鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為農(nóng)村基層政府，是國(guó)家政權(quán)組織體系的一個(gè)層級(jí)，也是國(guó)家鄉(xiāng)村治理體系的一個(gè)環(huán)節(jié)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并及其改革必然涉及并影響上下左右政府及組織之間的關(guān)系，要求進(jìn)行相應(yīng)的配套改革。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)的定位及后續(xù)改革：從“機(jī)構(gòu)改革”到“體制改革”

迄今為止，不少地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革僅僅限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并及鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和人員的精簡(jiǎn)和分流。從根本上說(shuō)，這只是“機(jī)構(gòu)改革”，而非“體制改革”。只不過(guò)是政權(quán)組織和政府內(nèi)部的權(quán)力調(diào)整及功能和利益的重新分配，而不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織體制、權(quán)力結(jié)構(gòu)及運(yùn)行方式的根本性改造。其實(shí)，對(duì)任何政府和組織來(lái)說(shuō)，機(jī)構(gòu)設(shè)置、功能分配及人員配備本身是體制的要求、產(chǎn)物和表現(xiàn)。單純的機(jī)構(gòu)調(diào)整和改革并不能動(dòng)搖體制本身。就鄉(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)說(shuō)，從歷史上看，農(nóng)村現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治和行政體制是從高度集中的人民公社體制演變而來(lái)的?！罢绾弦弧?、“政經(jīng)不分”、“黨政不分”、“高度集權(quán)”及“全能主義”是人民公社體制的基本特征。黨的十一屆三中全會(huì)之后，隨著農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行，農(nóng)村基層管理體制也進(jìn)行了一系列的改革，但是，我們看到即使鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并之后，不少地方農(nóng)村基層依然在相當(dāng)程度上延續(xù)著黨政不分的格局，有的實(shí)行“一肩挑”，重新走向黨政合一及高度集中的道路；從政府職能及運(yùn)轉(zhuǎn)方式來(lái)看，不少地方依然表現(xiàn)為層層集權(quán)、部門分割、壓力行政和全能主義為基本特征，政社、政事和政經(jīng)并沒(méi)有完全分開；改革開放以來(lái)，黨和國(guó)家大力推進(jìn)鄉(xiāng)村民主建設(shè)，但不少地方民主選舉、民主監(jiān)督流于形式，一些地方和基層政府僅對(duì)上負(fù)責(zé)、不對(duì)下負(fù)責(zé)，出現(xiàn)嚴(yán)重的脫離群眾以及官僚主義和命令主義，引起群眾的不滿。這一切表明，單純的鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并及機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)和人員分流并不能解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的組織體制、權(quán)力結(jié)構(gòu)、政府功能及運(yùn)行方式，也無(wú)法解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的功能及組織定位以及合法性基礎(chǔ)問(wèn)題。特別是當(dāng)前人們對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)未來(lái)的地位、功能及改革方向本身也存在嚴(yán)重的分歧，“鄉(xiāng)公所制”、“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”、“鄉(xiāng)派鎮(zhèn)治”或是“撤銷”等各種觀點(diǎn)不一而足。這都表明鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革正處在轉(zhuǎn)折點(diǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革未來(lái)的重點(diǎn)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革，尤其是解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)未來(lái)組織體制、功能定位及運(yùn)轉(zhuǎn)方式，建立“行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和運(yùn)行機(jī)制”，建構(gòu)與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的新的鄉(xiāng)村治理體系和服務(wù)體系。

縣市政府機(jī)構(gòu)與體制改革：“精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)”與“制度創(chuàng)新”

鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并及改革直接涉及縣市政府機(jī)構(gòu)與體制改革。一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模的擴(kuò)大及機(jī)構(gòu)撤并要求縣市政府機(jī)構(gòu)設(shè)置及對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理方式的調(diào)整。如湖北僅設(shè)“三辦一所”，這勢(shì)必使傳統(tǒng)的上下對(duì)口、部門分割、層層節(jié)制的體制及部門設(shè)置方式失去根據(jù)，要求縣市政府部門精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員，轉(zhuǎn)變行為方式；另一方面，未來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的重新定位也直接影響到縣市政府地位與體制。稅費(fèi)改革尤其是免除農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能、組織日益簡(jiǎn)單，也缺乏自主的財(cái)政來(lái)源，因此，不少人提出改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)為鄉(xiāng)公所制。不過(guò)，在此我們不能不指出的是，單純的鄉(xiāng)公所制并不能真正解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層當(dāng)前面臨的財(cái)政困境，也未必能真正實(shí)現(xiàn)精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和人員的目的。鄉(xiāng)公所制的正常運(yùn)行本身也需要對(duì)縣市政府體制的改革。在歷史上，我們也曾實(shí)行過(guò)區(qū)公所制度，但是，這種制度本身是不穩(wěn)定的，它的存在、功能、人員配置等等事實(shí)上取決于其縣市政府。在目前的體制下，如果對(duì)縣政府機(jī)構(gòu)不精簡(jiǎn)、職能不轉(zhuǎn)換、行為缺乏有效的監(jiān)督，即使實(shí)行鄉(xiāng)公所制度，也不可能真正減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人和事，也不可能減輕國(guó)家的財(cái)政負(fù)擔(dān)和農(nóng)民負(fù)擔(dān)，甚至可能為縣市直接控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)及安置人員、攤派事務(wù)提供方便。歷史上幾次實(shí)行縣派出機(jī)構(gòu)均造成機(jī)構(gòu)和人員不斷膨脹就是一個(gè)教訓(xùn)。因此，鄉(xiāng)公所制度的成功與否事實(shí)上取決于縣政改革，取決于縣市政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的法制化、縣鄉(xiāng)關(guān)系的規(guī)范化及縣務(wù)管理的公開化和民主化，取決于對(duì)縣政府的行為的有效制約。無(wú)疑，這些縣政改革的要求任重而道遠(yuǎn)，要求我們進(jìn)行不斷的探索和制度創(chuàng)新。

“站所”改革與體制轉(zhuǎn)換：“政事分開”與“管辦分離”

迄今我國(guó)鄉(xiāng)村實(shí)際上是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及縣市下派的“七站八所”共同治理。如果說(shuō)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要是行政管理的話，“七站八所”更多的是公共服務(wù)，它們承擔(dān)著為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民提供公共服務(wù)的重要職責(zé)。然而，長(zhǎng)期以來(lái)，“七站八所”人員工資和事業(yè)費(fèi)納入財(cái)政；工作人員享受國(guó)家干部待遇；服務(wù)方式是自上而下的、單向的；站所“政事不分”、“政經(jīng)不分”和“管辦不分”。從根本上說(shuō)，這一體制是在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)事務(wù)實(shí)行專業(yè)化、部門化、計(jì)劃化和集權(quán)化管理的產(chǎn)物。隨著農(nóng)村改革和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這一體制越來(lái)越不適應(yīng)，并暴露出嚴(yán)重的問(wèn)題，如從站所設(shè)置上看，機(jī)構(gòu)日益增多、人員不斷膨脹；從站所的功能來(lái)看，事權(quán)不清、管辦不分、功能錯(cuò)位、服務(wù)無(wú)力；從站所的內(nèi)在機(jī)制來(lái)看，人浮于事、效率低下、缺乏活力；從事業(yè)單位的財(cái)政狀況來(lái)看，籌資渠道單一，經(jīng)費(fèi)困難，運(yùn)轉(zhuǎn)艱難，反映這一體制日益不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，難以正常運(yùn)轉(zhuǎn)甚至生存下去，也是造成“條塊分割”、縣鄉(xiāng)及部門矛盾以及當(dāng)前加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的制度性根源，必須進(jìn)行根本性改造。因此，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)及行政管理體制改革的同時(shí)，也必須大力推進(jìn)“七站八所”事業(yè)單位改革，對(duì)“七站八所”進(jìn)行重新清理、分類和精簡(jiǎn)。對(duì)于不必要的或業(yè)務(wù)相近的機(jī)構(gòu)和部門予以堅(jiān)決撤并，將經(jīng)營(yíng)性、技術(shù)性和事業(yè)性的機(jī)構(gòu)從政府和行政權(quán)力中分離出來(lái)，實(shí)現(xiàn)“政事分開”、“管辦分離”，建構(gòu)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的農(nóng)村公共服務(wù)體系，最大限度地滿足農(nóng)民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)、文化和生活的需要。

村組合并與村民自治建設(shè)：完善自治與充實(shí)基層

各地在鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并的同時(shí)也實(shí)行合村并組，這既是為了解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并后鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理幅度過(guò)大的困難，也是“為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)”。但是，在此我們不能不注意到，對(duì)于鄉(xiāng)村治理來(lái)說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村規(guī)模的合理限度在于能否實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的有效治理和滿足農(nóng)民群眾公共需求。在目前條件下，農(nóng)村及農(nóng)民居住分散，管理人口過(guò)多，面積過(guò)大，不僅不利于有效的鄉(xiāng)村控制和管理，也不利于村民自治的實(shí)行，也不利于強(qiáng)化社區(qū)公共服務(wù)。村組合并之后，村委會(huì)組織出現(xiàn)明顯的規(guī)模擴(kuò)大化、組織行政化、財(cái)政空心化及“兩委”一體化的傾向。一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組規(guī)模過(guò)大，造成管理上的困難和不便。有的農(nóng)民就抱怨，“村組合并后，連一個(gè)管事的人都沒(méi)有”。不少地方在機(jī)構(gòu)和人員精減中出現(xiàn)“下減上不減或少減”、“名義上減實(shí)際上未減”以及“減人不能減負(fù)”的問(wèn)題，精簡(jiǎn)的人員絕大部分是村組及村組干部，鄉(xiāng)鎮(zhèn)尤其是縣市干部很少精減。其實(shí)，村委會(huì)及村民小組本身并不是一級(jí)政府，而是村民自治組織?，F(xiàn)行的村組干部實(shí)際上并不是嚴(yán)格意義上的干部，“一個(gè)國(guó)家干部的開支可供養(yǎng)二三個(gè)村級(jí)干部或者四五個(gè)村組干部，真正給農(nóng)民增加負(fù)擔(dān)的不是村級(jí)組織和村組干部，而是上級(jí)龐大政府機(jī)構(gòu)和冗員”。因此，機(jī)構(gòu)和人員的精簡(jiǎn)應(yīng)該像延安時(shí)期“精兵簡(jiǎn)政”一樣，致力于精簡(jiǎn)上層，充實(shí)基層，而不是相反。特別是村委會(huì)及村民小組是我國(guó)農(nóng)村最基層的社會(huì)組織和細(xì)胞，農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定應(yīng)力求這些社會(huì)組織和細(xì)胞的穩(wěn)定。在此還必須指出的是，按照現(xiàn)行的《村委會(huì)組織法》，村民委員會(huì)根據(jù)村民居住狀況、人口多少，按照便于群眾自治的原則設(shè)立。村民委員會(huì)的設(shè)立、撤銷、范圍調(diào)整，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府提出后，需經(jīng)村民會(huì)議討論同意，而不能由上級(jí)政府一紙命令隨意撤并。當(dāng)前不少地方干脆撤銷了村民小組。其實(shí)，不少地方村民小組是人民公社時(shí)期生產(chǎn)小隊(duì)的延續(xù)，它們承繼了社隊(duì)的集體所有權(quán)，也是農(nóng)民土地等集體財(cái)產(chǎn)的擁有者和管理者，村組撤并將造成產(chǎn)權(quán)主體的變更，這也是一種新“一平而調(diào)”，造成農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的混亂。事實(shí)上，由于目前村民小組不僅延續(xù)著集體的土地產(chǎn)權(quán)，村民之間利益更加緊密，加之范圍小、組織、管理及活動(dòng)更加便利，我們可以嘗試將村民自治組織下沉到村民小組，以加強(qiáng)基層組織及村民自治，使村民自治真正落到實(shí)處。

總之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并及其改革不是孤立的，改革的任務(wù)也不是單純的撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以實(shí)現(xiàn)的。同歷史上的一些重大改革一樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并在解決一些問(wèn)題的同時(shí)也會(huì)產(chǎn)生新的問(wèn)題，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并直接影響上下左右政府及組織之間的關(guān)系，要求縣市、站所及村組進(jìn)行相應(yīng)的改革。這些后續(xù)的改革任務(wù)可能比它已經(jīng)完成的任務(wù)更加艱難和繁重——這也就成為當(dāng)前及下一步我國(guó)農(nóng)村綜合改革的重點(diǎn)。