高投入、高消耗、高污染在中國的經(jīng)濟發(fā)展中如影隨行，在經(jīng)歷了２０多年的高速增長之后，我國經(jīng)濟正遭受資源、環(huán)境污染問題的嚴重制約。目前，我國經(jīng)濟運行中出現(xiàn)的資源性的原材料漲價、能源供應(yīng)緊張，從不同的角度警示人們：如果在“十一五”不重視經(jīng)濟增長方式的變革，不大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，我國經(jīng)濟增長就會缺乏后勁，經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展必將難以實現(xiàn)。

一、我國發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的癥結(jié)所在

應(yīng)該清醒地看到，雖然我國現(xiàn)已開始了循環(huán)經(jīng)濟建設(shè)的步伐，但面臨的問題仍不少，而其中最主要的：

首先是制度建設(shè)缺位。循環(huán)經(jīng)濟從誕生之日起，就比其它任何一種經(jīng)濟形式更加依賴于制度的保障。作為一種新的經(jīng)濟形態(tài)，循環(huán)經(jīng)濟的終極目標(biāo)是既要經(jīng)濟發(fā)展，又要環(huán)境得到保護。它的實施過程主要包括資源開發(fā)、清潔生產(chǎn)、廢棄物綜合利用三個環(huán)節(jié)。從經(jīng)濟學(xué)角度看，這三個環(huán)節(jié)要么具有外部性，要么具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)，而且不同環(huán)節(jié)引發(fā)的外部性也不盡相同。顯然，如果單靠市場的力量而沒有制度作保障，這種經(jīng)濟模式是難以為繼的。

目前，我國循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的一個最突出問題就是相應(yīng)的制度建設(shè)缺位。法律和法規(guī)作為一種強制手段，可以有效的推動循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展，這是所有循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展取得顯著成效的發(fā)達國家普遍采用的重要手段。而我國，目前除了國家頒布的《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進法》、《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》等外，還沒有具體明確企業(yè)責(zé)任和義務(wù)的法律法規(guī)，也缺少更加具體的專項法律法規(guī)，如在單個企業(yè)的循環(huán)經(jīng)濟方面，關(guān)于廢棄條件的設(shè)置、強制回收和回用名錄的建立、回收和回用率的確定等問題，都有待進一步的立法規(guī)制；對一些高污染行業(yè)、高資源消耗行業(yè)以及資源再生行業(yè)也沒有相應(yīng)可行的法律法規(guī)。

其次是管理部門分割，政府越位現(xiàn)象較為突出。循環(huán)經(jīng)濟是對傳統(tǒng)經(jīng)濟增長方式、傳統(tǒng)環(huán)境治理方式進行的一次重大變革，這場變革不僅觸及到了不同集團的物質(zhì)利益，而且更深層次的矛盾還存在于人類物質(zhì)利益與生態(tài)利益的對立，因此，循環(huán)經(jīng)濟制度的建立需要有一個充分展開的過程。在這個過程中，通過各利益主體的博弈，最終達到各集團最優(yōu)戰(zhàn)略選擇的集合，這就使循環(huán)經(jīng)濟的建立需要比傳統(tǒng)經(jīng)濟有更多的政府介入。但是，政府介入并不意味著政府要包辦一切。如果政府過多地進行干涉，就會使其偏離正常運行的軌道。

目前，從實踐看，我國循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展中過于注重政府的作用。從循環(huán)經(jīng)濟倡導(dǎo)之日至今，我們聽到更多的是政府的聲音，看到更多的是政府忙碌的身影，政府不僅在政策制定、法規(guī)建立等基礎(chǔ)工作方面表現(xiàn)完全，而且還把行政干預(yù)的觸角伸入到市場各個角落，將本屬于市場的工作也進行了行政規(guī)劃和干預(yù)，沒有留給市場主體充分的空間進行自我選擇和發(fā)展，從而使循環(huán)經(jīng)濟建設(shè)缺乏來自公眾的推動和需求，使循環(huán)經(jīng)濟制度的發(fā)展陷入“理性陷阱”。

第三是市場機制不健全，缺乏有效的激勵機制。信息經(jīng)濟學(xué)理論告訴我們，在發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的問題上，政府與企業(yè)之間的利益目標(biāo)并不一致。作為委托人，政府的目標(biāo)是社會、經(jīng)濟和生態(tài)三者協(xié)調(diào)發(fā)展和總體效益最大化，而作為代理人的企業(yè)追求的則是自身經(jīng)濟效益最大化。因此，循環(huán)經(jīng)濟建設(shè)不僅需要有一套相應(yīng)的法律法規(guī)，限制、規(guī)范和引導(dǎo)經(jīng)濟運行的路徑，同時還需要有一個完善健全的市場機制，一套新的經(jīng)濟制度體系，包括基礎(chǔ)性制度，規(guī)范性制度，激勵性制度，引導(dǎo)市場行為向著循環(huán)經(jīng)濟的目標(biāo)發(fā)展。而在我國，這一系列經(jīng)濟制度體系尚未形成，同時用以促進循環(huán)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的制度措施，往往過多地倚重于強制性措施，經(jīng)濟激勵的運用明顯不足。如現(xiàn)有的環(huán)境保護法以及對環(huán)境污染進行的懲治法，只是從法律或是道義上規(guī)范了人們的行為，根本無法激發(fā)人們保護環(huán)境與實行循環(huán)經(jīng)濟的主動性；信貸、稅收方面，也缺乏相應(yīng)的支撐體系與支持力度。

第四是社會公眾的參與意識和能力不是很強。社會公眾是社會物質(zhì)資源和產(chǎn)品的直接消費主體和廢棄物的排放主體，在經(jīng)濟活動中，他們扮演了消費者和環(huán)境權(quán)益人兩種角色。發(fā)達國家的經(jīng)驗表明，創(chuàng)造機會，鼓勵公民、企業(yè)以及發(fā)展諸如非政府組織或非營利組織參與有關(guān)自然資源、環(huán)境和經(jīng)濟的決策活動，都可有效地促進循環(huán)經(jīng)濟模式的形成。

但從現(xiàn)實看，在從傳統(tǒng)轉(zhuǎn)向循環(huán)經(jīng)濟的過程中，由于受制度演進的路徑依賴性的影響，我國的循環(huán)經(jīng)濟運行還是過多地依賴于政府，國民的生態(tài)環(huán)境意識還不是很強，對現(xiàn)階段開展循環(huán)經(jīng)濟實踐的認識并不充分，對政府倡導(dǎo)的循環(huán)經(jīng)濟建設(shè)缺乏積極能動的響應(yīng)，由公眾自發(fā)參與而形成的自主治理制度嚴重不足，以至于在社會上更多看到的是政府主導(dǎo)的身影。

二、我國循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的制度構(gòu)建與政策取向

在資源和環(huán)境雙重約束之下，循環(huán)經(jīng)濟模式成為我國現(xiàn)階段及未來經(jīng)濟發(fā)展的必然選擇。但現(xiàn)實表明，實現(xiàn)從傳統(tǒng)經(jīng)濟到循環(huán)經(jīng)濟模式的轉(zhuǎn)換并非易事。今后，我國要實現(xiàn)這種轉(zhuǎn)型，必須在立法、經(jīng)濟激勵和公眾參與等方面建立一個完整的、相互補充的制度體系框架。

首先必須完善法律法規(guī)制度，加強循環(huán)經(jīng)濟的實施與監(jiān)管機制。循環(huán)經(jīng)濟的特殊性決定了它的發(fā)展不可能單純依靠市場機制來實現(xiàn)，必須要借助于完善的法律法規(guī)。循環(huán)經(jīng)濟的法律法規(guī)應(yīng)包括三個層次：（１）綜合性的循環(huán)經(jīng)濟法律；（２）專門的循環(huán)經(jīng)濟法律法規(guī)；（３）在其他相關(guān)法律法規(guī)中充實能夠促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)定。目前，我國應(yīng)在現(xiàn)有《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進法》的基礎(chǔ)上，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的實際，盡快制定有關(guān)循環(huán)型社會發(fā)展、綠色消費、資源循環(huán)再生利用等方面的綜合法規(guī)；同時借鑒瑞典、美國、德國、日本等國經(jīng)驗，建立廢棄物回收利用的押金制度、包裝廢棄物的罰金制度及資源回收獎勵制度；建立綠色經(jīng)濟核算制度、綠色會計制度、綠色審計制度以及企業(yè)按國際標(biāo)準(zhǔn)實施“綠色標(biāo)記”制度，加強企業(yè)內(nèi)部環(huán)境會計和“環(huán)保績效考核”，從生產(chǎn)到消費各個領(lǐng)域，倡導(dǎo)循環(huán)經(jīng)濟的行為規(guī)范和行為準(zhǔn)則。同時，還必須要健全循環(huán)經(jīng)濟實施和監(jiān)管制度，以維護循環(huán)經(jīng)濟法律、法規(guī)的權(quán)威性，使之有法可依、有法必依。

其次是建立有利于循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的市場機制。作為市場經(jīng)濟的一種高級形式，循環(huán)經(jīng)濟的運行同樣也離不開市場機制的推動。目前我國應(yīng)對現(xiàn)有的各種環(huán)保收費制度重新審理，盡快建立體現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟思想的新的價格體系和返還制度，以確保產(chǎn)品價格中體現(xiàn)環(huán)境成本和回收成本；盡快建立環(huán)境標(biāo)志制度、資源環(huán)境有償使用制度，使環(huán)境資源的外部成本內(nèi)部化，促使產(chǎn)權(quán)擁有人和產(chǎn)權(quán)使用者愿意為循環(huán)經(jīng)濟投入改革成本，從而自動改變成本與收益不相符的局面；盡快建立排污權(quán)交易制度，讓排污權(quán)成為企業(yè)的一種生產(chǎn)要素，使企業(yè)根據(jù)自己的需要，自主優(yōu)化配置和節(jié)約使用排污權(quán)，從而盡可能減少環(huán)境污染和無節(jié)制使用自然資源及由內(nèi)部經(jīng)濟性行為導(dǎo)致的外部非經(jīng)濟性行為；建立環(huán)保產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的投資機制，鼓勵環(huán)保類技術(shù)創(chuàng)新和相關(guān)成果的市場化和產(chǎn)業(yè)化；同時，制定獎勵、資金補助、優(yōu)惠貸款、減免增值稅等鼓勵措施，讓參與循環(huán)經(jīng)濟的企業(yè)有章可循，有利可圖；從而各個有理性的個體從成本收益出發(fā)，為了自己的利益而做出有利于集體的舉動，從源頭減少資源消耗，預(yù)防和減少環(huán)境污染和破壞。

第三培育循環(huán)經(jīng)濟主體意識，健全公眾參與監(jiān)督機制。循環(huán)經(jīng)濟既依賴于嚴格的法律法規(guī)和經(jīng)濟手段的調(diào)節(jié)，也離不開公眾的參與和監(jiān)督。公眾是經(jīng)濟活動的主體之一，一個社會的經(jīng)濟活動是否具有循環(huán)經(jīng)濟的特征，與公眾行為方式有著直接關(guān)系。目前我國經(jīng)濟已處于買方市場和以消費者為主導(dǎo)的階段，消費者對于企業(yè)生產(chǎn)行為的影響是顯而易見的。如果消費者具有綠色消費意識，則必可引導(dǎo)企業(yè)朝節(jié)約能源、資源再利用、無公害和保護環(huán)境的方向發(fā)展。此外，作為享有一定環(huán)境權(quán)益的公民，出于對自身權(quán)益的考慮，通過輿論等特定機制自發(fā)地監(jiān)督生產(chǎn)者的生產(chǎn)行為，也會促使生產(chǎn)者自覺遵守環(huán)境法規(guī)，減少對環(huán)境的破壞。因此，現(xiàn)階段政府應(yīng)進一步加大宣傳力度，讓社會公眾明確自己具有的環(huán)境權(quán)益，并按照循環(huán)經(jīng)濟的要求改變現(xiàn)有的生活方式和其消費習(xí)慣，同時建立有獎激勵制度，對為循環(huán)經(jīng)濟提出合理建議、依據(jù)事實舉報環(huán)境污染線索的公眾，給予物質(zhì)獎勵，從而使公眾在維護自身環(huán)境權(quán)益的實踐中，徹底轉(zhuǎn)變環(huán)境行為，并樹立牢固的循環(huán)經(jīng)濟意識。

國外經(jīng)驗表明，公眾自發(fā)形成的ＮＧＯ是其實現(xiàn)環(huán)境權(quán)益的機制之一，它在發(fā)揮監(jiān)督職能方面往往具有一定優(yōu)勢，可以避免環(huán)境治理的“末端化”傾向。因此，現(xiàn)階段如何調(diào)動公眾監(jiān)督生產(chǎn)者的積極性，培育中國式的ＮＧＯ，也是當(dāng)前循環(huán)經(jīng)濟制度創(chuàng)新中應(yīng)該認真對待的問題之一。

第四，政府應(yīng)該“有所為”與“有所不為”。循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展，涉及到資源利用和污染物排放，具有很強的外部性，而現(xiàn)階段我國各項保護環(huán)境和自然資源方面的經(jīng)濟、法律制度仍不完善，市場對資源的配置功能未能真正發(fā)揮作用，因此，政府在其中的“有所為”與“有所不為”，就顯得相當(dāng)重要。如何把握好二者之間的度，是政府當(dāng)前必須思考的一個問題。

目前，從我國循環(huán)經(jīng)濟建設(shè)的實踐看，政府的主要職責(zé)應(yīng)該是從社會整體利益出發(fā)，通過建立與完善循環(huán)經(jīng)濟法律法規(guī)制度、實施與監(jiān)管機制，規(guī)范經(jīng)濟參與者的行為；通過提供直接或間接性的經(jīng)濟激勵手段，引導(dǎo)和鼓勵市場行為向著循環(huán)經(jīng)濟的目標(biāo)發(fā)展；同時借助于電視、廣播、報紙等多種傳媒渠道，大力宣傳循環(huán)經(jīng)濟的原理和理念，提高公眾參與循環(huán)經(jīng)濟的意識和能力。此外，鑒于目前我國大多數(shù)企業(yè)還不具備開發(fā)大幅度提高資源利用效率的共性和關(guān)鍵技術(shù)的能力，政府還應(yīng)通過資助研發(fā)或直接參與的形式開發(fā)能夠促進資源節(jié)約和循環(huán)利用的新技術(shù)、新材料和新能源等，為循環(huán)經(jīng)濟的順利實施開辟道路。

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