春節(jié)剛結(jié)束，各地開展的“獻(xiàn)愛心，送溫暖”活動(dòng)，在一定程度上緩解了群眾的困難，使困難人群心底感到絲絲暖意。但是，2004年國家統(tǒng)計(jì)局的抽樣調(diào)查顯示，低收入貧困人口按924元的標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算，全國農(nóng)村絕對(duì)貧困人口為2610萬人；此外，在城市還有大量貧困人口，一些在國有企業(yè)轉(zhuǎn)制中“買斷工齡”的離退休職工尚沒有解決養(yǎng)老金和醫(yī)療保險(xiǎn)問題。因此，建立長(zhǎng)效的扶貧機(jī)制是當(dāng)務(wù)之急和治本之策。

減少貧困與社會(huì)政策選擇

關(guān)愛每一個(gè)社會(huì)成員是政府的施政責(zé)任，有效識(shí)別困難群體和實(shí)施積極的幫扶，體現(xiàn)出政府的執(zhí)政能力；在國際社會(huì)發(fā)展指標(biāo)測(cè)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)中，人均收入水平是檢驗(yàn)政府能力與社會(huì)和諧程度的重要指標(biāo)。

目前，中國識(shí)別困難群體的主要標(biāo)準(zhǔn)是低收入。低收入群體覆蓋兩種情況——有勞動(dòng)能力的人群和無勞動(dòng)能力的人群。對(duì)無勞動(dòng)能力的人可以授之以魚，對(duì)有勞動(dòng)能力的人應(yīng)當(dāng)授之以漁。一旦眾多有勞動(dòng)能力的人陷入貧困境地，就應(yīng)當(dāng)檢討我們的公共政策是否有失誤。

三個(gè)教訓(xùn)不能忘記。首先，“二元結(jié)構(gòu)”的公共選擇導(dǎo)致了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策、教育投資、醫(yī)療資源配置的長(zhǎng)期失衡，而農(nóng)民的身份又成為他們就業(yè)的人為障礙，不能不承認(rèn)農(nóng)村存在的大量貧困人口與公共政策選擇相關(guān)。其次，從改革福利分房制度到發(fā)展房地產(chǎn)市場(chǎng)，在制定城市發(fā)展規(guī)劃時(shí)不根據(jù)社會(huì)平均收入水平充分考慮工薪層購房能力，可能會(huì)導(dǎo)致一代人缺房少屋，最終還是政府的負(fù)擔(dān)。最后，醫(yī)療體制改革滯后，降低了白衣天使的社會(huì)信譽(yù)，因病致貧和因病返貧數(shù)量增加，看病難、看病貴成為重要的社會(huì)問題之一。以上三個(gè)教訓(xùn)告訴我們，積極的政策選擇才有助于減少貧困。

需要強(qiáng)調(diào)的是，公共政策強(qiáng)調(diào)個(gè)性寓于共性的原則，具有政治性和當(dāng)前性的特征，可能導(dǎo)致忽略多數(shù)利益相關(guān)人的結(jié)果；社會(huì)政策則強(qiáng)調(diào)共性寓于個(gè)性的原則，更具有民眾性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性的特征。公共政策不能取代社會(huì)政策，關(guān)注攸關(guān)百姓生活的社會(huì)政策和構(gòu)建和諧的社會(huì)政策體系是政府能力建設(shè)和構(gòu)建和諧社會(huì)的重要內(nèi)容。

新型政府應(yīng)強(qiáng)化社會(huì)保障體系建設(shè)

20世紀(jì)70年代以來，新技術(shù)革命改變了人們的生存狀態(tài)和生活面貌，伴隨新技術(shù)革命對(duì)生活型態(tài)、生產(chǎn)方式的改變，社會(huì)公共服務(wù)需求不斷增加，由此，一場(chǎng)“小政府服務(wù)大社會(huì)”的政府改革在全球范圍內(nèi)拉開序幕，其結(jié)果并不僅僅是縮小政府規(guī)模，而在于構(gòu)建了新型政府以應(yīng)對(duì)不斷增加的公共服務(wù)需求，由此導(dǎo)致政府執(zhí)政職能和施政方式的轉(zhuǎn)變，行政指令型政府逐步被公共服務(wù)型政府所取代。

新型政府的主要特征有兩個(gè)，即功能新和組織新。所謂功能新，即在理念和理論上區(qū)分了統(tǒng)治功能和服務(wù)功能，以及二者的互動(dòng)關(guān)系；所謂組織新，即在進(jìn)行傳統(tǒng)官僚體制改革的基礎(chǔ)上，建立了網(wǎng)絡(luò)體制下的公共服務(wù)組織系統(tǒng)，如美國社會(huì)保障總署、澳大利亞中央連結(jié)機(jī)構(gòu)、新加坡公積金局等都是向居民提供公共服務(wù)的政府機(jī)構(gòu)；有些國家的各類市場(chǎng)監(jiān)督委員會(huì)是向企業(yè)提供服務(wù)和規(guī)范市場(chǎng)的政府機(jī)構(gòu)。執(zhí)行公共服務(wù)功能的新型政府組織基于網(wǎng)絡(luò)體制而建立，不再根據(jù)服務(wù)項(xiàng)目建立機(jī)構(gòu)，而是基于網(wǎng)絡(luò)功能根據(jù)服務(wù)對(duì)象的需要完善服務(wù)窗口和技術(shù)支持團(tuán)隊(duì)，即行政服務(wù)體制的扁平化發(fā)展，由此構(gòu)成新政府體制和新政府形象。

20世紀(jì)90年代以來，伴隨國際競(jìng)爭(zhēng)的壓力和公共項(xiàng)目評(píng)價(jià)能力的提高，新一輪政府改革進(jìn)入了再造績(jī)效政府階段，以創(chuàng)造好的公共服務(wù)結(jié)果。首先，進(jìn)行組織體制改革，以實(shí)現(xiàn)從官僚體制到網(wǎng)絡(luò)體制的轉(zhuǎn)變；其次，整合服務(wù)流程，從部門分割到一站式服務(wù)，大大降低管理成本和提高服務(wù)質(zhì)量；最后，對(duì)政府公共服務(wù)部門人員進(jìn)行培訓(xùn)，樹立服務(wù)本位的理念和知識(shí)結(jié)構(gòu)，以適應(yīng)不斷增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求。

新型政府之“新”在于其公共服務(wù)功能的強(qiáng)化。如今，各國政府都在利用網(wǎng)絡(luò)功能改革社會(huì)保障制度安排和整合社會(huì)服務(wù)體系，公民擁有了社會(huì)保障卡和個(gè)人資產(chǎn)賬戶，且攜帶方便和自由流動(dòng)。

在新政府體制內(nèi)，被強(qiáng)化的是關(guān)系企業(yè)發(fā)展的公共服務(wù)部門和關(guān)系居民生活的“就業(yè)、社會(huì)保障（包括救助）、醫(yī)療”公共服務(wù)體系。就后者而言主要發(fā)展趨勢(shì)是“兩頭強(qiáng)化”，中央政府加大促進(jìn)就業(yè)、社會(huì)保障和醫(yī)療救助的財(cái)政支出，基層政府的服務(wù)項(xiàng)目越來越人性化。筆者在美國猶他州政府的勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)中心考察時(shí)，看到一個(gè)單親母親在該中心找到工作后，就地辦理了幼年女兒的日托手續(xù)，費(fèi)用很低。由此使筆者想到，檢驗(yàn)中國政府改革效果，應(yīng)當(dāng)看其功能是否明確、機(jī)構(gòu)是否合理、公共服務(wù)績(jī)效如何，扶貧的長(zhǎng)效機(jī)制是否到位。