《人民論壇》：自2000年演繹至今的大規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并，其基本動力何在？

戴均良：首先，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立健全，各級政府都在進一步轉(zhuǎn)變職能，特別是經(jīng)濟管理正在從微觀管理轉(zhuǎn)向宏觀管理，區(qū)域經(jīng)濟的運行逐漸由以縱向為主的計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)向以橫向為主的市場經(jīng)濟，這就要求行政區(qū)劃的結構體系由層次多、幅度小向?qū)哟紊佟⒎却蟮姆较蜣D(zhuǎn)化。

其次，交通通訊條件日益改善。過去，生產(chǎn)力水平不高，交通通訊不夠發(fā)達，一定程度上造成行政區(qū)劃建制的規(guī)模偏小，層次偏多。由于科技的進步、交通通訊的發(fā)達和管理手段的現(xiàn)代化，行政管理效率大大提高，為行政區(qū)劃體制的結構性調(diào)整創(chuàng)造了條件。

第三，城鎮(zhèn)化水平不斷提高。我國已進入城鎮(zhèn)化的中期階段，城鎮(zhèn)化已呈現(xiàn)出加快發(fā)展的趨勢。改革開放前，我國城鎮(zhèn)化的水平只有１８%左右，到2004年底已達41.8%，增長了20多個百分點，城鎮(zhèn)人口由不足2億增加到5個多億，今后城鎮(zhèn)人口還會進一步增多，農(nóng)村人口會進一步減少。城鎮(zhèn)化的發(fā)展必然要對行政區(qū)劃建制的城鄉(xiāng)結構、數(shù)量、規(guī)模等提出新的要求。

目前全國31個省、自治區(qū)、直轄市已經(jīng)完成或正在進行撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，撤并幅度多數(shù)在10%—30%左右，其中寧夏最高達42％。從2000年以來，全國撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)約8600個，平均每年減少約1500個。

《人民論壇》：那么，鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并對我國行政區(qū)劃調(diào)整有無積極意義？

戴均良：通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并，探索基層行政區(qū)劃體制改革模式，對于解決當前行政區(qū)劃層次較多、部分縣市區(qū)規(guī)模較小等問題，改革創(chuàng)新市管縣體制、試行省管縣體制以及撤并規(guī)模過小的縣市區(qū)，進行了大膽的嘗試，積累了有益的經(jīng)驗，創(chuàng)造了必要的條件，具有十分重要的意義和作用。與鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模過小的問題一樣，縣級政區(qū)規(guī)模過小的問題也日益突出。據(jù)統(tǒng)計，全國20萬人以下的縣市區(qū)有700多個，其中10萬人以下的有300多個，有的是在地曠人稀的西部地區(qū)，也有一部分位于交通通訊條件較好的東中部地區(qū)。麻雀雖小，五臟俱全，規(guī)模過小的縣市區(qū)，容易造成行政管理成本高，重復建設、浪費資源以及自我調(diào)節(jié)和發(fā)展能力差等問題，嚴重制約經(jīng)濟社會發(fā)展。適時、適度地合并規(guī)模較小的縣市區(qū)，有利于降低管理成本，提高管理效率，增強發(fā)展活力，壯大縣域經(jīng)濟。

《人民論壇》：鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并過程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模各地是否存在盲目擴大的現(xiàn)象，合理的限度應該是怎樣的？

戴均良：一般來講，原則上不再保留1萬人以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，平原地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模在5萬人以上，丘陵地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模在3萬人以上，邊遠山區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模在1萬人以上。

我們反復強調(diào)，開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并工作必須因地制宜，分類指導，民政部有關文件、領導講話多次強調(diào)這一點。我國的自然地理條件、經(jīng)濟社會發(fā)展水平、交通通訊條件和群眾生產(chǎn)生活習慣等方面的地區(qū)差異很大，在開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并工作中，要本著一切從實際出發(fā)，實事求是的原則，在撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)的標準、力度和進度上不強求一律，不搞“一刀切”。各地要深入實際調(diào)查研究，廣泛聽取各方面意見，加強規(guī)劃論證，從本地的現(xiàn)實情況出發(fā)，因地制宜地研究確定本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)的合理規(guī)模、調(diào)整目標以及撤并的模式和原則。當然，個別地方不切實際、盲目擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模的做法也可能存在，撤并后管理工作沒有及時跟上，人員沒有徹底消化，這些都需要引起足夠重視。但總的來看，各地撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)的效果是好的，精簡了機構，減少了行政成本，減輕了農(nóng)民負擔，優(yōu)化了農(nóng)村資源，促進了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。

《人民論壇》：對部分地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并后實行的“鄉(xiāng)財縣管”改革，您有何看法？

戴均良：按照公共財政體制和農(nóng)村稅費改革的要求，進一步調(diào)整和完善縣鄉(xiāng)財政管理體制，部分地區(qū)改革了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制，實行“鄉(xiāng)財縣管”的財政管理模式。從試行情況看，通過改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理方式，實行鄉(xiāng)財縣管，加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的監(jiān)督與管理，有利于規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支行為，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法組織收入，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本支出需要；有利于增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政實力，緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難；有利于實行規(guī)范化、程序化管理，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)的廉政建設；有利于防范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政風險，維護基層政權穩(wěn)定，促進縣域經(jīng)濟和社會事業(yè)健康發(fā)展。

《人民論壇》：鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能該如何重新定位？鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的未來走向如何？

戴均良：黨的十六屆五中全會指出，推進政府行政管理體制改革的重點是進一步轉(zhuǎn)變政府職能。要堅決實行政企分開，更大程度地發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用，全面履行經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務的政府職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是國家政權的組成部分，是農(nóng)村基層政權。在轉(zhuǎn)變政府職能中，要適應新的情況，調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作管理理念和職能定位，突出社會管理和公共服務的政府職能，推進政事、政企和政經(jīng)分開，整合事業(yè)站所，精簡機構人員，加大社會管理力度，提高公共服務的質(zhì)量和水平，加快建立行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和運行機制。

針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運轉(zhuǎn)難、農(nóng)民負擔重、辦事效率低下等問題，從建設社會主義新農(nóng)村和農(nóng)村長遠發(fā)展的要求出發(fā)，有的專家學者提出進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革設想，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)由政權體制改為派出機構體制，值得探討。我最近出版的文集《城鄉(xiāng)大轉(zhuǎn)型時期的思考》對鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革問題，有一些分析，主要有三種選擇模式：一是在現(xiàn)有政權體制下，調(diào)整完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能，擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模；二是從短期目標來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)逐步向派出機構過渡；三是從中長期目標來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治體制逐步建立。