摘要：作為黨和國家政策最直接的落實者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在建設社會主義新農(nóng)村過程中承擔著無可替代的責任。然而，在履行責任過程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府受到來自政府財政、體制職能以及政府同鄉(xiāng)村治理關系等方面問題的困擾，由此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須圍繞基層政府體制結構，圍繞同村委會關系做出相應改革調整，才是擺脫困境的必然選擇。

關鍵詞：新農(nóng)村建設；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；政府責任

中圖分類號：D035 文獻標識碼：A 文章編號：1004—1494(2006)05—0018—04

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國最基層的一級政權組織，在社會主義新農(nóng)村建設中擔負的責任不可忽視。較之中央，它最了解農(nóng)村群眾的基本需求也最熟悉本地的實際情況，可利用基層政府優(yōu)勢為生產(chǎn)經(jīng)營分散、組織化程度不高的村民提供全方位服務；同時國家有關農(nóng)村建設各方面政策實施的效果，很大程度上也依賴于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對政策的理解、貫徹落實。研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在新農(nóng)村建設中責任履行狀況的重要性由此凸現(xiàn)。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在建設社會主義新農(nóng)村中的責任體現(xiàn)

中央在具體部署的農(nóng)村工作中從“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”五個方面高度概括了新階段社會主義新農(nóng)村建設的豐富內涵。作為中央政策具體實施者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必然緊密圍繞這五方面發(fā)揮多渠道獲取信息、理解政策方面的優(yōu)勢，切實履行在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民增收和農(nóng)村環(huán)境、政治建設中的應有責任。

(一)扶助農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，增加農(nóng)民收入

我國農(nóng)業(yè)基礎薄弱，農(nóng)民整體素質較低，農(nóng)業(yè)、農(nóng)民抗風險的能力脆弱。尤其需要政府特別是同農(nóng)民群眾接觸最密切、最了解當?shù)貙嵡榈泥l(xiāng)鎮(zhèn)政府在政策、法律法規(guī)、市場環(huán)境方面切實為農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收提供優(yōu)良的服務。新農(nóng)村建設中提出的“生產(chǎn)發(fā)展”就是要以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結構的調整為主線，促進生產(chǎn)力發(fā)展，為建設社會主義新農(nóng)村奠定必要的物質基礎。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為農(nóng)業(yè)結構調整、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化指導的具體實施者與指導者，針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際從宏觀的角度制定出產(chǎn)業(yè)結構的方向目標和指導性政策措施。

對于大多數(shù)依靠農(nóng)地經(jīng)營的群眾，確保農(nóng)民“生活寬裕”重點還在于促進農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、增收。這需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府圍繞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展做好配套工作，建設農(nóng)民增收長效機制，為農(nóng)民群眾提供相關農(nóng)業(yè)技術、農(nóng)產(chǎn)品銷售市場信息等咨詢業(yè)務；為農(nóng)民群眾提供基礎設施和公益事業(yè)，保障農(nóng)村經(jīng)濟和各項社會事業(yè)得到順利發(fā)展。

(二)推動鄉(xiāng)村民主管理和政治文明建設

現(xiàn)階段建設社會主義新農(nóng)村政治文明的重要途徑，就是要擴大農(nóng)村基層民主，健全完善充滿活力的村民自治機制，實現(xiàn)村民對鄉(xiāng)村事務的民主管理。其中首要問題就是協(xié)調好鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治的關系。具體來說：首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會傳統(tǒng)的領導關系必須變?yōu)橹笇?、監(jiān)督、協(xié)調關系，尊重村委會代表村民依法行使自治權。不僅保證國家法律和各項方針政策在鄉(xiāng)村的貫徹落實，而且確保群眾組織免受鄉(xiāng)村黑惡勢力干涉，依法選舉、依法自我教育、自我管理，公正代表群眾實現(xiàn)應有權益。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內部職能、機構、人員以及領導體制的變革，也相應抑制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府滲透、干預鄉(xiāng)村自治的沖動，為鄉(xiāng)村社會創(chuàng)造了自主空間。

(三)加強鄉(xiāng)村精神文化、生態(tài)文明建設

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的責任除了體現(xiàn)在物質生產(chǎn)以外，建設農(nóng)村精神文化和生態(tài)文明的責任也不可或缺。第一，提高農(nóng)民群眾的文明意識，創(chuàng)造寬松和諧的人文環(huán)境，這可以通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民進行教育培訓、示范等方式實現(xiàn)。通過財政投入建設圖書室、書店等為群眾提供硬件載體。同時注重軟環(huán)境的投入，凈化輿論環(huán)境，加強對思想道德、愛國主義、集體主義等主旋律教育。通過舉辦各種農(nóng)村教育培訓方式，提高農(nóng)民的政策水平、道德品質和科技文化素質。第二，建設農(nóng)村生態(tài)文明，實質主要依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做好農(nóng)民的思想教育工作、提高農(nóng)民的文化素質。教育群眾樹立節(jié)約資源、保護環(huán)境的意識，激發(fā)群眾保護和美化鄉(xiāng)村生活環(huán)境的主動性和積極性。

二、新農(nóng)村建設中影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責任實現(xiàn)的障礙

(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政困境限制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責任的履行

建設社會主義新農(nóng)村，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支持農(nóng)業(yè)、服務農(nóng)民的應有責任，關鍵在于改善農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。盡管中央加大支農(nóng)力度，但財政轉移支付只能夠解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)大型生產(chǎn)設施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依然是建設農(nóng)村公益事 業(yè)的主要依靠力量。

然而基層政府低迷的財政投資能力影響了對農(nóng)村基礎設施應有投入，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)狀況、農(nóng)民生活環(huán)境遲遲得不到改善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責任履行陷入困境。在政府財政改革實施過后，情況更為嚴重。中央地方分稅制的實施帶來財事權分擔不均。對于多數(shù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為支柱的基層政府，以有限的稅收收入承擔著超額的鄉(xiāng)村公共事務管理與公共產(chǎn)品供應，結果致使不少地區(qū)基層政府債務纏身。農(nóng)業(yè)部1999年專項調查表明：全國約有1100多個縣不能正常足額發(fā)放工資。鄉(xiāng)村兩級凈負債3259億元，平均每個鄉(xiāng)負債298萬元、每個村負債20萬元。稅費改革后，這一狀況加劇。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制度外收入因農(nóng)業(yè)稅取消而喪失，加之上級政府有限的轉移支付補償難以彌補鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支缺口，由此造成基層政權進一步運轉困難，財政支出規(guī)模讓位于“吃飯”財政。在沒有更多的資金來源的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府疲于應付基本運轉支出與債務償還，無剩余財力顧及鄉(xiāng)村基礎設施的投資。由此，迫于完成上級政府下達的任務指標，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或者通過各種渠道向農(nóng)民尋找資金，或者將本應由政府投資的農(nóng)村教育文化建設和公共設施投資責任轉嫁給農(nóng)民，希望動員農(nóng)民出工、出錢興修和維護公共工程轉而變相增加農(nóng)民負擔。

(二)政府機構改革滯后和壓力體制阻礙鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責任的實現(xiàn)

首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構改革雖然試行已久，但由于存在改革的配套措施實施不利、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構分流人員安置難、鄉(xiāng)鎮(zhèn)同縣直部門協(xié)調難等問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革效果并不盡如人意。尤其是取消農(nóng)業(yè)稅政策實施后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“七站八所”中一部分以征收稅款為主的部門仍然正常運轉，機構設置依然龐大，機關人員嚴重超編。據(jù)國家統(tǒng)計局11個部委對全國1020個有代表性的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行的抽樣調查顯示：平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政內設機構為16個，人員平均為158人，超過正常編制的二至三倍，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)下屬單位為19個，人員達290多人。機構設置多頭重復的一個直接后果就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為應付過高的人員成本承擔財政壓力。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)，基層政府往往將財政負擔通過亂收費、亂攤派、亂集資、亂罰款方式分攤給農(nóng)民，且出現(xiàn)由明處逐步轉向暗處、由生產(chǎn)領域逐步轉向生活領域、由規(guī)費逐步轉向以市場交易為名亂收費的趨勢，變相加重農(nóng)民負擔。

其次，縣鄉(xiāng)之間存在的“壓力型體制”，也讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無從選擇，只有將行政、財政壓力轉移至鄉(xiāng)村，由農(nóng)民分攤政府負擔。在這種體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別承擔著來自縣級政府的行政壓力和上級政府各職能部門的壓力。對于上級政府來說，他們只根據(jù)自身的工作目標和發(fā)展規(guī)劃向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達各項社會經(jīng)濟發(fā)展任務，并將指標完成情況同基層政府主要負責人的政績、獎懲、升遷掛鉤，但較少考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的實際情況和完成能力。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，為完成這些考核指標，順利實現(xiàn)獎勵、晉升目的，基層干部往往不擇手段追求任期內的轟動效應，或者過度負債搞政績工程；或者靠犧牲群眾利益、瞞報鄉(xiāng)村實情，直接或間接地損害群眾切身利益。

(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變緩慢、鄉(xiāng)村關系錯位制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責任的實現(xiàn)

1．鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變滯后影響政府服務群眾責任的履行。當前在發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村經(jīng)濟過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所遭遇的信息引導滯后、產(chǎn)業(yè)結構趨同、政策激勵不足等問題，加之其原有催糧催稅職能因稅費改革喪失執(zhí)行空間，這些都要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府強化實際服務能力，把工作重點轉到維護穩(wěn)定、促進發(fā)展、制訂地區(qū)規(guī)劃、營造優(yōu)良生態(tài)環(huán)境和公共服務上來。但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍停留在以經(jīng)濟職能為中心。鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉變工作一再受阻，除去鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政短缺、現(xiàn)有政府體制缺陷等外在原因，重要的還有政府成員內在方面問題。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對自身職能轉變也認識不夠，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對于依法行政，轉變政府職能的一些做法和措施無所適從。同時對于某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部而言，職能轉變意味著行政權力的淡化、權威的喪失，因而面對群眾轉變政府職能的要求會產(chǎn)生抵觸情緒。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部由于專業(yè)知識結構老化、年齡老化等原因，難以滿足農(nóng)民群眾在農(nóng)產(chǎn)品市場信息指導，法律服務以及政府政策解答等方面的需要，影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務職能發(fā)揮。

2．鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府同鄉(xiāng)村治理關系錯位有礙實現(xiàn)建設鄉(xiāng)村民主制度的責任。一般而言，政府需要通過一定的政治制度和秩序供給促使政治生活民主化，來維護社會的發(fā)展。以自下而上方式產(chǎn)生農(nóng)村社會公共權力為代表的農(nóng)村基層民主制度，雖然突破了政府原有自上而下的制度授權方式，實際上依然離不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府扶持與培育。但這種同村民自治尤其同村委會間關系一旦把握失誤，隨即會使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行指導協(xié)助鄉(xiāng)村民主建設的責任落空。

首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)同村民自治關系異化由農(nóng)村基層普遍存在的壓力型體制所致。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導及機關干部在“一票否決制”與經(jīng)濟指標的政績考核體制下，必然會加強對村級組織特別是村委會的滲透、影響和控制，以保證上級各項任務的貫徹、落實。其次，因鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構膨脹、人員超編帶來巨大的財政壓力迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將權力的觸角延伸到村委會，通過實行“村財鄉(xiāng)管”制度或是對村干部的報酬和獎勵標準的考核指導，直接發(fā)放工資或獎金等方式，加大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村級財務控制，從村莊汲取財政資源。再次，制度安排不足難以為之提供法律保障。2004年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發(fā)了《關于健全和完善村務公開和民主管理制度的意見》，提出保障農(nóng)民的知情權、決策權、參與權和監(jiān)督權。雖然比之前頒布實施的《中華人民共和國村民委員會組織法》的精神更加具體化了，但這一行政法規(guī)因缺乏法律形式難以保證發(fā)揮長效與穩(wěn)定的效果。處于偏遠地區(qū)的地方政府，并非完全遵照中央政府政策，政策執(zhí)行自由度較大，對鄉(xiāng)村仍然沿襲著傳統(tǒng)的壓制、干預治理方式。

三、建設新農(nóng)村過程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實現(xiàn)責任的路徑選擇

(一)實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政體制改革，為政府供給公共產(chǎn)品提供財力支撐

當前要確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為農(nóng)村基礎設施建設的投資主體，有財力供給鄉(xiāng)村基礎性公共產(chǎn)品，推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政改革，首先必須控制和化解鄉(xiāng)村債務。對不良債務進行全面調查清理，建立健全債務責任追究制度和鄉(xiāng)村干部離任債務審計制度，責任追究到個人。通過規(guī)范基層政府行為、精減政府人員縮減支出、強化鄉(xiāng)村財務監(jiān)督機制，改革和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部政績考核體系創(chuàng)造良好環(huán)境制止新債。其次，推行鄉(xiāng)財縣管為主要內容的財政管理方式改革。合理確定縣鎮(zhèn)財政職能，明晰縣鎮(zhèn)財政收支范圍，明確縣鎮(zhèn)財政支出責任。以便抑制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因財政自主權擴大而出現(xiàn)的自我膨脹沖動，避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在入不敷出的情況下向農(nóng)民攤派或大規(guī)模舉債。再次，中央財政和省級財政今后一段時期必須對縣鄉(xiāng)加大轉移支付力度，擴大轉移支付范圍，以緩解由實行稅費改革及建設新農(nóng)村為基層政府帶來的財政壓力。通過一般撥款的形式保障農(nóng)村基層政權組織正常運轉。通過專項撥款的方式保證農(nóng)村公共物品的有效供給，保證基層政府發(fā)展社會事業(yè)必要的經(jīng)費。

(二)加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政體制改革，為減輕農(nóng)民負擔提供政治保障

鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革應該達到的目標是，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有最基本的社會事務管理功能，這些功能通常只應該包括國家對于鄉(xiāng)村社會必須履行的基本服務和管理責任。

首先，必須按照服務型政府的需要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構重新進行設置，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政權規(guī)范到合理的空間。嘗試在撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎上精減機構人員，盡量合并和壓縮政府職能機構，形成扁平化組織形式。當前大部分地區(qū)按照充實縣級虛化鄉(xiāng)鎮(zhèn)原則，已經(jīng)著手試行鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并。截至2002年底，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量已從2000年的44867個，減少至39240個，減少了5627個鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制。其次，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革為契機，依據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟、社會、民主政治建設發(fā)展趨勢，落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務職能，全面擔負農(nóng)民收入增長、農(nóng)村社會事務管理、農(nóng)村經(jīng)濟民主政治發(fā)展的責任。從提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部素質人手，通過農(nóng)業(yè)知識培訓、技術培訓，為廣大農(nóng)民提供更多的市場信息；增強村干部做好工作的能力和帶領群眾致富的本領。開展法律法規(guī)知識和政策學習培訓、增強法制的觀念，提高依法的能力，最終為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務農(nóng)民群眾創(chuàng)造人才條件。再次，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實現(xiàn)增加農(nóng)民收入、減輕農(nóng)民負擔的責任，除去改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織機構外，還要改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與上級的壓力型體制關系，這也是減輕上級各種指令性計劃和任務對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政壓力，防止農(nóng)民成為壓力分擔者，變相增加群眾負擔的必然選擇。同時也避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織進一步膨脹、鞏固機構改革成果。壓力型體制模式的改變可以從加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級自治權、直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織成員人手，也可以嘗試將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改為縣市級政府的派出機構，做到事權、人權、財權的相互統(tǒng)一，總之無論采取何種方式，都要達到控制行政成本向農(nóng)民分攤，切實減輕農(nóng)民負擔的目的。

(三)改革鄉(xiāng)村治理結構，為政府扶助鄉(xiāng)村民主管理提供動力支持

目前，鄉(xiāng)村治理中的困境主要是中國自上而下的壓力型體制和村民自治體制在銜接上的缺陷造成的。彌補體制間缺陷、緩解體制性矛盾應該通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村級兩方共同努力。

第一，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理體制改革。嘗試把直接民主推向鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的民主直選，通過直接選舉鄉(xiāng)領導改變鄉(xiāng)政府的權威來源，改變其激勵結構，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府真正由公共服務的提供者轉變成農(nóng)民利益的代表者，這在相當程度上促成鄉(xiāng)村之間民主合作關系的形成，緩減體制性的壓力。目前全國一些地方通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)長“直選”、“公推公選”、“兩推一選”等改革試點，已經(jīng)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選積累了一些寶貴的經(jīng)驗。第二，發(fā)揮農(nóng)村社會組織在鄉(xiāng)村民主管理中的積極作用。對于村民成立的各類社會組織，在保證其非政府性、獨立性前提下，基層政府要堅持引導扶持原則，為農(nóng)村社會組織配合政府工作，銜接政府職能提供制度條件，支持農(nóng)村社會組織參與農(nóng)村公共產(chǎn)品供應、參與農(nóng)村治理和公共服務工作。通過提高農(nóng)民的組織化程度，以合理組織途徑表達利益需求，徹底改變農(nóng)民在鄉(xiāng)村權力格局中的弱勢地位和被動態(tài)勢，提高農(nóng)民參與鄉(xiāng)村管理的積極性、主動性。第三，完善基層民主的法律制度。考慮制定具體的《村民自治法》，以法律形式明確規(guī)定民主決策、民主管理制度的制度，規(guī)定村民自治的區(qū)域范圍和對象范圍、村民自治的基本原則、村民自治權與基層黨的領導權、基層國家權力之間的關系。