【編者按】

自20世紀90年代末起，我國部分省市和地區(qū)已開始了撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)的嘗試，如安徽、湖北、山東、浙江等省份都走在全國的前列，與之相比，河南可謂后起之秀。河南在1998年與2001年分別進行了兩次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，但收效甚微，2005年下半年是河南進行大刀闊斧鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并的改革年。據(jù)報道：截至2005年12月21日，河南省已撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)236個，清退鄉(xiāng)鎮(zhèn)臨時人員2萬多人，分流鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)超編人員17萬人。這在河南可謂史無前例。河南的成敗得失，值得我們總結(jié)與反思。

農(nóng)民負擔的“黃宗羲怪圈”

1998年和2001年，河南省進行過兩次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，取得了一定成效，但也存在著許多問題。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事業(yè)機構(gòu)，名義上綜合設置為4個中心，實際上還是原來的“七站八所”。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領導干部違規(guī)辦事，特別是借班子調(diào)整或調(diào)離之際，突擊超編進人，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關人員總數(shù)越來越多。截至2004年底，全省2109個鄉(xiāng)鎮(zhèn)總編制數(shù)達16.21萬名，實有人員30.23萬人，超編86.5%。平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)143.8人，超編63.3人，超編200人以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)就有60多個，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至超編三四百人，最多一個居然超編400多人。此外，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)另有臨時聘用人員約兩萬人。

財政負擔越來越重。大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務沉重，少則幾十萬元，多則幾百萬元，甚至上千萬元。在農(nóng)業(yè)稅取消、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入大幅減少的情況下，一些地方甚至靠舉債和轉(zhuǎn)移支付資金發(fā)工資。這樣長期下去，財政開支和農(nóng)民負擔就很難真正減下來，即使一時減下來，也很難長久鞏固，有效的資金很難用到社會事務的處理上。

河南省的城市化率每年以1．7個百分點的速度遞增。農(nóng)業(yè)人口在不斷減少，加上取消農(nóng)業(yè)稅減少了稅收工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須轉(zhuǎn)變職能，要由計劃、命令、征收，轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟條件下為農(nóng)民提供公共服務和社會管理。

農(nóng)村稅費改革，力在治標；鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，功在治本。河南省委書記徐光春提到“黃宗羲怪圈”時深刻指出：為什么歷史上每次稅費改革后，農(nóng)民負擔在下降一段時間后，都會漲到比改革前更高的水平？一個重要的原因就是，在稅費改革后，缺乏更深層次的經(jīng)濟和社會管理體制方面的改革。

于是，河南有了“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”、“精兵簡政”的重大決策。2005年9月9日，河南在鄭州召開全省深化和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革會議，省委省府要求各地高度重視，全力推行，在年底完成全省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革工作。這是在農(nóng)業(yè)稅取消后，河南農(nóng)村綜合改革的重中之重的舉措。

系列優(yōu)惠政策順利推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并

按照河南這次鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并的原則和標準，全省有470多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要撤銷或合并。根據(jù)兩個、三個并一個的原則，全省可減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)200余個。省府要求，被撤銷的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般按整建制并入相鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并充分考慮相關鄉(xiāng)鎮(zhèn)歷史沿革、風俗習慣特別是少數(shù)民族生產(chǎn)生活習慣；并入鄉(xiāng)鎮(zhèn)對撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資產(chǎn)、債權、債務一律無條件全部接收；考慮到撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際困難，撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)后涉及的有關人員可在全縣范圍內(nèi)調(diào)整和定崗分流。合并后，新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)將作為本區(qū)域經(jīng)濟文化中心。

河南前兩次進行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，由于相關政策不到位，如干部分流后的待遇、養(yǎng)老和醫(yī)療保險、經(jīng)濟補償?shù)扰涮状胧┑目杖保霈F(xiàn)了人員無處分流和大量回流的問題，導致了改革流產(chǎn)。為保證這次鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員分流，2005年河南制定了一系列優(yōu)惠政策，使精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員與妥善安置同步進行。

與此同時，為減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革支出壓力，河南省決定，每分流1名財政全供人員，省財政給縣級財政補助5000元，每分流1名差供人員，省財政給縣級財政補助3000元。尤其引人注目的是，為了支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并工作，河南省府還決定，對部分轄區(qū)人口達不到規(guī)定標準的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每撤并1個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由省財政一次性向縣級財政獎勵50萬元。這是本次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革配套政策中一大亮點。鄭州市政府則表示，下屬各縣區(qū)凡撤并掉一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，市財政再予以30萬元的獎勵。

河南在這次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革中，強調(diào)要理順縣鄉(xiāng)關系，凡不是中央和省確定的一票否決項目，以及不應由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔的評比達標項目，一律取消。保留的評比達標項目，不準隨意擴大評比檢查內(nèi)容和范圍。凡法律法規(guī)規(guī)定由縣級政府承擔的職責，不準轉(zhuǎn)嫁給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔。

由于有了上述一系列有利于穩(wěn)定的各項優(yōu)惠政策，今年河南的鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并和機構(gòu)改革得以順利推進。截至2005年12月12日，全省18個省轄市的臨時人員清退工作已經(jīng)全部完成，15個省轄市人員定崗和分流工作也已經(jīng)基本完成。河南清退臨時人員20562人。全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)已定崗140153人，占應定崗職位的86.5%。全省已分流人員127929人，占應分流人數(shù)的91.2%。鶴壁、焦作、新鄉(xiāng)、濟源等15個省轄市及部分省轄市所屬的一些縣、鄉(xiāng)，既完成了人員定崗任務，又完成了超編人員分流工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革任務基本完成。

河南鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并成功的經(jīng)驗

河南這次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革工作取得成功，概括起來的主要經(jīng)驗有以下幾點：

抓住了解決“食之者眾”和轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能這兩個根本問題。人員分流成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的重中之重，多策并舉、廣開渠道，確保完成了人員分流任務；適當調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)在經(jīng)濟管理上的職能，把工作重點從直接抓招商引資、生產(chǎn)經(jīng)營、催收催種等具體事務，轉(zhuǎn)到對農(nóng)戶和各類經(jīng)濟主體進行示范引導、提供政策服務以及營造發(fā)展環(huán)境上來，同時適應加快工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的要求，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權的功能和作用。

嚴守了機構(gòu)編制只減不增和確保社會穩(wěn)定這兩條“底線”。建立健全控制機構(gòu)編制和人員反彈的長效機制，完善相關的管理制度；把各種財政補助政策和社會保障措施真正落實到位、落實到每位分流人員，耐心細致地做好分流人員的思想工作，動之以情、曉之以理，多關心幫助他們，解決他們的實際困難，確保社會大局穩(wěn)定。并在明確核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制、確定崗位的基礎上，按照公開、公平、公正原則，競爭擇優(yōu)上崗，防止暗箱操作。

把握好衡量鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革成效的四條標準。即：是否有利于鞏固農(nóng)村稅費改革成果，確保農(nóng)民負擔不反彈；是否有利于提高工作效率、降低行政成本；是否增強為“三農(nóng)”服務的功能、促進農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展；是否提高依法行政的能力、促進農(nóng)村社會穩(wěn)定。通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，并抓好督促檢查，確保機構(gòu)職能和工作重點實現(xiàn)新變化，領導方式和工作方法有新變化，人員結(jié)構(gòu)和人員素質(zhì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導班子和干部隊伍結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化，機構(gòu)編制和人員管理方式有新變化。

切實加強領導、嚴肅紀律。各級黨委政府加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的領導，一把手親自抓，層層落實領導責任制和部門分工責任制，有關部門各司其職、密切配合、加強協(xié)作；各地按照省里的要求，結(jié)合實際，創(chuàng)新思路與方法，精心制定切實可行的工作方案。嚴肅機構(gòu)編制紀律，嚴肅組織人事紀律，嚴肅財經(jīng)紀律，對違反紀律和規(guī)定的嚴肅處理，決不姑息。