摘要：我國在促進循環(huán)經(jīng)濟的立法上取得了一定的進展，但目前的立法與循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的要求相差甚遠，必須大力加強。當前應抓緊創(chuàng)制循環(huán)經(jīng)濟社會的基本法《循環(huán)經(jīng)濟法》，并在此基礎上建立起生產(chǎn)、分配、消費和技術支撐等環(huán)節(jié)中促進循環(huán)經(jīng)濟的法律A規(guī)體系。

關鍵詞：循環(huán)經(jīng)濟；完善立法；法律法規(guī)體系

中圖分類號：F120．3 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494(2006)05-00744}3發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟必須有法律來規(guī)制、引導和保障。我國當前正處于由傳統(tǒng)經(jīng)濟向循環(huán)經(jīng)濟過渡的時期，從發(fā)達國家循環(huán)經(jīng)濟建設走過的歷程來看，循環(huán)經(jīng)濟的立法對循環(huán)經(jīng)濟型社會的建設起到十分關鍵的作用。因此，發(fā)展我國的循環(huán)經(jīng)濟，必須高度重視促進循環(huán)經(jīng)濟的立法。

一、我國循環(huán)經(jīng)濟立法的現(xiàn)狀

我同從上世紀80年代開始，先后制定了《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《環(huán)境保護法》和《固體廢物污染環(huán)境防治法》等法律規(guī)范，國務院還頒布了《關于環(huán)境保護若干問題的決定》、《建設項目環(huán)境保護管理條例》等法規(guī)，國家環(huán)保總局也會同有關部門編制了《企業(yè)清潔生產(chǎn)審計手冊》等規(guī)章規(guī)范，特別是1997年《節(jié)約能源法》、2002年《清潔生產(chǎn)促進法》、2005年《可再生能源法)的先后頒布實施，為我國企業(yè)提高資源利用效率、加強清潔生產(chǎn)和廢舊物資回收利用、防治污染等，提供了法律的依據(jù)和支持，對我國循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展起到了積極的推動作用。同時也表明我國發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟是以法制化為保障的。

但是，我國的循環(huán)經(jīng)濟立法從總體上看還處在初步階段，遠遠跟不上發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟、促進經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的需要。目前，循環(huán)經(jīng)濟立法存在的問題主要是：第一，已有的立法更多的是對企業(yè)微觀層面的行為作了規(guī)范，缺少從國家發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃和決策層面規(guī)范和激勵循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展；第二，已有的立法由于受思想觀念的局限，在指導思想和法條內(nèi)容上主要是以防治污染、保護環(huán)境為主，缺乏系統(tǒng)地發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟、實現(xiàn)從污染的末端治理向源頭控制的根本性轉變的法律法規(guī)體系；第三，已有的立法質(zhì)量不高，許多規(guī)定過于原則、籠統(tǒng)，可操作性不強，相關法律之間不相協(xié)調(diào)，與法律相關的實施細則和配套措施不到位，不合適宜、過時的法律條文沒有得到及時修改和調(diào)整；第四，許多重要的促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的立法仍然空白缺位。例如發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟涉及到財政、稅收、金融、價格、投資、貿(mào)易、資源回收、科技、教育培訓等縱向管理與企業(yè)經(jīng)營、包裝、垃圾處理、建筑、食品、化學品、家電、服務行業(yè)等領域之間的關系，迫切需要立法加予規(guī)范，目前卻基本是空白。

應該說，循環(huán)經(jīng)濟立法在我國還處于起步和探索階段，我們必須以科學發(fā)展觀為指導，借鑒國外的經(jīng)驗教訓，緊密結合我國實際，總結現(xiàn)行有關法律實踐經(jīng)驗，適應新形勢下合理利用資源、保護環(huán)境、促進經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要，盡快建立起促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的法律法規(guī)體系。

二、我國循環(huán)經(jīng)濟立法應注意的幾個問題

(一)必須制定一部能夠統(tǒng)領全局的、帶有基本法性質(zhì)的促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的法律

我國目前雖然已經(jīng)制定了一些與循環(huán)經(jīng)濟有關的鼓勵清潔生產(chǎn)、資源綜合利用的法律法規(guī)，但是至今并沒有哪部法律將清潔生產(chǎn)、固體廢物利用、環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展和資源循環(huán)利用等相關內(nèi)容納入循環(huán)經(jīng)濟法律框架內(nèi)進行綜合考慮，從國家發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃和決策層面系統(tǒng)地規(guī)范循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的法律規(guī)則。目前的《節(jié)約能源法》、《清潔生產(chǎn)促進法》和《固體物污染環(huán)境防治法》等，由于受各自的法律定位所限，無法發(fā)揮從全局的高度統(tǒng)領發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟、建立循環(huán)經(jīng)濟型社會的使命。因此需要一部具有基本法性質(zhì)的建立循環(huán)型經(jīng)濟與社會的法律。

(二)立法應明確政府及相關部門、生產(chǎn)單位和公民個人在促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展中的責任

各級政府除了應制定促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃和計劃外，還要承擔他們在發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟中的其他職責，例如支持回收利用資源的企業(yè)的開發(fā)、發(fā)展等。與此同時，必須加大生產(chǎn)商的責任。發(fā)達國家推行清潔生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟，雖然立法都規(guī)定政府、消費者、生產(chǎn)者有回收廢物的義務，但對生產(chǎn)者卻規(guī)定了更重的責任，這是符合自然規(guī)律和人類歷史發(fā)展規(guī)律的。人類為了生存，總要生產(chǎn)、經(jīng)營，去改造世界，支配世界，統(tǒng)治自然界。因此，生產(chǎn)者、經(jīng)營者對自然界的影響是第一位的。用什么生產(chǎn)方式生產(chǎn)，就會對自然界產(chǎn)生什么樣的結果。生產(chǎn)者、經(jīng)營者最了解自己的產(chǎn)品和服務會對自然環(huán)境產(chǎn)生什么污染，也比消費者具有更強的承擔處理廢棄物所需要的條件，因此，立法規(guī)范擴大生產(chǎn)者的責任是大勢所趨。公民個人作為消費者，應當承擔更多的環(huán)保義務。要倡導文明消費和可持續(xù)性消費，反對傳統(tǒng)的消費陋習和觀念。

(三)制定和完善激勵機制，鼓勵和支持公眾參與

要建立有利于循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的激勵制度，明確企業(yè)、公眾參與建立循環(huán)經(jīng)濟型社會的內(nèi)容、渠道和方式，鼓勵和支持公眾的創(chuàng)造精神，逐步建立起公眾參與、公眾受益、公眾監(jiān)督下的生態(tài)文明。

(四)實施法律責任制度

在明確政府及相關部門、消費者各自責任的前提下，應加強對循環(huán)經(jīng)濟法律實施的監(jiān)督力度，對違反循環(huán)經(jīng)濟的行為進行有力的制裁，包括行政制裁、經(jīng)濟制裁和刑事制裁。

三、完善我國循環(huán)經(jīng)濟法律體系的思考

對我國的循環(huán)經(jīng)濟立法建設而言，需要加強對循環(huán)經(jīng)濟進行合理協(xié)調(diào)與規(guī)范的綜合性法律規(guī)范建設，形成科學性和實踐性相結合的循環(huán)經(jīng)濟法律體系。

(一)建立作為循環(huán)經(jīng)濟社會的基本法《循環(huán)經(jīng)濟法》

在我國制定《循環(huán)經(jīng)濟法》，必須科學認識我國在發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，建立循環(huán)經(jīng)濟型社會中產(chǎn)生和存在的社會關系。循環(huán)經(jīng)濟法調(diào)整的社會關系可分為兩大類：一類是從事循環(huán)經(jīng)濟相關管理活動的部門與從事生產(chǎn)、服務和消費的單位和個人在發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟時產(chǎn)生的社會關系，具有調(diào)整循環(huán)經(jīng)濟關系及其產(chǎn)生的社會關系的作用，對經(jīng)濟社會關系具有法律指導功能；另一類是從事生產(chǎn)、服務和消費的組織和個人之間在發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟關系時產(chǎn)生的社會關系，具有調(diào)整循環(huán)經(jīng)濟生產(chǎn)、消費、分配關系的作用。

在立法模式中，我國應借鑒先進國家的經(jīng)驗，制定完善循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)劃性法規(guī)文件。在立法過程中，應對生產(chǎn)、分配、流通、消費四個環(huán)節(jié)統(tǒng)一規(guī)劃、立法，明確決策者、生產(chǎn)者、設計者、銷售者、使用者、處理者等的相應責任，提高立法的可操作性。循環(huán)經(jīng)濟法律法規(guī)重在重新確立一種循環(huán)經(jīng)濟秩序，建立循環(huán)經(jīng)濟社會所要求的新型社會秩序，從而明確生產(chǎn)者、消費者、各種組織之間的關系原則，具有鮮明的建設性?？傊?，應根據(jù)我國國情提出自己的循環(huán)經(jīng)濟基本法，并注意對現(xiàn)有法律法規(guī)進行合理修正。

(二)建立生產(chǎn)、分配、消費和技術支撐各個環(huán)節(jié)的循環(huán)經(jīng)濟法律法規(guī)體系

創(chuàng)設《循環(huán)經(jīng)濟法》的目的在于實現(xiàn)其指導循環(huán)經(jīng)濟建設的目標。但作為循環(huán)經(jīng)濟型社會的經(jīng)濟基本法，《循環(huán)經(jīng)濟法》的指導作用要求更具有操作性的其他相關法律法規(guī)和政策體系相配套，以落實《循環(huán)經(jīng)濟法》的根本立法精神。在建立《循環(huán)經(jīng)濟法》指導下的循環(huán)經(jīng)濟法律法規(guī)體系時，應以經(jīng)濟關系所包含的生產(chǎn)、分配和消費等環(huán)節(jié)為基礎，為有關經(jīng)濟過程的循環(huán)經(jīng)濟鏈條制定相應的法律法規(guī)，保證循環(huán)經(jīng)濟關系的健康進行。

1．制定以生產(chǎn)關系循環(huán)經(jīng)濟化的法律法規(guī)體系。一是要進一步修改完善《清潔生產(chǎn)促進法》。我國是公認的清潔生產(chǎn)搞得較好的發(fā)展中國家，1997年4月國家環(huán)保局發(fā)布了《關于推進清潔生產(chǎn)的若干意見》，1999年5月國家經(jīng)貿(mào)委發(fā)布了《關于實施清潔生產(chǎn)示范試點的通知》，2002年6月全國人大常委會通過了《清潔生產(chǎn)促進法》，對企業(yè)微觀層次的清潔生產(chǎn)行為作了規(guī)范，但該法過于原則，可操作性不強．相關配套措施不到位，應進一步完善這方面的立法。二是盡快制定《產(chǎn)品回收利用法》，明確規(guī)范對產(chǎn)品的回收利用、獎勵及相關責任制度。應規(guī)定企業(yè)在設計、生產(chǎn)產(chǎn)品的過程中，把產(chǎn)品的再商品化率作為一項重要指標，納入企業(yè)經(jīng)濟考核指標中來，為企業(yè)履行回收商品的義務創(chuàng)造必要的條件。

2．探索建立綠色國民經(jīng)濟核算體系，制定以分配關系循環(huán)經(jīng)濟化的法律法規(guī)體系。傳統(tǒng)的國民經(jīng)濟核算體系中國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)統(tǒng)計方法，沒有扣除資源消耗和環(huán)境污染所造成的經(jīng)濟損失，是一種不真實、非綠色的統(tǒng)計核算。1989年在法國召開的發(fā)達國家首腦會議上，各國一致提議，要重新設立GDP的經(jīng)濟指標。1992年6月，聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展會議事務局也提議采用綠色GDP，并由聯(lián)合國統(tǒng)計局在修改1993年國民經(jīng)濟計算體系之際提出綠色GDP的計算方法，再以聯(lián)合國名義確立這種方法，并要求各國政府在10年之內(nèi)開始采用。而綠色國內(nèi)生產(chǎn)總值(EDP)等于國內(nèi)生產(chǎn)總值減去產(chǎn)品資本折舊、自然資源損耗和環(huán)境資源損耗(環(huán)境污染損失)之值。建立循環(huán)經(jīng)濟要求改革現(xiàn)行的經(jīng)濟核算體系，從企業(yè)到國家建立一套綠色經(jīng)濟核算制度，包括企業(yè)綠色會計制度、政府和企業(yè)綠色審計制度、綠色國民經(jīng)濟核算體系等，以達到結合環(huán)境因素和消耗量全面和客觀地評價經(jīng)濟狀況的目的。

3．積極倡導和引導綠色消費，制定以消費關系循環(huán)經(jīng)濟化的法律法規(guī)體系。消費在經(jīng)濟中占有重要的地位，產(chǎn)品或服務只有在被最終消費之后才能真正實現(xiàn)其價值。因此，倡導綠色消費是構建循環(huán)經(jīng)濟最重要的環(huán)節(jié)，綠色消費有三層含義：一是倡導消費未被污染或者有助于公眾健康的綠色產(chǎn)品；二是在消費過程中注重對垃圾的處置，不造成環(huán)境污染；三是引導消費者轉變消費觀念，注重環(huán)保，節(jié)約資源和能源，改變公眾對環(huán)境不宜的消費方式。鼓勵公眾樹立同環(huán)境相協(xié)調(diào)的價值觀和消費觀，實行資源的綜合利用，使廢物減量化、資源化和無害化，把有害環(huán)境的廢物減少到最低限度。倡導綠色消費二方面可以創(chuàng)造新的消費熱點，另一方面可以引導綠色生產(chǎn)，通過在生產(chǎn)、生活領域提倡避免廢物產(chǎn)生原則，把個人的消費行為提升為理性消費和清潔消費行為，把消費過程納入到循環(huán)系統(tǒng)之中。綠色消費是推動循環(huán)經(jīng)濟的火車頭，通過綠色消費教育，引導公眾積極參與綠色消費活動，使循環(huán)經(jīng)濟的觀念深入人心。在消費引導方面，各級政府要起到保護環(huán)境的表率作用，通過政府的綠色采購與消費行為引導事業(yè)單位、企業(yè)和公眾進行綠色采購和消費。例如在政府采購中，優(yōu)先采購經(jīng)過生態(tài)設計或通過環(huán)境標志認證的產(chǎn)品，優(yōu)先采購經(jīng)過清潔生產(chǎn)審計或通過認證的企業(yè)的產(chǎn)品；在使用中，注意節(jié)約以及多次重復使用，在辦公用品等廢棄后主動回收等。

4.加強技術引導，制定為循環(huán)經(jīng)濟提供技術支撐體系的法律法規(guī)體系。首先，應實行資源回收獎勵制度，鼓勵公眾回收有用物資的積極性。鼓勵廢舊物資回收和再生利用的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)廢舊產(chǎn)品商品化。調(diào)整稅收、信貸、財政等政策，對再生資源加工企業(yè)及購買再生資源加工產(chǎn)品的企業(yè)和個人實行稅收優(yōu)惠，也可以考慮對利用可再生能源之外的其他能源及其間接產(chǎn)品加征稅收，如通過增設新鮮材料稅、垃圾填埋稅、生態(tài)稅、碳稅等稅種，鼓勵企業(yè)、公眾多用再生物品，少用原生材料。政府機關購買物品時應優(yōu)先采購再生物品，并規(guī)定適當?shù)谋壤?。其次，應立法鼓勵依靠科技進步，采用降低原材料和能源消耗的無害或低害的新工藝、新技術，鼓勵產(chǎn)業(yè)界的積極創(chuàng)新和開發(fā)。充分發(fā)揮科技作為第一生產(chǎn)力的作用，開發(fā)、建立“綠色技術支撐體系”，“綠色技術”體系包括用于消除污染物的環(huán)境工程技術，進行廢棄物再利用的資源化技術和生產(chǎn)綠色產(chǎn)品的清潔生產(chǎn)技術等。建立綠色技術體系的相關建設，積極采用清潔生產(chǎn)技術，實現(xiàn)少投入、高產(chǎn)出、低污染，盡可能把環(huán)境污染物的排放消除在生產(chǎn)過程中。如清潔生產(chǎn)技術、信息技術、能源綜合利用技術、回收和再循環(huán)技術、資源重復利用和替代技術、環(huán)境監(jiān)測技術以及網(wǎng)絡運輸技術等等，研究開發(fā)廢紙加工再生、廢玻璃加工再生、廢塑料轉化為汽油等技術。要求各級政府部門加大科技投入，推廣無害或者低害的新工藝、新技術，大力降低原材料和能源的消耗。

責任編輯 莫仲寧