃導向向市場導向轉變時期，在改革開放政策的推動下，商業(yè)、飲食、外貿(mào)、運輸、郵電以及金融業(yè)迅速擴張，服務業(yè)在過去較低的基數(shù)上迅速增長，在這種情況下，1992年政策提出，在整個90年代，要使第三產(chǎn)業(yè)增長速度高于第一、第二產(chǎn)業(yè)，爭取用10年左右或更長一些時間，建立起適合我國國情的社會主義統(tǒng)一市場體系、城鄉(xiāng)社會化綜合服務體系和社會保障體系。

為此，該政策著力于繼續(xù)擴大服務業(yè)的市場化和社會化，比如，強調放手讓城鄉(xiāng)集體、私營企業(yè)、個人興辦勞動密集、直接為生產(chǎn)和生活服務的行業(yè)；鼓勵機關和企事業(yè)單位后勤服務及其他事務性工作逐步實現(xiàn)社會化；積極鼓勵行政人員從機關分離出來，從事服務行業(yè)。

總之，1992年政策突破了計劃經(jīng)濟的框框，明確了服務業(yè)市場化改革方向，增強了各界對發(fā)展服務業(yè)重要性的認識。

一些地方如湖南省、安徽省、河北省等省份在省政府設立第三產(chǎn)業(yè)辦公室，從職能獨立、機構編制明確、規(guī)劃編制、資金扶持等方面，都走在全國前列，推動了當?shù)胤諛I(yè)的發(fā)展。這一階段，在國家金融、稅收等政策的扶持下，門檻較低的生活服務業(yè)大量興起，市場化政策推動效應明顯。

但是，大多數(shù)三產(chǎn)經(jīng)營實體仍附屬于機關、企事業(yè)單位，公款服務消費盛行，服務消費主體缺位等暴露出的問題表明，90年代的市場開放是較為混亂、初級的市場化。其政策啟示是，市場化必須優(yōu)先于工業(yè)化發(fā)展，假如市場化沒有在工業(yè)化過程中得到充分發(fā)展，各產(chǎn)業(yè)必然會互爭發(fā)展條件，因之，大力發(fā)展服務業(yè)，首先必須提高和擴大服務業(yè)的市場化程度。

98號文的啟示

從上世紀90年代初到今天，服務業(yè)已經(jīng)進入到平穩(wěn)增長期，為服務業(yè)發(fā)展的第二階段。2001年12月，國務院辦公廳轉發(fā)了國家計委《關于“十五”期間加快發(fā)展服務業(yè)若干政策措施的意見》（簡稱2001年政策或國發(fā)98號文），第二次專門就服務業(yè)發(fā)展發(fā)布政策性文件。每次政策都體現(xiàn)了以體制改革、擴大對內對外開放來促進服務業(yè)加快發(fā)展的主導思想。

98號文出臺的大背景是，上世紀90年代中期以來，中國經(jīng)濟進入工業(yè)化加速發(fā)展時期，物質產(chǎn)品生產(chǎn)進一步擴張，工業(yè)勞動生產(chǎn)率加快提高，服務業(yè)就業(yè)比重明顯上升，但是整個90年代服務業(yè)增加值比重卻徘徊不前。

服務業(yè)落后的狀況，已經(jīng)影響到經(jīng)濟和社會的發(fā)展。中國已經(jīng)到必須進行經(jīng)濟戰(zhàn)略性結構調整的時期。結構調整的目標是進一步發(fā)展服務業(yè)，鞏固提高工業(yè)，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)并讓更多的農(nóng)業(yè)從業(yè)人員轉移到服務業(yè)。

在這種情況下，2001年12月，國務院辦公廳轉發(fā)了國家計委《關于“十五”期間加快發(fā)展服務業(yè)若干政策措施的意見》。2002年4月，國務院召開全國服務業(yè)工作電視電話會議，時任國務院副總理的溫家寶同志作了動員報告。2003年11月，黨的十六大在全面建設小康社會目標下，又提出了服務業(yè)全面發(fā)展的戰(zhàn)略要求。

98號文是一個很全面、很有前瞻性的政策文件，包括12大項37小項，這些加快服務業(yè)發(fā)展的政策措施，顯示了較強的政策導向。之后，國家以規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策作為調控手段，加大了工作力度，引導地方細化政策，發(fā)動行業(yè)協(xié)會等社會力量廣泛參與服務業(yè)管理，加強在服務業(yè)新興行業(yè)、關鍵領域和薄弱環(huán)節(jié)投資示范，極大地調動了地方發(fā)展服務業(yè)的積極性，對于促進服務業(yè)發(fā)展起到了重要作用。2002年以來，以市場化、國際化為主要思路，東部省市掀起了新一輪加快服務業(yè)發(fā)展的高潮，形成了中國服務業(yè)發(fā)展的新亮點。

環(huán)渤海的北京、天津，珠三角的廣州、深圳，長三角的上海、南京、杭州、蘇州、寧波等城市，以及江蘇、浙江、廣東等省，人均GDP大多超過了3000美元，已經(jīng)跨過了粗放式發(fā)展階段，面臨著技術結構升級的問題，需要大力發(fā)展服務業(yè)中的主導行業(yè)——生產(chǎn)性服務業(yè)，經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)到了不依靠服務業(yè)，經(jīng)濟綜合競爭力和經(jīng)濟發(fā)展質量就難以提高的階段。

中國需要敢于碰硬的“十一五”服務業(yè)新政

98號文已經(jīng)較好地完成了它在十五時期的使命， “十一五”時期迫切需要國家出臺定位明確、措施具體、敢于碰硬的服務業(yè)政策。

受我國長期經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略影響，服務業(yè)體制束縛比相同發(fā)展時期的任何發(fā)達國家和地區(qū)都要嚴重，因此，消除服務業(yè)體制性障礙，深化服務業(yè)市場化改革，是我國今后服務業(yè)發(fā)展的首要任務。

我國整體處于工業(yè)化中期，許多傳統(tǒng)服務業(yè)已經(jīng)發(fā)展相對成熟，但數(shù)量飽和、服務質量不高、服務市場不規(guī)范現(xiàn)象在全國都普遍存在。消費者因為服務不規(guī)范問題不敢消費的現(xiàn)象也經(jīng)常發(fā)生，服務種類單調、服務功能不強，抑制了許多傳統(tǒng)和現(xiàn)代服務業(yè)的進一步發(fā)展。

今后服務業(yè)政策不宜包打一切，要針對重點行業(yè)、關鍵領域、分階段出政策，實現(xiàn)逐個突破。

“十五”時期服務業(yè)發(fā)展實踐表明，目前中國服務業(yè)發(fā)展的實際情況與國家制定的發(fā)展目標還有相當大的差距。這一點說明，我國服務業(yè)進入平穩(wěn)發(fā)展期后，制約服務業(yè)發(fā)展的深層次矛盾開始凸現(xiàn)，服務業(yè)政策在促進改革、解決體制障礙和不符合市場經(jīng)濟要求的政策限制問題方面力量單薄。

服務業(yè)政策推動作用的大小，關鍵看協(xié)調各地、各部門利益，突破體制障礙方面力量的強弱?？梢哉f，我國服務業(yè)發(fā)展面臨的是幾千年傳統(tǒng)思想觀念、長期經(jīng)濟發(fā)展實踐形成的政策和體制障礙，需要突破堅固的認識和體制堡壘。所以，國家需要強大的綜合協(xié)調力量，政策需要逐個突破，不能包打一切，同時要敢于碰硬。

98號文就是一個包打一切的政策。而“十一五”服務業(yè)新政策的總體思路，要按照指導性強、具有可操作性的要求，提出促進服務業(yè)階段性發(fā)展的具體政策措施，促進改革有層次有梯度地推進。工業(yè)比較單純，服務業(yè)就需要分門別類去搞。

這方面可借鑒汽車產(chǎn)業(yè)政策和軟件業(yè)產(chǎn)業(yè)政策。2004年出臺的汽車產(chǎn)業(yè)政策，通過實行通告制，在新設企業(yè)和產(chǎn)業(yè)重組市場準入方面，產(chǎn)生了良好的政策效果。

為改善軟件業(yè)發(fā)展的政策環(huán)境，2000年國務院發(fā)布了《關于鼓勵軟件產(chǎn)業(yè)和集成電路產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干政策》，對軟件產(chǎn)業(yè)在投融資、稅收、出口、收入分配、知識產(chǎn)權保護以及行業(yè)管理等方面的問題，制定了全面、系統(tǒng)的鼓勵性措施。

相關部委出臺了《軟件企業(yè)認定標準及管理辦法》、《軟件產(chǎn)品管理辦法》、《鼓勵軟件產(chǎn)業(yè)和集成電路產(chǎn)業(yè)發(fā)展有關稅收政策問題》、《關于軟件出口有關問題的通知》和《國家軟件產(chǎn)業(yè)基地管理辦法》。

2002年11月，《振興軟件產(chǎn)業(yè)行動綱要（2002年至2005 ）》在培育國內市場、擴大軟件出口、扶植軟件企業(yè)、支持核心技術開發(fā)和軟件人才培養(yǎng)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)環(huán)境等六方面實現(xiàn)了重大突破。此外，國家采購政策也逐步向軟件產(chǎn)業(yè)傾斜?？梢哉f，國家政策成為中國軟件產(chǎn)業(yè)持續(xù)高速增長的主要促進因素。

實踐證明，今后的服務業(yè)政策需要借鑒汽車和軟件業(yè)產(chǎn)業(yè)政策的成功之處，各部門圍繞國家服務業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，通力協(xié)作，相互配套促進，細化政策目標，明確政策的針對性，才能起到優(yōu)化發(fā)展環(huán)境、促進服務業(yè)發(fā)展的積極作用。

新政三關鍵

首先，豐富政策手段，加大結構政策引導力度。過去的服務業(yè)實踐證明，激勵供給政策發(fā)揮了突出作用，但投入政策存在資源重復建設和搭便車現(xiàn)象。今后服務業(yè)政策要更加注重結構性調整，要與新興行業(yè)需求培育政策相結合，政策著力點要放在扶新、扶小、扶改革、鼓勵做大做強的政策上來。

旅游應急信息系統(tǒng)、物流基礎設施都是薄弱環(huán)節(jié)和關鍵領域，老齡化問題放到社區(qū)的問題也亟需妥善解決。這就迫切需要國家宏觀綜合部門加大引導資金結構性投入，集中幾個重點領域實現(xiàn)突破。

其次，要提高服務業(yè)政策的科學性和針對性，必須抓好服務業(yè)統(tǒng)計制度建設這項基礎性的工作。服務業(yè)覆蓋面廣，小企業(yè)多，動態(tài)性強，客觀上給統(tǒng)計帶來很大難度。

調查顯示，服務業(yè)統(tǒng)計工作明顯滯后，難以滿足政府部門統(tǒng)籌協(xié)調和管理服務業(yè)的需要。要加大相關課題研究和人力、物力、財力投入，加強對服務業(yè)的統(tǒng)計和監(jiān)測工作，按照國際慣例和通行法則，增加統(tǒng)計的項目和內容，把完善服務業(yè)統(tǒng)計體系和報告制度，作為一項長期的基礎性工作來抓。要結合當前行業(yè)加快融合、業(yè)態(tài)加速分化的趨勢，研究制定針對現(xiàn)代物流、會展、旅游、社區(qū)服務等新業(yè)態(tài)、新行業(yè)的統(tǒng)計方法制度，建立一套科學有效的服務業(yè)評估指標體系。

其三，加強分類、分地區(qū)指導，以中心城市為政策試點，逐步積累制定具有指導意義、可操作性的政策的經(jīng)驗。我國東部發(fā)展服務業(yè)的主動性和積極性很高，政策創(chuàng)新很重要；中西部發(fā)展的積極性相對弱些，政策扶持力度很重要，但管理也很重要，需要加大資金投入，需要更強有力的政策推動，要求國家引導資金安排要制度化，引導資金引導方向不要散。以中心城市為重點培育對象，提高大城市對中小城市群的帶動能力，擴大服務業(yè)對外對內開放，在立法上先行，在重點行業(yè)和領域中培育典型，加大推廣、示范和宣傳力度，逐步取得經(jīng)驗，為制定更有指導意義、可操作性的服務業(yè)政策奠定基礎。