黨的十六屆五中全會公報以“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”來描述對社會主義新農(nóng)村的要求。這20個字是對農(nóng)村物質(zhì)文明、精神文明、政治文明未來發(fā)展藍圖的生動寫照。我們要按照中央的部署，扎扎實實地推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)。當(dāng)前，制約農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的深層次矛盾還沒有消除，免征農(nóng)業(yè)稅后引發(fā)的問題即是深層次矛盾的體現(xiàn)。解決“三農(nóng)”問題的任務(wù)仍然相當(dāng)艱巨。

近年來開展的農(nóng)村稅費改革是農(nóng)村經(jīng)濟社會領(lǐng)域一場深刻的變革，已經(jīng)取得了積極成果。稅費改革的真正內(nèi)涵不僅僅是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，而是調(diào)整國民收入再分配格局。免征農(nóng)業(yè)稅是惠民利民的重大舉措，但這只是農(nóng)村稅費改革邁出的第一步，免征農(nóng)業(yè)稅解決的問題可能不及由此引發(fā)和凸顯出來的問題多。這就使得深化農(nóng)村改革勢在必行，并從客觀上為調(diào)整國民收入分配格局、轉(zhuǎn)換基層政府和村民自治組織的職能、建設(shè)社會主義新農(nóng)村提供了新的契機。

一、免征農(nóng)業(yè)稅后引發(fā)的問題

農(nóng)業(yè)稅占財政收入比重較大的縣市，在總體財力中，上級補助收入占的比重不斷上升，已從“吃飯財政”淪為名副其實的“要飯財政”。取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和農(nóng)業(yè)稅這兩個稅種，免除了征稅成本，也就鏟除了“搭車”收費的根基和平臺。現(xiàn)在看來，這種認(rèn)識過于主觀：對形勢的判斷過于樂觀。實際上，為完成財政收入的任務(wù)，彌補收支缺口，有的縣市一綠的地方財政部門加大了對行政性收費、罰沒收入籌非稅收入的征收力度以增加入庫數(shù)額，造成了非稅收入的比重上升，“免稅興費”的傾向有所抬頭。

免征農(nóng)業(yè)稅對鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)未來的走向形成挑戰(zhàn)，基層干部和群眾之間的關(guān)系發(fā)生了變化。在稅費改革前；農(nóng)業(yè)稅和其他收費是農(nóng)民與國家之間的重要紐帶。但在免征農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不需要為收稅費來求村組干部和農(nóng)民了，似乎可以不干事了。如果說稅費改革的結(jié)果是影響基層政權(quán)和基層自治組織的正常運行，該履行的職能不再履行，該為老百姓做的事不做了，從而導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的短缺，影響農(nóng)村公益事業(yè)的發(fā)展，這顯然與稅費改革的初衷相違?，F(xiàn)在的情況是以往傳統(tǒng)的干群關(guān)系發(fā)生了變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)矛口村級組織應(yīng)由統(tǒng)治型的管理模式轉(zhuǎn)為服務(wù)型，可是傳統(tǒng)的管理模式和干部考核機制仍占據(jù)主導(dǎo)地位。

免征農(nóng)業(yè)稅后凸顯和加劇的問題主要有：專項資金被挪用，配套資金無法落實。有的地方政府連“要飯財政”也維持不下去，最后是擠占挪用專項款。項目往往要求地方政府配套費用，但屬于“要飯財政”的地方政府往往不可能提供配套資金。其結(jié)果不是作假，就是把項目放在不太貧困的地方。如果真要配套，向群眾籌，則必然增加群眾負(fù)擔(dān)；如從銀行籌，則會形成新的掛賬。

最令人關(guān)注的問題是圍繞農(nóng)村土地的利益問題成為焦點。地方財源的枯竭使得各個利益相關(guān)方都把目光集中在農(nóng)村的土地上，農(nóng)戶通過各種方式來占取宅基地，村以土地補償費作為集體收入的來源，政府來征地，企業(yè)通過政府和村來占地。改變土地用途，借“地”生財，是目前許多地方財政走出“赤字”困境的絕招。這種行為已經(jīng)對農(nóng)村的社會秩序帶來了大的隱患。

二，矛盾凸顯的深層次的原因

第一，國民收入分配格局扭曲，“條條”與“塊塊”的關(guān)系、中央與地方、地方的上級層次與基層之間的利益格局嚴(yán)重失衡，突出表現(xiàn)為稅收的分享結(jié)構(gòu)嚴(yán)重向城市、向政府的上級層次傾斜。1994年通過分稅制改革形成中央和地方權(quán)力的重新劃分，在一定程度上造成地方各級的財權(quán)和事權(quán)劃分的扭曲?？偟膽B(tài)勢是財權(quán)上收，事權(quán)下放。上邊對下邊是光給政策不給錢，基層的財權(quán)和事權(quán)嚴(yán)重不對稱。鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品的過度供給(各個垂直部門為做工作、實現(xiàn)政績而布置下來的各項任務(wù))和嚴(yán)重短缺(該干的事沒有錢干)并存。

從2003年起，幾個主體稅種實行省、市、縣共享，并且提高了對縣一級的上劃比例?？h級政府從國稅中得到的分成比例，增值稅從25％降到20％，縣級政府從地稅中得到的分成比例，營業(yè)稅從100％降到50％，個人所得稅從50％降到15％，企業(yè)所得稅從50％降到15％，城市建設(shè)維護稅從70％降到50％，加之取消農(nóng)業(yè)稅，使縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財源更趨薄弱，財政自給能力進一步降低?？h域經(jīng)濟，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的樞紐和聯(lián)結(jié)點，是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的平臺和主戰(zhàn)場，它應(yīng)是最有活力的經(jīng)濟。而一種幾乎完全依靠上級補助維持運轉(zhuǎn)的縣域財政，靠擠占項目資金勉強度日的縣域財政，是沒有生命力和發(fā)展動力的財政體系，無法為縣域的經(jīng)濟和社會事業(yè)的發(fā)展起到支撐作用。如果聽任上述趨向發(fā)展，這顯然與科學(xué)的發(fā)展觀和以人為本的可持續(xù)發(fā)展的思路相悖。建設(shè)社會主義新農(nóng)村的戰(zhàn)略目標(biāo)也將難以實現(xiàn)。

第二，行政管理體制的改革滯后，部門既得利益固化的局面沒有得到改觀。迄今為止，在中央財政的轉(zhuǎn)移支付中，專項資金占很大比重，市場配置資源的比重在縮小。專項轉(zhuǎn)移支付的支配權(quán)掌握在省級各部門手中，一些廳、委、辦掌握著大量的專項資金，擁有資源的配置權(quán)，而且支配資源的權(quán)力越來越大。如，農(nóng)口投資，都是投到一個縣范圍內(nèi)，但林業(yè)部門管林業(yè)投資，農(nóng)業(yè)部門管農(nóng)業(yè)投資，水利部門管水利投資，部門利益的影響和條塊分割嚴(yán)重，“條條專政“導(dǎo)致地方事權(quán)的分割，市場配置資源的作用無法得到有效發(fā)揮。這種體制使得地方上要千方百計地爭取項目。

如果追求政府的各種優(yōu)惠政策或資源成為許多部門或市場主體的重要目標(biāo)，而政府部、門控制的資源投放又是“專項性”的，即把這部分專項資金給哪些地區(qū)、部門或市場主體的權(quán)力掌握在一些政府部門和一些人的手中，決策具有很強的隨意性和人為的成分，那么，嚴(yán)重的設(shè)租和尋租行為將不可避免。專項資金在某種程度上已經(jīng)成為一些部門干部腐敗的根源。

第三，免征農(nóng)業(yè)稅后基層政府和村組出現(xiàn)了反自治化的傾向?；鶎诱淖呦驊?yīng)是從全能型、多功能的政府轉(zhuǎn)向有限功能的政府；從自上而下、行政型的政府轉(zhuǎn)向自治程度較高的政府，從統(tǒng)治型的政府轉(zhuǎn)向服務(wù)型的政府。為此，深化農(nóng)村改革就要進行制度創(chuàng)新。但在免征農(nóng)業(yè)稅后，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村的財政收入沒有了來源，在很大程度上要靠上級的轉(zhuǎn)移支付，這反而加重了它們對上級的依賴程度。村干部的工資改由上面支付后，村干部民選化將變成村干部官僚化。以前在一些地方推行的“村賬鄉(xiāng)管”，現(xiàn)在則進一步提出“對一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)，都要大力推行‘鄉(xiāng)財縣管’財政管理方式”。既然村民委員會是村民自我管理的基層群眾性自治組織，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會的職權(quán)之一是“審查和批準(zhǔn)本行政區(qū)域內(nèi)的財政預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報告”，現(xiàn)在由外部的“上級”單位來管理“下級”的財務(wù)，必然強化了自上而下的行政管理模式，反映出在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村這兩級的本級層次上有效制約機制的闕如。

三、對策：一個前提，兩個基點

解決上述問題，則應(yīng)明確一個基本前提，即把深化農(nóng)村改革和深化宏觀經(jīng)濟體制的改革相結(jié)合，尤其是著力子中央和省一級的行政管理機構(gòu)的改革和縣級綜合配套改革，更自覺地調(diào)整國民收入分配結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)“條條”與“塊塊”的關(guān)系，中央與地方以及地方的上級層次與基層之間的利益關(guān)系，建立一個更為公平的國民收入再分配體系。如果說，由于經(jīng)濟規(guī)律的作用，城鄉(xiāng)之間在經(jīng)濟上的差距、發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)之間在經(jīng)濟上的差距在短期內(nèi)還難以縮小，但通過國家政策的調(diào)整，在較短的時間內(nèi)，縮小城鄉(xiāng)之間、發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)之間人均享有基本的公共物品和社會福利方面的差距是可能的。

為此應(yīng)加速行政管理體制的改革，打好改革的攻堅戰(zhàn)。國家應(yīng)調(diào)整既得利益格局，大幅度減少專項資金，從源頭上削減中央各部門配置資源的權(quán)力，同時建立規(guī)范的橫向和縱向財政轉(zhuǎn)移支付體系。這樣可以減少尋租行為和決策的隨意性，有利于杜絕腐敗，提高效率，真正使財政體制能具有平衡地區(qū)間提供基礎(chǔ)性公共服務(wù)的能力。具體做法可以是先確定農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、大病統(tǒng)籌等基本公共產(chǎn)品和社會福利需求所需的財力，發(fā)達地區(qū)可，由省里解決，中西部地區(qū)由中央負(fù)擔(dān)。從現(xiàn)有的3000多億專項轉(zhuǎn)移支付款中能解決一塊，每年新增的財稅收入中也能提取一塊，最終做到“十一五”期間農(nóng)村義務(wù)教育的雜費和書本費等由農(nóng)民家庭負(fù)擔(dān)的費用全免；完善農(nóng)村(尤其是貧困落后地區(qū))的公共衛(wèi)生體系和合作醫(yī)療(尤其是大病統(tǒng)籌)體系；使中西部地區(qū)的農(nóng)民能從農(nóng)村社會事業(yè)的發(fā)展中受益。

在這個大的前提下，農(nóng)村發(fā)展方面一是要建立農(nóng)村公共財政體系；二是改革與完善鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，在鄉(xiāng)村兩級建立起有效的、真正由農(nóng)民群眾參與的制衡機制。這應(yīng)是后農(nóng)業(yè)稅時期建設(shè)社會主義新農(nóng)村的兩個基點。為使縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村的機構(gòu)能正常運轉(zhuǎn)，能履行為農(nóng)民提供最基本的公共產(chǎn)品和社會福利的職能，必須有相應(yīng)的財力作支撐，有一個健全的財政體系為基礎(chǔ)。所需的財力可以通過以下渠道加以充實，

1．調(diào)整分稅制的結(jié)構(gòu)，財政向地方讓利，保證縣及縣以下有一定的稅源；著眼于促進縣域經(jīng)濟的發(fā)展，開發(fā)當(dāng)?shù)氐馁Y源優(yōu)勢，培植和涵養(yǎng)稅源，逐步增加縣及縣以下的財政收入，形成縣域經(jīng)濟的良性循環(huán)。

2．增大體制性、制度性的轉(zhuǎn)移支付，將事權(quán)與財權(quán)一起下放，使轉(zhuǎn)移支付做到制度化、規(guī)范化、法制化。

3．深化農(nóng)村土地制度的改革，遏止地方政府以地生財、隨意支配農(nóng)民土地資源的權(quán)力。在嚴(yán)格限定國家征地行為符合“公共利益需要”的前提下，經(jīng)營性用地不征為國有，在政府有關(guān)部門批準(zhǔn)的農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的前提下，允許集體建設(shè)用地入市。讓農(nóng)民的集體經(jīng)濟組織通過土地市場平等地進行交易，發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)，從中獲取土地增值收益。

在保證財力的同時，必須加速鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的改革與完善，使資源能有效利用，防止資金的貪污挪用。

一是在鄉(xiāng)村兩級的議政和行政之間建起一種有效的民主制衡機制，解決“老板(廣大農(nóng)民群眾)缺位”的問題?？梢越梃b有些地方的經(jīng)驗，做實村民代表大會制度或成立村民理事會，將其塑造成行政村的議決機關(guān)，而原來的權(quán)力機關(guān)村委會則成為具體的執(zhí)行機構(gòu)。村莊的重大事項由村民代表會議或理事會商議決定后，交由村委會實施。這樣，村代表(理事)不僅成了聯(lián)系村集體和村民的紐帶而凰也是村民參政議政的代理人。由村代會對執(zhí)行機構(gòu)(村委會)進行有效的監(jiān)督和制約，防止違背民意、權(quán)力腐敗等問題的發(fā)生，有助于克服村級組織行政化的傾向。如果這種體制能夠成功，就可進一步把鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會做實，由它來監(jiān)督和制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的決策和行政。只有在鄉(xiāng)村兩級建立起有效的制衡機制，農(nóng)村的公共財政體制才能真正落實，民主決策、民主管理、民主監(jiān)督才不至于流于形式，農(nóng)村基層才能真正做到“有人辦事，有錢辦事，有章理事”。

二是在有條件的地方推行農(nóng)村社區(qū)股份合作制。在使村級組織能有可用的財力的同時，使包括土地增值收益在內(nèi)的集體資產(chǎn)收益與社區(qū)農(nóng)民的直接利益掛鉤，使群眾有積極性去監(jiān)督資源的使用。

明確大的前提，落實兩個基點，自覺地調(diào)整國民收入的分配結(jié)構(gòu)。通過調(diào)整稅收分成比例、加大制度性轉(zhuǎn)移支付和把農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的增值收益留在農(nóng)村，使其具備滿足農(nóng)民基本需求的財力；通過改革和完善鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，使農(nóng)村的財力能真正為民所用。從而逐步縮小城鄉(xiāng)之間、發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)之間人均享受基本公共產(chǎn)品和社會福利的差距。這是解決公平問題、構(gòu)建和諧社會的要求。從近期看，農(nóng)民不至于因病致貧、因負(fù)擔(dān)子女上學(xué)致貧。減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，無異子增加農(nóng)民收入，可以使農(nóng)民有資金去發(fā)展生產(chǎn)，去消費，從而夯實發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、的物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)，啟動農(nóng)村消費市場。從長遠(yuǎn)看，能提高農(nóng)民的人口素質(zhì)，提升農(nóng)村人力資本的質(zhì)量。只有這樣，才能最終解決效率問題，使國民經(jīng)濟的發(fā)展有一個堅實的基礎(chǔ)，建設(shè)社會主義新農(nóng)村的偉大歷史任務(wù)才能早日實現(xiàn)。

(作者單位：青海省委黨校)