摘要：在我國(guó)《國(guó)家賠償法》中，確認(rèn)程序是賠償請(qǐng)求人獲得司法賠償?shù)谋亟?jīng)程序，然而由于現(xiàn)行的司法賠償?shù)拇_認(rèn)程序存在著主體中立性不足、確認(rèn)期限缺省、確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)模糊、救濟(jì)途徑單一等諸多不足，使得確認(rèn)程序遭致廣泛的批評(píng)。對(duì)待確認(rèn)程序的理性態(tài)度是揭示出其生成的憲政體制因素，并以此為基礎(chǔ)將現(xiàn)行司法賠償確認(rèn)程序設(shè)計(jì)成可選擇的程序，井在人大中設(shè)立最終處理機(jī)關(guān)。

關(guān)鍵詞：司法賠償；確認(rèn)程序；生成原因；憲政體制

中圖分類號(hào)：D92 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-1494(2006)05-0077-03

根據(jù)我國(guó)《國(guó)家賠償法》的規(guī)定，無(wú)論是行政賠償還是司法賠償，確認(rèn)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員職務(wù)行為的違法性是請(qǐng)求國(guó)家賠償?shù)那疤釛l件，且確認(rèn)程序是賠償請(qǐng)求人獲得司法賠償?shù)谋亟?jīng)程序。較之行政賠償，司法賠償中確認(rèn)程序由于法律規(guī)定的簡(jiǎn)陋、粗糙及缺乏訴訟程序的支撐，故而備受詬病。本文著墨于后者，擬對(duì)其運(yùn)作現(xiàn)狀及未來(lái)發(fā)展略表管窺之見(jiàn)。

一、現(xiàn)行司法賠償確認(rèn)程序及其不足

《國(guó)家賠償法》第二十條第一款、第二款規(guī)定：“賠償義務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)依法確認(rèn)有本法第十五條、第十六條規(guī)定的情形之一的，應(yīng)當(dāng)給予賠償。賠償請(qǐng)求人要求確認(rèn)有本法第十五條、第十六條規(guī)定情形之一的，被要求的機(jī)關(guān)不予確認(rèn)的，賠償請(qǐng)求人有權(quán)申訴?！钡谌粭l規(guī)定：“人民法院在民事訴訟、行政訴訟過(guò)程中，違法……，賠償請(qǐng)求人要求賠償?shù)某绦颍m用本法刑事賠償程序的規(guī)定”。據(jù)此，賠償請(qǐng)求人獲得司法賠償?shù)那疤崾琴r償義務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)其職務(wù)侵權(quán)行為違法性的自我認(rèn)定，在此基礎(chǔ)上方能進(jìn)入司法賠償程序，否則不得向國(guó)家行使賠償請(qǐng)求權(quán)?？梢?jiàn)，確認(rèn)是司法賠償程序中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，若賠償義務(wù)機(jī)關(guān)不予確認(rèn)或確認(rèn)為不違法，則賠償請(qǐng)求人不能獲得賠償。然而，《國(guó)家賠償法》以及相關(guān)司法解釋對(duì)于確認(rèn)這一舉足輕重的賠償前置程序規(guī)定相當(dāng)簡(jiǎn)陋，對(duì)確認(rèn)主體、確認(rèn)程序、確認(rèn)期限及確認(rèn)的救濟(jì)途徑或語(yǔ)焉不詳或規(guī)定不科學(xué)，使得確認(rèn)程序成為制約《國(guó)家賠償法》立法宗旨實(shí)現(xiàn)的“瓶頸”。

第一，確認(rèn)主體中立性缺乏。美國(guó)法學(xué)家戈?duì)柖“巡门姓叩闹辛⑿愿爬椋号c自身(利益)有關(guān)的人不應(yīng)該是裁判者；裁判結(jié)果中不應(yīng)含有裁判者的個(gè)人利益；裁判者不應(yīng)有支持或反對(duì)某一方的偏見(jiàn)。反觀確認(rèn)主體，除了最高人民法院在《關(guān)于市邵人民法院國(guó)家賠償確認(rèn)案件若干問(wèn)題的規(guī)定(試行)》中要求對(duì)基層法院司法行為違法進(jìn)行確認(rèn)的由中級(jí)人民法院受理，實(shí)現(xiàn)了有限的分離以外，司法賠償確認(rèn)的主體均為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。此規(guī)定與上述回避、中立的程序理念相去甚遠(yuǎn)，有悖于現(xiàn)代法治精神，致使在確認(rèn)程序中，完全依靠賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的道德自律，寄希望于賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的覺(jué)悟與良知，而缺乏必要的外部監(jiān)督，最終導(dǎo)致確認(rèn)程序功能的異化：賠償義務(wù)機(jī)關(guān)往往通過(guò)對(duì)確認(rèn)申請(qǐng)置之不理而不作確認(rèn)或應(yīng)當(dāng)確認(rèn)違法而確認(rèn)不違法，阻礙賠償請(qǐng)求人進(jìn)入賠償程序，從而規(guī)避賠償責(zé)任。這樣，初衷是給予賠償義務(wù)機(jī)關(guān)一個(gè)“有錯(cuò)必糾”機(jī)會(huì)的確認(rèn)程序事實(shí)上被扭曲為“有錯(cuò)不糾”的“護(hù)身符”。即使因行為不違法而確認(rèn)合法，由于違反了程序正義的基本要求——任何人不得成為自己案件的法官，而不能使受害人心悅誠(chéng)服。

第二，確認(rèn)的期限缺省?！秶?guó)家賠償法》對(duì)確認(rèn)期限沒(méi)作規(guī)定，雖然最高人民檢察院在《人民檢察院刑事賠償工作規(guī)定》第十條規(guī)定：“對(duì)于要求確認(rèn)……應(yīng)由刑事賠償工作辦公室按照人民檢察院內(nèi)部的業(yè)務(wù)分工，將相關(guān)材料轉(zhuǎn)交有關(guān)部門(mén)，有關(guān)部門(mén)應(yīng)在二個(gè)月內(nèi)提出違法侵權(quán)情形是否存在的意見(jiàn)，移送刑事賠償工作辦公室。刑事賠償工作辦公室審查并報(bào)檢察長(zhǎng)或者檢察委員會(huì)決定后，制作《人民檢察院刑事確認(rèn)書(shū)》，送達(dá)賠償請(qǐng)求人?！睋?jù)此，有關(guān)部門(mén)在兩個(gè)月內(nèi)提出的并非確認(rèn)結(jié)論而是“違法侵權(quán)情形是否存在的書(shū)面意見(jiàn)”，至于刑事賠償工作辦公室何時(shí)將材料轉(zhuǎn)交有關(guān)部門(mén)、《刑事確認(rèn)書(shū)》應(yīng)在多長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)送達(dá)賠償請(qǐng)求人仍未規(guī)定。而最高人民法院在《關(guān)于審理人民法院國(guó)家賠償確認(rèn)案件若干問(wèn)題的規(guī)定(試行)》第十三條規(guī)定：“……應(yīng)當(dāng)自送達(dá)受理通知書(shū)之日起六個(gè)月內(nèi)作出裁定……”。但由于對(duì)何時(shí)送達(dá)受理通知書(shū)缺少規(guī)定，使得此條規(guī)定的期限也流于形式。所以，若賠償義務(wù)機(jī)關(guān)不愿賠償，就可利用確認(rèn)期限規(guī)定的漏洞故意拖延，客觀上導(dǎo)致確認(rèn)程序成了一個(gè)吞噬受害人賠償請(qǐng)求權(quán)的“黑洞”。

第三，確認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)模糊。在財(cái)產(chǎn)侵權(quán)和民事、行政司法賠償?shù)娜松砬謾?quán)領(lǐng)域，違法確認(rèn)以訴訟法為準(zhǔn)自無(wú)異議；而在刑事人身侵權(quán)領(lǐng)域，違法確認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)就比較模糊，是堅(jiān)持《刑法》規(guī)定的以受害人是否有罪的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)，還是堅(jiān)持《刑事訴訟法》規(guī)定的以受害人是否有(重大)犯罪嫌疑的形式標(biāo)準(zhǔn)素有爭(zhēng)議。有學(xué)者認(rèn)為《國(guó)家賠償法》采取的是《刑法》標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)此筆者持保留意見(jiàn)?！秶?guó)家賠償法》并沒(méi)有明確其采用何種標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)踐中當(dāng)檢察機(jī)關(guān)作出存疑不起訴的決定或法院最終沒(méi)有確認(rèn)賠償請(qǐng)求人有罪時(shí)，針對(duì)司法機(jī)關(guān)實(shí)施的人身侵權(quán)行為，確認(rèn)機(jī)關(guān)往往以采取的措施符合《刑事訴訟法》規(guī)定的有重大嫌疑并符合其他條件為由，確認(rèn)該行為不違法，這樣賠償請(qǐng)求人的賠償請(qǐng)求權(quán)就得不到實(shí)現(xiàn)。

第四，確認(rèn)的救濟(jì)途徑單一。在國(guó)家賠償法中，對(duì)于司法賠償確認(rèn)的救濟(jì)途徑僅規(guī)定了一種方式——申訴，而且僅限于被要求的機(jī)關(guān)不予確認(rèn)的情況下，賠償請(qǐng)求人才有權(quán)申訴。一方面，“申訴是任何一個(gè)不服、冤屈情形下部可能發(fā)生的事情，法律上規(guī)定與否當(dāng)事人都會(huì)向上級(jí)機(jī)關(guān)提出申訴……所謂申訴是：有權(quán)’還是‘無(wú)權(quán)’又有什么意義呢?”，可以說(shuō)確認(rèn)程序并無(wú)專門(mén)的救濟(jì)途徑；另一方面，從權(quán)力監(jiān)督的到論看，中訴屬內(nèi)部監(jiān)督范疇，是同一職權(quán)機(jī)構(gòu)自上而下的制約，不能擺脫自我糾正錯(cuò)誤的缺陷，因此監(jiān)督效果并不明品，甚至形同虛設(shè)。我們可以看到：第一，因?yàn)榉晌促x予對(duì)于申訴仍然不服者其他救濟(jì)渠道，確認(rèn)程序的救濟(jì)以申訴終局，這與糾紛司法終局的趨勢(shì)不符；第二，申訴條件不科學(xué)，若賠償義務(wù)機(jī)關(guān)作出了其行為不違法的確認(rèn)，則賠償請(qǐng)求人連申訴的權(quán)利都沒(méi)有；第三，申訴制度缺乏統(tǒng)一的、規(guī)范的程序和有力的法律保障，導(dǎo)致實(shí)踐中常會(huì)出現(xiàn)對(duì)申訴不予理睬、拖延不作決定等情形，使效果本就有限的申訴救濟(jì)更加捉襟見(jiàn)肘。這樣，對(duì)受害人而言，這無(wú)異于傷口撒鹽，國(guó)家賠償?shù)膿嵛孔饔脽o(wú)形中被消解；對(duì)于社會(huì)而言，因案件長(zhǎng)期得不到解決而增加了不安定因素”。

此外，確認(rèn)的形式不統(tǒng)一。確認(rèn)在方式上表現(xiàn)為兩種：法律文書(shū)上的確認(rèn)和經(jīng)請(qǐng)求的確認(rèn)。而司法侵權(quán)行為哪些需以法律文書(shū)確認(rèn)，哪些需要賠償請(qǐng)求人請(qǐng)求確認(rèn)以及哪些法律文書(shū)可以被看作法律文書(shū)確認(rèn)，對(duì)此法律規(guī)定缺省，不同機(jī)關(guān)、同一機(jī)關(guān)的不同部門(mén)在理解上有較大出入，很大程度上依靠司法機(jī)關(guān)內(nèi)部的認(rèn)定辦法，導(dǎo)致法出多門(mén)，彼此沖突，不利于賠償請(qǐng)求人和司法機(jī)關(guān)遵循，更加不利于法制統(tǒng)一性。

二、司法賠償確認(rèn)程序生成原因分析

確認(rèn)程序存在上述諸多弊端，將來(lái)是廢除還是完善乃至如何完善，必須對(duì)其生成原因進(jìn)行追本溯源，方可覓得正確答案。學(xué)界對(duì)司法賠償確認(rèn)程序的生成原因主要有如下觀點(diǎn)：

第一，主動(dòng)糾錯(cuò)說(shuō)。有學(xué)者認(rèn)為，確認(rèn)程序?yàn)樗痉C(jī)關(guān)提供主動(dòng)糾正錯(cuò)誤和自覺(jué)履行賠償義務(wù)的機(jī)會(huì)，有利于取得良好的社會(huì)反響。

筆者并不否認(rèn)代表人民行使職權(quán)的司法機(jī)關(guān)能夠自警自省，客觀地作出確認(rèn)，主動(dòng)承認(rèn)并糾正錯(cuò)誤，但這只是從代表理論推理得出的“應(yīng)然”的要求，“法律不應(yīng)當(dāng)將‘應(yīng)然’的要求在沒(méi)有具體操作程序以及沒(méi)有嚴(yán)格保障的情況下應(yīng)用于具體的案件之中”。若將取得確認(rèn)作為獲得賠償?shù)谋亟?jīng)程序，必然依賴整個(gè)司法機(jī)關(guān)高度的道德覺(jué)悟，然而“假若給圣人和小人同樣的無(wú)制約的力量就會(huì)發(fā)現(xiàn)，他們都會(huì)跟著利益走”。實(shí)踐中出于維護(hù)司法機(jī)關(guān)司法形象、部門(mén)榮譽(yù)、個(gè)人利益的考慮，確認(rèn)程序運(yùn)行的“實(shí)然”結(jié)果是賠償義務(wù)機(jī)關(guān)常常將確認(rèn)程序作為規(guī)避賠償責(zé)任的“擋箭牌”，不利于當(dāng)事人的利益保護(hù)，反而造成負(fù)面的社會(huì)影響。因此，該因素并不是確認(rèn)程序存在的決定性原因。

第二，防止權(quán)利濫用說(shuō)。有學(xué)者認(rèn)為，確認(rèn)程序前置可以避免有些公民、法人和其他組織濫用國(guó)家賠償請(qǐng)求權(quán)，影響國(guó)家機(jī)關(guān)正常工作的進(jìn)行，從而可以減少一些不必要的賠償糾紛，節(jié)省人力、物力。

筆者認(rèn)為，一方面，這種觀點(diǎn)有犧牲正義、公正價(jià)值而追求效率、秩序價(jià)值之嫌；另一方面，這種觀點(diǎn)實(shí)質(zhì)上將確認(rèn)程序看作了控制糾紛的“控制閥”，而不是解決糾紛的“緩沖閥”。雖然表面上減少了所謂賠償糾紛，但是，由于侵權(quán)問(wèn)題長(zhǎng)時(shí)間不能得到解決，則《國(guó)家賠償法》在這個(gè)問(wèn)題上沒(méi)有起到社會(huì)減壓閥的作用，反而增加了官民矛盾，疏遠(yuǎn)了官民關(guān)系，國(guó)家機(jī)關(guān)必將為此付出極大的道德成本、社會(huì)成本甚至是政治成本。比較而言，防止國(guó)家賠償請(qǐng)求權(quán)濫用的利益遠(yuǎn)小于因此而喪失的利益，所謂“節(jié)省人力、物力”的說(shuō)法是應(yīng)當(dāng)受到質(zhì)疑的。因此，該因素不是確認(rèn)程序存在的真正原因。

第三，憲政體制決定說(shuō)。有學(xué)者從權(quán)力配置的角度分析了確認(rèn)程序存在的憲政基礎(chǔ)，認(rèn)為根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的權(quán)力分配狀況，刑事司法活動(dòng)屬運(yùn)用司法權(quán)的范疇，而非行政權(quán)，刑事司法權(quán)為刑事訴訟法明確授予，對(duì)它的監(jiān)督也應(yīng)按刑事訴訟法的規(guī)定，由其自身或檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行，而不能讓審判去監(jiān)督。

筆者贊成這一觀點(diǎn)。由于國(guó)家賠償法實(shí)行的是違法歸責(zé)原則，這就必須對(duì)司法行為是否違法予以認(rèn)定，而刑事司法活動(dòng)屬運(yùn)用刑事訴訟法授予的司法權(quán)行為，和行政訴訟法規(guī)定法院可以對(duì)行政行為進(jìn)行合法性審查不一樣，根據(jù)刑事訴訟法的規(guī)定，一方面，人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)在刑事訴訟中是分工負(fù)責(zé)、相互配合、相互制約的關(guān)系，并未授予法院審判監(jiān)督權(quán)，故司法權(quán)應(yīng)當(dāng)保持克制，若由法院來(lái)確認(rèn)后兩者行為的違法性，勢(shì)必會(huì)有審判權(quán)干預(yù)偵查權(quán)和檢察權(quán)之嫌，違背刑事訴訟中三機(jī)關(guān)分工合作的規(guī)定；另一方面，當(dāng)某一訴訟活動(dòng)正在進(jìn)行時(shí)發(fā)現(xiàn)侵權(quán)行為，如刑訊逼供，則需要借助刑事偵查、檢察等手段予以確認(rèn)，而法院除了被授予調(diào)查權(quán)外，并無(wú)偵查權(quán)或檢察權(quán)，故也難以作出正確的確認(rèn)。所以，在我國(guó)的權(quán)力體系下，對(duì)公安、檢察機(jī)關(guān)的違法行為不宜由法院進(jìn)行確認(rèn)，進(jìn)而在《國(guó)家賠償法》中設(shè)定了確認(rèn)程序，即由各司法機(jī)關(guān)對(duì)自己的行為違法性予以確認(rèn)。

綜上所述，違法歸責(zé)原則和憲政體制是確認(rèn)程序生成的根本原因。

三、司法賠償確認(rèn)程序之立法前瞻

通過(guò)上文對(duì)確認(rèn)程序的不足及生成原因的分析，筆者認(rèn)為未來(lái)《國(guó)家賠償法》中確認(rèn)程序可能有如下幾個(gè)發(fā)展方向：

第一，摒棄違法歸責(zé)原則，采取過(guò)錯(cuò)責(zé)任或無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則，進(jìn)而廢除確認(rèn)程序，通過(guò)民事訴訟途徑解決賠償糾紛。這樣既實(shí)現(xiàn)了向民事法律領(lǐng)域中傳統(tǒng)歸責(zé)原則的回歸，有利于提高中立性，有利于充分保障賠償請(qǐng)求人的權(quán)利，又不涉及法院無(wú)權(quán)對(duì)檢察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)司法行為的違法性進(jìn)行認(rèn)定的難題，法院根據(jù)賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的主觀過(guò)錯(cuò)或者損害結(jié)果，作出是否賠償?shù)牟门?，從而繞開(kāi)了違法歸責(zé)原則中的憲政體制障礙。但這種做法取決于賠償法歸責(zé)原則的修改，涉及國(guó)家賠償價(jià)值取向的轉(zhuǎn)變，進(jìn)而需要對(duì)國(guó)家賠償性質(zhì)以及賠償范圍的重新定位，并且違法歸責(zé)原則有其相應(yīng)的優(yōu)勢(shì)：避免過(guò)錯(cuò)原則對(duì)故意或過(guò)失認(rèn)定的困難，減輕受害人的舉證責(zé)任，保護(hù)其合法權(quán)益；違法原則標(biāo)準(zhǔn)明確，易于理解，可操作性強(qiáng)。因此，違法歸責(zé)原則在《國(guó)家賠償法》中的地位一時(shí)難以撼動(dòng)；同時(shí)，在法院為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)時(shí)仍不可避免“自己做自己的法官”。因此，筆者認(rèn)為這套方案可行性不高。

第二，保留現(xiàn)行確認(rèn)程序，并對(duì)確認(rèn)的主體、標(biāo)準(zhǔn)、形式、期限和救濟(jì)途徑進(jìn)行改造。具體而言：1.規(guī)定確認(rèn)主體為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的上一級(jí)機(jī)關(guān)，以盡可能提高確認(rèn)的公正性；2．從保障賠償請(qǐng)求人權(quán)利的角度出發(fā)，明確確認(rèn)違法采用實(shí)體違法標(biāo)準(zhǔn)即《刑法》標(biāo)準(zhǔn)；3．改變依靠各部門(mén)內(nèi)部規(guī)定違法認(rèn)定辦法的現(xiàn)狀，詳細(xì)列舉各種違法形態(tài)的確認(rèn)形式，維護(hù)法制統(tǒng)一性，使各方可資遵循；4．明確確認(rèn)期限，從確認(rèn)主體收到確認(rèn)申請(qǐng)之日起算，逾期不予確認(rèn)的，推定該司法行為被確認(rèn)違法；5．賠償請(qǐng)求人對(duì)確認(rèn)不服的可以向確認(rèn)機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)申訴，并明確申訴的處理程序及法律效果。這種方案不觸及現(xiàn)行憲政體制，屬于對(duì)現(xiàn)行規(guī)定進(jìn)行的技術(shù)性改造，阻力比較小，可行性比較高，但由于確認(rèn)程序的中立性以及以申訴終局(這種方案中，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)為省部級(jí)時(shí)，由于確認(rèn)機(jī)關(guān)為其上級(jí)機(jī)關(guān)，會(huì)導(dǎo)致申訴無(wú)門(mén))等硬傷無(wú)法修復(fù)，所以此方案屬于權(quán)宜之計(jì)。

第三，改造現(xiàn)行的確認(rèn)程序，在人大中設(shè)立獨(dú)立的最終處理機(jī)關(guān)?？傮w思路是：將確認(rèn)程序定位為可選擇的程序，賠償請(qǐng)求人可以向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)申請(qǐng)確認(rèn)并請(qǐng)求賠償，對(duì)確認(rèn)或賠償決定不服的，可以向人大最終處理機(jī)構(gòu)申請(qǐng)裁決；當(dāng)事人亦可不經(jīng)確認(rèn)程序直接請(qǐng)求人大最終處理機(jī)構(gòu)作出賠償裁決。程序具體設(shè)計(jì)上：確認(rèn)程序可參照第(二)套方案對(duì)確認(rèn)主體、標(biāo)準(zhǔn)、形式、期限予以規(guī)定，并可將確認(rèn)和賠償程序合并以提高效率；在對(duì)人大最終裁決的具體程序予以明確的基礎(chǔ)上，可以導(dǎo)人當(dāng)事人參與和聽(tīng)證制度，以提高賠償裁決的透明度、公開(kāi)性。這種方案有如下優(yōu)點(diǎn)：1．符合我國(guó)審判、檢察機(jī)關(guān)向人大負(fù)責(zé)的司法體制，即人大對(duì)司法機(jī)關(guān)享有監(jiān)督權(quán)，因此，人大有權(quán)確認(rèn)司法機(jī)關(guān)行為是否違法并作出是否賠償?shù)臎Q定；2．最終處理機(jī)關(guān)設(shè)在人大，其直接對(duì)人大負(fù)責(zé)，超脫于司法機(jī)關(guān)，與違法侵權(quán)事實(shí)無(wú)利害關(guān)系，符合上文戈?duì)柖「爬ǖ闹辛⑿砸螅瑥亩鼙ＷC司法賠償裁決的公正性；3．將賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的確認(rèn)程序設(shè)計(jì)成可選擇的程序，一方面發(fā)揮現(xiàn)存確認(rèn)程序的優(yōu)勢(shì)，如為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提供主動(dòng)糾正錯(cuò)誤和自覺(jué)履行賠償義務(wù)的機(jī)會(huì)，另一方面克服了原先確認(rèn)程序缺乏外部監(jiān)督的不足。因此，這種方案可行性較強(qiáng)，筆者更傾向于這套方案。

責(zé)任編輯 趙 靜