眼下掀起的新一輪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革到底應(yīng)該如何改？其目標(biāo)是什么？從一些正在試點(diǎn)的情況和流行的觀點(diǎn)來(lái)看，未必十分清楚。要回答這個(gè)問(wèn)題，我認(rèn)為至少要厘清以下關(guān)系才有可能：一是農(nóng)民負(fù)擔(dān)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的關(guān)系。農(nóng)民負(fù)擔(dān)重是不是主要因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臃腫，“生之者寡，食之者眾”所致？二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難與鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難是不是主要通過(guò)撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，裁減財(cái)政供養(yǎng)人員就能解決？三是小城鎮(zhèn)建設(shè)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)布局的關(guān)系。是不是在現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)布局下就無(wú)法推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)？或者說(shuō)，只有通過(guò)撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)才能加快小城鎮(zhèn)建設(shè)？如果以上關(guān)系不能從理論上做出清晰的闡釋?zhuān)皇菑囊恍┍砻娆F(xiàn)象來(lái)下結(jié)論，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革恐怕避免不了“循環(huán)改革”的命運(yùn)，甚至可能帶來(lái)難以預(yù)料的負(fù)面效應(yīng)。

農(nóng)民負(fù)擔(dān)重是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)龐大造成的嗎？

若是從長(zhǎng)期形成的城鄉(xiāng)分治體制下的思維習(xí)慣來(lái)分析，其答案是不言自明的。城鄉(xiāng)分治下的思維是：農(nóng)民的事情農(nóng)民辦，至于交納的“皇糧國(guó)稅”，則完全是盡義務(wù)。即使國(guó)家財(cái)政出于某種考慮給一些資金用來(lái)扶貧、修建農(nóng)村水利設(shè)施、保持水土等，那也是“支援”而已，國(guó)家預(yù)算科目上至今仍保留著稱(chēng)之為“支援農(nóng)業(yè)支出”的項(xiàng)目。這只能說(shuō)明，農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村長(zhǎng)期不在國(guó)家財(cái)政的視野之內(nèi)。其實(shí)，這也反過(guò)來(lái)恰恰證明了城鄉(xiāng)分治思維長(zhǎng)期在財(cái)政上的體現(xiàn)。在這種城鄉(xiāng)分治的體制背景下，對(duì)待“三農(nóng)”是“多取少予”，甚至是“只取不予”。這不只在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下如此，在改革開(kāi)放的20多年中也是一樣。

那么是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“三亂”造成沉重的農(nóng)民負(fù)擔(dān)嗎？這里不排除有害群之馬利用手中的權(quán)力來(lái)中飽私囊，但能否說(shuō)是整個(gè)國(guó)家的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府成為農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重的根源呢？如果說(shuō)是，那也離不開(kāi)城鄉(xiāng)分治的這種體制安排。正是在這種體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府變異成為城市及其工業(yè)汲取資源的一個(gè)管道。因此，要鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革的成果，要防止已經(jīng)減輕了的農(nóng)民負(fù)擔(dān)再次反彈，以為通過(guò)撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、裁員就可以斷絕其根源，那是大錯(cuò)特錯(cuò)了。只要城鄉(xiāng)分治的體制沒(méi)有徹底改變，二元財(cái)政制度依然如故，農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈就只是一個(gè)時(shí)間的問(wèn)題。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的出路就是被撤并或變?yōu)榕沙鰴C(jī)構(gòu)嗎？

如果與為農(nóng)村居民提供公共服務(wù)的目標(biāo)相一致，那么，適當(dāng)?shù)爻凡⑧l(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有什么不妥，手段是為目標(biāo)服務(wù)的。但如果以鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的負(fù)擔(dān)能力為理由而大規(guī)模地撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，甚至改為縣里的派出機(jī)構(gòu)，那就犯了本末倒置的錯(cuò)誤，是無(wú)形之中仍在肯定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的運(yùn)轉(zhuǎn)及其職能的履行靠農(nóng)民的稅費(fèi)來(lái)支撐為合理的和正當(dāng)?shù)?。進(jìn)一步延伸一下，也就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)在財(cái)政上有自己的財(cái)源，應(yīng)該自求平衡，自我保障，最好對(duì)上級(jí)還有點(diǎn)貢獻(xiàn)；如果平衡不了，那就得縮減開(kāi)支，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員，甚至于撤銷(xiāo)，至于是否會(huì)影響到為農(nóng)村居民提供公共服務(wù)，則全然不顧了。不難看出，這是以財(cái)政為目標(biāo)的改革。

從省以下各級(jí)政府財(cái)政之間的關(guān)系來(lái)看，上級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的困難至少有兩種選擇：一是調(diào)整省以下體制和加大轉(zhuǎn)移支付的力度，使基層公共財(cái)政的這塊“短板”加長(zhǎng)；二是通過(guò)改革的辦法來(lái)壓縮縣鄉(xiāng)的財(cái)政開(kāi)支。特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，由于在農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題上背了黑鍋，冠冕堂皇地大肆精簡(jiǎn)也就成為壓縮開(kāi)支的主要措施。站在省市政府的角度看，應(yīng)該是與自身目標(biāo)最為吻合的一種選擇，既在改革上出了政績(jī)，又減輕了省市財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的壓力。如果說(shuō)，省市財(cái)政很熱衷于對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政加大轉(zhuǎn)移支付的力度，以解決它們的困難，那么縣鄉(xiāng)財(cái)政困難也不至于到今天這種境地，也不至于要靠中央的行政指令和中央財(cái)政的激勵(lì)。顯然，各級(jí)政府都有自己的利益。以此角度來(lái)看，一些省份以大躍進(jìn)的方式大搞撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)和人員精簡(jiǎn)，也就不難理解了。這至少增加了觀察當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的一個(gè)視角。城鄉(xiāng)分治體制能一直持續(xù)到現(xiàn)在，大概也脫離不了這種利益關(guān)系的不平等博弈。省市財(cái)政屬于城市財(cái)政；縣級(jí)財(cái)政一條腿站在城鎮(zhèn)，另一條腿站在農(nóng)村，但整個(gè)身子是面向城市的；鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政兩條腿都是站在農(nóng)村，但肩負(fù)的使命也是為城市服務(wù)的?？上攵洳┺牡慕Y(jié)果總是會(huì)以“三農(nóng)”受損而收?qǐng)?。盡管中央政府在從中予以調(diào)控，比如現(xiàn)在采取了許多強(qiáng)有力的措施來(lái)加大對(duì)“三農(nóng)”的投入，但在城鄉(xiāng)分治體制被徹底打破以前則難以根本扭轉(zhuǎn)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的機(jī)構(gòu)和人員當(dāng)真是太龐大了嗎？

我不否認(rèn)現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)確有“人浮于事”的情況，有的地方還很?chē)?yán)重。這既有一個(gè)人員結(jié)構(gòu)問(wèn)題，也有一個(gè)管理機(jī)制問(wèn)題，暫且不論。但從總體來(lái)看，這樣的判斷說(shuō)明不了任何問(wèn)題。因?yàn)椤叭烁　迸c否，是相對(duì)于“事”而言的，在沒(méi)有弄清楚這個(gè)“事”是否到位以前，輕易地下結(jié)論，說(shuō)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的財(cái)政供養(yǎng)人員太多是否過(guò)于輕率了呢？在農(nóng)村稅費(fèi)改革之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“事”（或者說(shuō)職能）主要不是服務(wù)，而是汲取資源和完成上級(jí)政府交辦的各項(xiàng)要求達(dá)標(biāo)的任務(wù)，用老百姓的話說(shuō)就是“催糧要款，刮宮流產(chǎn)，其他啥也不管”。若是相對(duì)于這樣的職能定位，在農(nóng)村稅費(fèi)改革完成之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的“事”確實(shí)大大減少了。以此為基準(zhǔn)來(lái)判斷，認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)“人浮于事”是成立的。但問(wèn)題是如果承認(rèn)這種邏輯，也就意味著對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的原有定位是肯定的。依次往下推理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革就不存在職能轉(zhuǎn)換的內(nèi)容而只剩下精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員的任務(wù)了，甚至可以一撤了之。

但為什么總是以“人浮于事”這樣似是而非的理由來(lái)對(duì)待鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革呢？如果不以占人口多數(shù)的農(nóng)村居民提供公共服務(wù)為目標(biāo)，哪怕是精減到只剩下一個(gè)人，那也是冗員。是不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供公共服務(wù)的效率將會(huì)出奇的高，因而只要少量人就可以滿足9億人口的公共服務(wù)呢？未來(lái)也許是，但至少在不發(fā)達(dá)的農(nóng)村現(xiàn)階段還做不到，即使是搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)了，農(nóng)村還離不開(kāi)基層政府這個(gè)主體。若真正以人為本，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)現(xiàn)在不是無(wú)事可做，而應(yīng)當(dāng)是做不過(guò)來(lái)。

由此可見(jiàn)，從總體看，現(xiàn)在的主要矛盾不在于人浮于事，而是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)換不到位。而職能轉(zhuǎn)換不到位的責(zé)任也不在鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身，而是其上的決策者從減少財(cái)政供養(yǎng)人員角度考慮多，從為“三農(nóng)”服務(wù)角度考慮少；從上級(jí)政府角度考慮多，從下級(jí)政府的角度考慮少；從短期考慮多，從長(zhǎng)期考慮少。

推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)是撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)的理由嗎？

在不少主張撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)的文章中，還有一個(gè)重要的理由，那就是有助于小城鎮(zhèn)建設(shè)。言下之意，不搞撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，小城鎮(zhèn)建設(shè)就難以推進(jìn)。我覺(jué)得這是把兩個(gè)不同層次東西弄混淆了。農(nóng)村行政區(qū)劃的設(shè)置是政權(quán)組織問(wèn)題，屬于政治學(xué)的范疇；而小城鎮(zhèn)是生產(chǎn)力的組織問(wèn)題，屬于經(jīng)濟(jì)學(xué)的范疇，兩者雖有聯(lián)系，但很難直接扯到一起。在一定區(qū)域內(nèi)，設(shè)多少個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，不是隨意的，有多方面的政治約束條件，如民族關(guān)系、歷史傳統(tǒng)、邊疆安全、社會(huì)意愿、管理便利等等，只抓一點(diǎn)，不顧其余，會(huì)引致政治領(lǐng)域的公共風(fēng)險(xiǎn)。而小城鎮(zhèn)的形成更多地與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、自然地理?xiàng)l件和交通狀況相關(guān)，中心城鎮(zhèn)既可以是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的所在地，也可以只是一個(gè)具有經(jīng)濟(jì)功能的產(chǎn)業(yè)集聚地。小城鎮(zhèn)的建設(shè)有自身的約束條件和演進(jìn)路徑，政府順勢(shì)而為，規(guī)劃得好，組織得好，確實(shí)可以推進(jìn)小城鎮(zhèn)的發(fā)展。但不是靠主觀想象，依靠行政手段就可以加快的。撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)的這種想法，其背后暗含有行政推進(jìn)的意思。以為鄉(xiāng)鎮(zhèn)變大了，就可以集中人才物力辦大事，就可以“造”小城鎮(zhèn)，這顯然是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的思維方式，其后果是不言而喻的。

總之，謹(jǐn)防鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革落入“循環(huán)改革”陷阱，至關(guān)重要的一點(diǎn)就是要明確改革的目標(biāo)，不能把改革本身當(dāng)成了目標(biāo)，或目標(biāo)有誤。隨著城鄉(xiāng)關(guān)系的歷史性轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的目標(biāo)已日益清晰地凸現(xiàn)出來(lái)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的目標(biāo)就是調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府長(zhǎng)期來(lái)（間接）為城市服務(wù)的功能定位，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的功能歸位，轉(zhuǎn)變到真正為農(nóng)村居民提供各類(lèi)公共服務(wù)上來(lái)。既然鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能定位是為占人口多數(shù)的農(nóng)村居民服務(wù)，現(xiàn)在大行其道的大躍進(jìn)式的撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)和裁減人員的改革就要重新考慮。