摘要：西方國家績效評估實踐表明，公共部門績效評估是新公共管理運動強力催生的結(jié)果，反過來它又有助于后者目標(biāo)的實現(xiàn)；但囿于后者以管理主義為理論指南，從而使前者打上了管理主義的烙印。因此，借鑒新公共管理運動時期績效評估的經(jīng)驗，克服其現(xiàn)實局限，構(gòu)建當(dāng)代公共管理績效評估理論框架，無疑具有重大的現(xiàn)實意義。

關(guān)鍵詞：公共管理；新公共管理運動；績效評估；公共管理績效評估

中田分類號：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-1494(2006)05-0050-03

盡管公共部門績效評估理論肇始于第二次世界大戰(zhàn)時期，最初的公共部門績效評估實踐也發(fā)端于20世紀(jì)60年代，但有關(guān)公共部門績效評估理論的豐富，尤其是大規(guī)?？冃гu估實踐的開展卻是公共管理模式階段的一大顯著特色?？梢哉f，公共管理運動興起之日，也就是公共部門績效評估日益發(fā)展普及之時。

一、新公共管理運動與績效評估實踐

隨著后工業(yè)時期的來臨和經(jīng)濟(jì)全球化浪潮的興起，產(chǎn)生于機(jī)器大生產(chǎn)階段的官僚制模式，不但漸次失去其昔日光環(huán)與輝煌，而且問題叢生，弊端凸顯，從而導(dǎo)致政府管理困難重重，危機(jī)四伏。為了擺脫管理困境和治理危機(jī)，西方各國不得不認(rèn)真審視政府管理理念，反思政府管理行為和結(jié)果，以尋找解決政府實際問題的有效途徑，創(chuàng)建旨在指導(dǎo)政府進(jìn)行良好治理的科學(xué)理論。正是在此政府環(huán)境下，西方許多國家于上個世紀(jì)中后期發(fā)起了新公共管理運動。

新公共管理運動興起后，以英國、美國兩國為代表的西方國家率先進(jìn)行了以政府績效管理和績效評估為主要內(nèi)容的新型管理實踐。20世紀(jì)70年代初開始，美國在預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)上推進(jìn)績效評估實踐活動。1973年，尼克松政府頒布了《聯(lián)邦政府生產(chǎn)率測定方案》，力圖使公共部門績效評估系統(tǒng)化、規(guī)范化、經(jīng)?；?974年，福特總統(tǒng)要求成立一個專門機(jī)構(gòu)，對所有政府部門的主要工作進(jìn)行成本收益分析?？肆诸D政府時期，成立了由副總統(tǒng)戈爾負(fù)責(zé)的“國家績效評審委員會”，專門負(fù)責(zé)績效評估的調(diào)查和研究，為績效評估提供技術(shù)支持。2001年小布什接任總統(tǒng)后，盡管聯(lián)邦政府行政改革的具體措施花樣翻新，但改革關(guān)注的重點依然是政府績效。布什曾明確指出，政府應(yīng)該是結(jié)果導(dǎo)向的，它不由過程而由績效引導(dǎo)。

作為西方行政改革的先驅(qū)，英國是新公共管理運動的發(fā)祥地之一，也是最早提出績效評估理念的國家。比照美國，英國的政府績效評估更廣泛、更成熟、更具有延續(xù)性。無論是撒切爾政府，還是布萊爾政府，在推行以新公共管理為主題的行政改革活動中，始終關(guān)注著政府績效評估。以1979年的“雷納評審”為標(biāo)志，英國開始政府績效評估實踐。此后，保守黨政府曾先后通過“部長管理信息系統(tǒng)”、“財務(wù)管理新方案”、《改善政府管理：下一步行動方案》(簡稱《伊布斯報告》)、“公民憲章運動”、《競爭以求質(zhì)量白皮書》等改革措施加強績效評估，提高公共部門績效，改善公共服務(wù)的水平和質(zhì)量。1997年布萊爾上臺，以布萊爾為首相的工黨政府繼承了保守黨政府的改革方針和基本思路，并于1999年出臺了《現(xiàn)代化政府白皮書》，提出了未來政府管理的10年規(guī)劃，旨在打造一個更加關(guān)注結(jié)果、重視顧客、合作與有效的信息時代政府。這種政府模式要求，政府組織績效評估必須與對公務(wù)員個人評估結(jié)合起來，政府必須為社會提供高質(zhì)量和高回應(yīng)的公共服務(wù)。

在美國和英國的影響下，世界諸國紛紛表現(xiàn)出對績效評估的濃厚興趣。新西蘭、澳大利亞、荷蘭、丹麥、芬蘭、挪威、加拿大等國家在各自的政府改革行動中，都開始實施績效管理和績效評估，最終導(dǎo)致了“評估國家”現(xiàn)象的出現(xiàn)，使世界各國政府管理模式發(fā)展呈現(xiàn)出向“績效評估政府”邁進(jìn)的趨勢。

二、新公共管理時期績效評估評析

新公共管理時期以英美為代表的西方國家績效評估實踐，在積累了一些經(jīng)驗的同時，也不可避免地存在一定的不足和缺陷。

首先，它是新公共管理運動催生的結(jié)果，反過來，它又促進(jìn)了新公共管理運動的成功推進(jìn)和目標(biāo)實現(xiàn)。西方國家當(dāng)代行政改革的背景表明，如果沒有旨在解決政府所面臨的財政危機(jī)、管理危機(jī)、信任危機(jī)的新公共管理運動的興起，沒有將績效評估理念和實踐貫穿始終的行政改革活動，在企業(yè)領(lǐng)域倍受青睞的績效評估觀念和技術(shù)要想吸引西方國家執(zhí)政當(dāng)局和公共部門的管理者，并被他們加以引進(jìn)和實施恐怕尚需時日。正是新公共管理運動的發(fā)展，使西方各國執(zhí)政當(dāng)局開始重視績效評估；正是新公共管理知識的產(chǎn)生與發(fā)展催生了政府績效評估。而西方政府行政改革過程中所注入的諸如責(zé)任機(jī)制、顧客導(dǎo)向、結(jié)果為本等新公共管理理念均可以借助績效評估的框架予以具體化和操作化，并通過績效評估標(biāo)準(zhǔn)來實施檢驗和衡量。政府績效評估通過設(shè)立和實施“服務(wù)質(zhì)量和顧客滿意”評價標(biāo)準(zhǔn)，承繼和拓展了新公共管理運動“以顧客為導(dǎo)向”的思想，體現(xiàn)了服務(wù)和顧客至上的管理理念；以降低運行和管理成本，提高效率和公眾滿意度，提升公共責(zé)任等為目標(biāo)的政府績效評估有利于緩解政府財政危機(jī)和管理危機(jī)，進(jìn)而提升政府管理能力，改善政府公共形象，喚回公民對政府的信任，重建政府與公民的良好信任、合作、互動關(guān)系，使政府?dāng)[脫信任危機(jī)的困境，最終促使新公共管理運動目標(biāo)的實現(xiàn)。

其次，它是高層領(lǐng)導(dǎo)高度重視和大力支持的產(chǎn)物。作為應(yīng)然意義卜的全體人民公共利益的代表——總統(tǒng)不能坐視日益嚴(yán)重的政府危機(jī)而無動于衷，他有義務(wù)和責(zé)任采取措施節(jié)約行政開支，精簡政府機(jī)構(gòu)和人員，提高政府績效和對選民的回應(yīng)性，等等。推進(jìn)行政改革，發(fā)動績效評估，一方面，可以消泯政府危機(jī)；另一方面，可以使總統(tǒng)獲取更多的政治支持。因此，西方國家績效評估都得到了高層領(lǐng)導(dǎo)的極力支持和密切關(guān)注。盡管當(dāng)代西方國家公共部門管理現(xiàn)狀提出了開展績效評估的必要性和緊迫性，但囿于公共機(jī)構(gòu)及其人員如同私人領(lǐng)域中的個體一樣具有不能完全跨越“理性經(jīng)濟(jì)人”特性的局限，使公共部門績效評估可能時時刻刻面臨著來自公共部門和公職人員的不配合，甚至故意阻攔。而高層領(lǐng)導(dǎo)的大力提倡和承諾有利于向那些反對或試圖阻礙績效評估的部門及人員施加壓力，使其從政治上端正對績效評估的態(tài)度，減少對績效評估的本能抵抗，更好地配合評估工作的開展。

再次，它是其它政府改革措施通力合作和強力推動的成果。當(dāng)代西方行政改革是一個綜合復(fù)雜的系統(tǒng)工程，績效評估僅是應(yīng)對政府管理危機(jī)的有效途徑之一。作為一個系統(tǒng)，行政改革的各項措施是相互依賴，相互補充，無一例外地以解決政府管理實踐問題為導(dǎo)向。因此，欲使績效評估發(fā)揮最大的功效，定然需要其它改革措施和制度的通力合作，以便形成一股“制度合力”，推動績效評估活動的有效開展。充當(dāng)績效評估配套措施的其它改革制度主要有分權(quán)化、責(zé)任機(jī)制、公民(顧客)導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向、競爭機(jī)制和激勵機(jī)制、電子化政府。上述這些改革措施無疑為績效評估活動的順利進(jìn)行、公共部門績效的日益改善提供了良好的制度環(huán)境和制度保障。

毋庸質(zhì)疑，西方國家公共部門績效評估積累了豐富的經(jīng)驗，取得了不菲的成效，并形成了一套相對成熟的評估理論與方法，但這并不表明公共部門績效評估已臻于至善，無可挑剔。一方面，在實踐中，由于公共部門自身的特點，其績效評估依然面臨著科學(xué)評估的重重障礙，至今仍未找到妥善解決上述諸多困難的良策。另外，公共部門績效評估具有鮮明的管理主義傾向。眾所周知，新公共管理運動以管理主義為理論基礎(chǔ)，而在新公共管理環(huán)境下發(fā)展起來的公共部門績效評估不可避免地深深打上了管理主義的烙印。管理主義的立論以兩個假設(shè)為邏輯前提：其一，認(rèn)定管理具有“相通性”，私人部門的管理與公共部門的管理在本質(zhì)上是相似的；其二，私人部門管理優(yōu)越于公共部門管理。因此，管理主義者極力主張將私人部門的管理理論、模式、原則、方法和技術(shù)移植到公共部門，運用私人部門的績效管理方法和績效評估技術(shù)來評估公共部門的工作，從而達(dá)到改善公共部門管理水平和提高公共部門效率的目的。盡管公私部門管理本質(zhì)趨同還是相異一直是公共管理學(xué)爭論的話題，但公私部門之間是否存在本質(zhì)區(qū)別，學(xué)界至今尚未達(dá)成共識，而且許多學(xué)者通過潛心研究得出的是與管理主義所持觀點相反的結(jié)論。阿里森的經(jīng)典研究推演出的結(jié)論是：“公共事業(yè)管理和私營企業(yè)管理的不同之處比相同之處同樣的多，并且不同之處比相同之處更為重要?！庇⒏窭穭t指出，效率不是公共組織所追求的唯一目標(biāo)，公共組織“正是通過不把效率置于至高無上的地位來立足于社會的?！惫芾碇髁x強調(diào)政府施政的簡單可量化價值取向，既經(jīng)濟(jì)(economy)、效率(efficiency)與效益(effecUveness)，而公共管理追求的價值日標(biāo)是多元的，甚至主要不是經(jīng)濟(jì)、效率和效益，而是以人民主權(quán)、公民權(quán)利、社會公平和正義、公共利益、公共責(zé)任等具有鮮明公共性的價值目標(biāo)為導(dǎo)向。管理主義對效率和工具理性的過分強調(diào)和追求，使公共管理無力反省公共行政及公共服務(wù)的根本價值、目的，將其變?yōu)閳?zhí)行與管理的工具，不但無力擔(dān)負(fù)起公共管理捍衛(wèi)民主政治價值的責(zé)任，也無法實現(xiàn)提升公民道德水平的使命。行政學(xué)家鄧哈特(RobertsDenhardt)指出，“以效率為導(dǎo)向的工具理性只會引導(dǎo)人們關(guān)注達(dá)成既定目標(biāo)的手段，而忽視對目的本身的關(guān)切。也就是在工具理性下的種種行動，將使行政工作越來越遠(yuǎn)離社會價值的體現(xiàn)，只是斤斤計較地減少行政成本，從而淪為公務(wù)產(chǎn)生過程中的工具，以致完全喪失作為行政體系行動本身的‘道德系絡(luò)”，等等。諸如此類的不同聲音表明，管理主義的立論基礎(chǔ)是一個偽命題(至少不能全部證實)。據(jù)此可以推斷，在管理主義指導(dǎo)下的公共部門績效評估無疑會面臨著巨大的障礙，西方國家績效評估活動如火如荼、理論研究也漸次熱烈的態(tài)勢并不能淹沒和消除績效評估所遭遇的挑戰(zhàn)。從本身不太完善的私人部門績效評估理論中嫁接而來的公共部門績效評估理論面目稚嫩，與公共部門績效評估實踐對其所提出的要求仍遙遙有距，誠如有學(xué)者所指出的，“盡管人們對完善績效評估越來越重視，但從目前的結(jié)果來看，績效測量仍處在襁褓時期?！币虼耍訌姽膊块T績效評估研究，構(gòu)建吻合公共部門自身特點的當(dāng)代績效評估理論框架，更好地指導(dǎo)績效評估實踐，應(yīng)是公共管理學(xué)領(lǐng)域的核心課題和時代使命。

三、公共管理績效評估理論的當(dāng)代架構(gòu)

當(dāng)代公共部門績效評估，盡管尚存不少有待改進(jìn)的地方，但不可否認(rèn)的是它為公共部門改善績效水平、提高管理能力注人了新的活力與動力，并積累了相當(dāng)豐富的評估經(jīng)驗。因此，公共管理績效評估理論的當(dāng)代架構(gòu)無疑應(yīng)以歷史為基礎(chǔ)，井積極回應(yīng)現(xiàn)今績效評估實踐對績效理論的要求，創(chuàng)造性地構(gòu)建一套嚴(yán)密、科學(xué)、來源于實踐又能很好地指導(dǎo)實踐的績效評估理論體系。

其一，應(yīng)理性廓清公共管理績效評估的功能?？冃гu估作為現(xiàn)代公共管理的一項必要和有效的工具，它對公共管理會產(chǎn)生強大的功能作用。仔細(xì)發(fā)掘和歸納績效評估的功能，一方面，可以引起公共管理高層領(lǐng)導(dǎo)持續(xù)地關(guān)注和重視，甚至改變一些組織和人員過去對績效評估所抱的反感態(tài)度，由不愿意接受評估到主動要求成為評估對象；另一方面，有利于激起一般民眾對績效評估的樂觀預(yù)期，調(diào)動他們參與評估的積極性。

其二，應(yīng)重新確定公共管理績效的價值取向。公共管理績效的價值取向是指導(dǎo)具體的操作指標(biāo)體系設(shè)計和績效評估實踐的原則性指南，是整個績效評估設(shè)計的基石。一方面，要打破私人部門績效評估框定的“3Es”價值目標(biāo)的窠臼，根據(jù)公共管理的本質(zhì)設(shè)定反映和維護(hù)公共管理公共性的價值取向；另一方面，要確立與公共管理模式所追求的價值目標(biāo)協(xié)調(diào)一致的績效價值取向。不同時期的績效價值取向深受其所對應(yīng)的公共行政價值選擇的影響，進(jìn)而導(dǎo)致不同階段的績效設(shè)計迥然有異。也就是說，在不同公共行政模式下，績效的價值取向是不同的，從而導(dǎo)致績效評估設(shè)計也存在差異。因此，明確界定當(dāng)前公共管理模式下的績效價值取向意義重大，是績效評估理論架構(gòu)不容回避的命題。新時期的績效評估理論必須根據(jù)當(dāng)前公共管理領(lǐng)域崇尚的多維價值目標(biāo)，重新確定自己的價值取向，除了以經(jīng)濟(jì)、效率、效益為價值取向以外，還應(yīng)秉承公共部門的民主性、公平性、回應(yīng)性、質(zhì)量、責(zé)任性、透明性等價值目標(biāo)，以便應(yīng)對特定時期公共管理價值選擇的變化，消彌公共部門績效評估的管理主義傾向，更好地反映和服務(wù)于公共管理根本價值和終極目標(biāo)。

其三，應(yīng)科學(xué)設(shè)定績效評估的標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系。公共管理績效評估的價值取向是統(tǒng)攝績效評估其它內(nèi)容的總綱。如果績效評估的價值取向發(fā)生了變化，那么，績效評估的標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系也會作出相應(yīng)地易動。因此，根據(jù)績效評估的新型價值取向科學(xué)設(shè)定評估標(biāo)準(zhǔn)和重建指針體系，既是價值取向的縱向延伸和具體體現(xiàn)，也是創(chuàng)建績效評估理論和順利實施績效評估實踐的關(guān)鍵。

最后，應(yīng)建立完備的績效評估法律制度?？冃гu估是績效管理中難度很大且相當(dāng)核心的環(huán)節(jié)，其對公共管理績效改善起著關(guān)鍵作用。但是，績效評估對公共管理績效的影響并不是立竿見影的，而是一個比較漫長的過程，往往需要幾屆政府的持續(xù)推進(jìn)才能收到理想的效果。誠然，歐美國家高層領(lǐng)導(dǎo)人對績效評估改革措施的倡導(dǎo)、支持與承諾無疑有利于排除阻力、促進(jìn)績效評估項目能動開展和順利進(jìn)行，但是，高層領(lǐng)導(dǎo)的個人意愿和傾向，打上了主觀隨意性的烙印，并具有相當(dāng)?shù)牟环€(wěn)定性。更何況高層領(lǐng)導(dǎo)的頻繁更換使仰賴其口頭或書面承諾或指令推行的績效評估難免不遭遇“朝不保夕”的非持續(xù)性或中斷性命運。相對于高層領(lǐng)導(dǎo)的支持和倡導(dǎo)，法律制度更具有剛性、穩(wěn)定性和權(quán)威性。因此，加強績效評估法律制度建設(shè)，將績效評估納入法制化的軌道，是避免績效評估中途夭折，保證績效評估活動深入發(fā)展、常態(tài)化和規(guī)范化的必要舉措。