事業(yè)是人干出來的，審計事業(yè)的發(fā)展有賴于審計干部隊伍建設(shè)，有賴于審計人員整體素質(zhì)的提高。縣級審計機關(guān)是國家審計機構(gòu)自上而下設(shè)置的最基層的一級，最基礎(chǔ)的一環(huán)。目前，基層審計機關(guān)的干部隊伍建設(shè)令人擔(dān)憂，人員素質(zhì)不高，結(jié)構(gòu)不盡合理，難以適應(yīng)審計事業(yè)發(fā)展的要求。我們從中擷取一個縣級審計機關(guān)對其現(xiàn)有的審計人員進(jìn)行結(jié)構(gòu)性分析，目的是窺見一斑而知全豹，觀個性而知共性，以自我審視的眼光揭示出基層審計及其審計人員的發(fā)展現(xiàn)狀，希望對科學(xué)發(fā)展基層審計事業(yè)有裨益。

一、現(xiàn)狀

以新余市渝水區(qū)審計局為例，該局設(shè)立了辦公室、行政事業(yè)審計股、企業(yè)金融審計股，主要承擔(dān)對全區(qū)４６個區(qū)直單位和部門、１７個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦事處）的審計。截至２００５年７月，該局現(xiàn)有在職審計人員１１人，離崗?fù)损B(yǎng)人員５人（屬年齡超過５０歲，但未到退休年齡，作為退居二線，不在審計崗位但享受在崗人員一切待遇的人員，主要是科級干部），離退休人員４人，合計２０人。２００４年區(qū)財政除撥付人員工資之外，僅撥付審計事業(yè)費５８ ２００元，其中：公務(wù)費１１ ２００元，小車費７ ０００元，業(yè)務(wù)費４０ ０００元。而據(jù)推算，該局每年需要撥付審計事業(yè)費３０萬元才能維持正常運轉(zhuǎn)，其中的收支缺口需要審計部門從審計繳款返還中解決，該局的返還比例為３０％?，F(xiàn)特對該局１１名在職審計人員作如下結(jié)構(gòu)分析：

１、年齡構(gòu)成：３０～３５歲２人，占１８％；３６～４０歲３人，占２７％；４１～４５歲３人，占２７％；４６～５０歲３人（其中５０歲２人），占２８％。

直觀顯示：沒有３０歲以下的審計人員，面臨離崗?fù)损B(yǎng)的審計人員２人。

２、職稱構(gòu)成：初級職稱２人，占１８％；中級職稱６人，占５５％；未評定職稱３人，占２７％。

直觀顯示：沒有高級審計人員，未評定職稱人員占有較大比率。

３、學(xué)歷構(gòu)成：中專學(xué)歷２人，占１８％；大專學(xué)歷５人，占４５％；本科學(xué)歷４人，占３７％。

直觀顯示：人員素質(zhì)參差不齊，學(xué)歷培訓(xùn)未納入人才發(fā)展目標(biāo)。

４、職務(wù)構(gòu)成：科級干部１人，占８％；副科級干部４人，占３７％；一般干部６人，占５５％。

直觀顯示：該局班子成員共５名，其中局長１名，副局長２名，黨組副書記１名，紀(jì)檢組長１名。

５、專業(yè)構(gòu)成：財會類專業(yè)６人，占５５％；其他與審計業(yè)務(wù)無關(guān)的專業(yè)５人，占４５％。

直觀顯示：人才結(jié)構(gòu)單一，復(fù)合型人才匱乏，沒有適合審計事業(yè)發(fā)展需要的造價工程類、法律類、計算機類人才。

６、進(jìn)入審計機關(guān)的年限構(gòu)成：１９８４年～１９９０年５人，占４５％；１９９１年～２０００年１人，占１０％；２００１年～２００５年５人，占４５％。

直觀顯示：人員流動性不強，在２００１年～２００５年進(jìn)入審計機關(guān)的５人中，擔(dān)任實職的領(lǐng)導(dǎo)干部４人，一般干部１人。

二、分析

從上述的背景資料和現(xiàn)狀分析中，折射出基層審計人員及其所處的審計機關(guān)存在著“四多四少四失”的現(xiàn)象，這種帶有個性化的問題，能否在其他基層審計機關(guān)“對號入座”，既需要引起反思，更需要引起關(guān)注。

１、基層審計“官多兵少”，結(jié)構(gòu)失衡?；鶎訉徲嫏C關(guān)黨政職數(shù)配備齊全，連同離崗?fù)损B(yǎng)的領(lǐng)導(dǎo)干部，超過了一般審計干部的人數(shù)，在一定程度上影響了工作的積極性和主動性。上述六項結(jié)構(gòu)都可以通過直觀顯示發(fā)現(xiàn)其存在著失衡的一面：局長、黨組書記、副局長、黨組副書記、紀(jì)檢組長、副科級干部一應(yīng)俱全，且這類干部基本是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)城調(diào)入的。而一般審計人員也基本是財會類專業(yè)的人才，審計事業(yè)發(fā)展所需的工程類、計算機類、法律類審計人才卻空無一人。審計機關(guān)負(fù)責(zé)人的任免受制于地方黨委，雙重領(lǐng)導(dǎo)基本流于形式，基層審計成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部回城安排的集聚地，他們既缺乏審計必要的專業(yè)知識，又沒有審計工作經(jīng)歷，這既大大削弱了審計的權(quán)威，也使審計人員的整體業(yè)務(wù)素質(zhì)下降。

２、審計資源“僧多粥少”，機制失靈。隨著中小型國有企業(yè)的逐步改制，垂直管理的行政機構(gòu)增多，基層審計機關(guān)審計管轄權(quán)日益縮減，且都是“窮”單位，導(dǎo)致審計資源日益萎縮。同時政策性的資源減收因素增多：一是省審計廳審計項目授權(quán)縣級審計機關(guān)進(jìn)行審計的機會微乎其微，審計資源基本向省本級和市級審計機構(gòu)傾斜；二是《稅收征管法》中對稅收征繳的規(guī)定，審計部門不能直接對被審計單位偷漏稅行為進(jìn)行處理處罰，導(dǎo)致基層審計機關(guān)繳款數(shù)額銳減；三是與公安、檢察院、法院、國稅、地稅、財政等執(zhí)法部門相比，審計署對基層建設(shè)沒有具體明確的目標(biāo)和方向，只提出人、法、技建設(shè)的要求，卻沒有人、財、物方面的支持。尤其是現(xiàn)行的審計行政型領(lǐng)導(dǎo)機制已經(jīng)不可避免地使基層審計機關(guān)在很大程度上成為政府的“內(nèi)審機構(gòu)”，政府的意志在某種程序上左右著審計機關(guān)的工作，審計執(zhí)法有較大難度。因此，把審計部門作為創(chuàng)收型機關(guān)的現(xiàn)象不可避免地存在，直接導(dǎo)致審計資源減少和審計經(jīng)費緊張的矛盾尤為突出，以致于基層審計面臨生存危機，基層審計人員陷于本能恐慌。

３、人員流動“進(jìn)多出少”，比例失調(diào)?；鶎訉徲嫎I(yè)務(wù)人員流動少，而班子成員流動多，審計業(yè)務(wù)人員進(jìn)來的少，審計領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)來多。與此同時，審計業(yè)務(wù)知識更新慢，沒有計算機、法律、工程造價等方面的專業(yè)人才輸入，人員培訓(xùn)力度不夠，建設(shè)學(xué)習(xí)型機關(guān)的步子緩慢，審計人員的學(xué)習(xí)積極性不高，進(jìn)來的領(lǐng)導(dǎo)干部因自己的年齡和政治前程等因素，缺乏學(xué)習(xí)鉆研的積極性，原有審計業(yè)務(wù)人員認(rèn)為自己的業(yè)務(wù)水平還可以，不愿再學(xué)習(xí)，滿足于用老知識、老辦法、老經(jīng)驗開展審計工作?；鶎訉徲嫏C關(guān)沒有形成“優(yōu)者上，庸者下，平者讓，劣者出”的用人激勵和考核機制，基層審計工作年年徘徊不前，創(chuàng)新不足，起色不大。

４、審計經(jīng)費“取多予少”，運轉(zhuǎn)失重?；鶎訉徲嫏C關(guān)的經(jīng)費難以得到有效保證，當(dāng)?shù)刎斦]有確保審計事業(yè)發(fā)展的需要，審計事業(yè)經(jīng)費沒有隨著審計人員的增加而增加，沒有考慮到審計機關(guān)人員膨脹、經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)較重的現(xiàn)狀。對審計事業(yè)發(fā)展所需的資金要求，審計部門通過審計繳款按一定比例返還的方式進(jìn)行解決，審計繳款又受多種因素制約，難度很大，且相對其他執(zhí)收執(zhí)罰部門而言，審計繳款額的返還比例過低，基層審計機關(guān)維持正常運轉(zhuǎn)日漸艱難。

三、取向

“基礎(chǔ)不牢，地動山搖”。沒有基層審計的呼應(yīng)，再狂的審計風(fēng)暴也會曇花一現(xiàn)；沒有基層審計人員的參與，科學(xué)發(fā)展審計事業(yè)就將面臨行而不遠(yuǎn)的境況。因此，堅持從基層抓起，切實把基層建設(shè)作為戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性工程來抓，始終把建設(shè)基層、服務(wù)基層、發(fā)展基層作為審計工作的重點，這既是科學(xué)發(fā)展觀落實到審計部門的應(yīng)有之義，又是整體推動國家審計事業(yè)的當(dāng)務(wù)之急。因此，作為基層審計人員，必須嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致搞審計，立足創(chuàng)新謀發(fā)展：

一是立足體制創(chuàng)新，著重闖禁區(qū)破誤區(qū)。憲法是國家的根本大法，縱觀憲法，總共１３８條中有７條出現(xiàn)過“審計”這一詞匯，是整個執(zhí)法部門中出現(xiàn)頻率最高的詞匯，可以說沒有任何一個執(zhí)法部門能夠象審計部門那樣在憲法當(dāng)中有著明確的管理體制上的規(guī)定；縱觀審計機關(guān)成立二十多年來的發(fā)展道路，可以說沒有哪一個經(jīng)濟(jì)執(zhí)法部門能夠象審計部門那樣更需要獨立性和權(quán)威性。憲法中審計體制的規(guī)定和審計的發(fā)展實踐具體體現(xiàn)到基層這一級，監(jiān)督能力和審計實效、獨立性和權(quán)威性大打折扣，因此，憲法對審計體制的明確規(guī)定，成為審計體制創(chuàng)新的禁區(qū)，使得任何對審計體制模式的理論研究都成為紙上談兵。另一方面，審計署對審計體制創(chuàng)新不參與、不鼓勵，對國外先進(jìn)的審計體制和管理模式不借鑒、不吸收，對基層審計事業(yè)的現(xiàn)狀不關(guān)注，不支持，形成審計署勁吹“審計風(fēng)暴”和基層審計悄無聲息這一巨大落差，形成其他執(zhí)法部門的改革如火如荼和審計體制改革噤若寒蟬這一鮮明的反差，可以說在一定程度上，審計署為審計體制創(chuàng)新大膽建言的主觀努力不夠，成為審計體制創(chuàng)新的誤區(qū)。針對這些禁區(qū)和誤區(qū)，現(xiàn)行的審計體制到了傷筋動骨，體制再造，非改不可的地步了。當(dāng)務(wù)之急在審計領(lǐng)導(dǎo)體制方面進(jìn)行法律的重新確定，建議改審計行政模式為審計垂直管理模式，省以下審計部門由審計署垂直管理，這樣，審計部門的獨立性和權(quán)威性就更強，審計質(zhì)量和審計效率就更高，審計環(huán)境就更優(yōu)，審計監(jiān)督的力度就更大，審計資源就更多，基層審計經(jīng)費就更有保障，審計機關(guān)就可以在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和反腐敗領(lǐng)域具有更多的作為。

二是立足管理創(chuàng)新，著重強效能促發(fā)展。通過實行“優(yōu)化組合、強化管理、細(xì)化責(zé)任、量化考核、硬化監(jiān)督”的舉措，推動審計人員聚精會神搞審計，專心致志干工作，立足崗位做貢獻(xiàn)，挖掘潛能求發(fā)展；實行“優(yōu)質(zhì)服務(wù)零投訴、文明執(zhí)法零舉報、嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致零違諾、確保質(zhì)量零差錯”的服務(wù)舉措，規(guī)范執(zhí)法行為，控制審計風(fēng)險，提高審計質(zhì)量，做到防范勝于查處，監(jiān)督寓于服務(wù)；著力構(gòu)建制度約束體系、考核獎懲體系、跟蹤督察體系，推動基層審計人員在思想、紀(jì)律、作風(fēng)、業(yè)務(wù)、技術(shù)上充分履行好審計監(jiān)督職能，實現(xiàn)基層審計的科學(xué)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。

三是立足素質(zhì)創(chuàng)新，著重抓基層打基礎(chǔ)。審計隊伍素質(zhì)的高低，事關(guān)審計質(zhì)量優(yōu)劣，事關(guān)審計職能發(fā)揮，事關(guān)審計事業(yè)興衰。因此，通過建立適應(yīng)審計工作需要的干部管理機制，進(jìn)一步深化人事制度改革，實行中層領(lǐng)導(dǎo)干部公推公選、審計組成員競爭上崗、優(yōu)化組合等一系列改革措施，增強審計干部隊伍的活力，積極探索審計事業(yè)以人圖發(fā)展、以人促進(jìn)步的有效途徑；建立審計職業(yè)化管理體制，實現(xiàn)審計人員的職業(yè)化、專業(yè)化、規(guī)范化，杜絕審計部門隨意進(jìn)人的現(xiàn)象，著力培養(yǎng)復(fù)合型人才，健全審計職業(yè)教育體系，針對不同職級、崗位和知識結(jié)構(gòu)的人員，采取集中辦班學(xué)習(xí)、外出業(yè)務(wù)培訓(xùn)、崗位自學(xué)、業(yè)務(wù)練兵等渠道，實施分層次培訓(xùn)，使培訓(xùn)工作覆蓋審計干部職業(yè)生涯，在基層審計機關(guān)打造一支懂審計、懂會計、懂經(jīng)濟(jì)、懂管理、懂計算機輔助審計的復(fù)合型人才。

四是立足執(zhí)法創(chuàng)新，著重優(yōu)配置樹形象。實行相互配合、協(xié)同作戰(zhàn)的審計方式，打破傳統(tǒng)的以行政科室劃分審計組的舊模式，采取開放式的競爭上崗新模式：審計組長實行民主推薦制，主審實行競爭上崗制，一般成員實行雙向選擇制，激發(fā)基層審計人員的工作積極性、主動性和創(chuàng)造性；通過開展行風(fēng)政務(wù)評議、向社會公開承諾、審前公告、審計回訪等活動，加強機關(guān)作風(fēng)和黨風(fēng)廉政建設(shè)，做到審計問效、問廉、問責(zé)，樹立公正執(zhí)法的形象。