行政復(fù)議是由公民、法人和其他組織提起的行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自我糾正錯(cuò)誤的監(jiān)督制度，是現(xiàn)代法治國(guó)家普遍確立的基本法律制度，它有助于保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，塑造合法、合理與高效的行政秩序，減輕法院的工作負(fù)擔(dān)。與整個(gè)法治建設(shè)的過(guò)程一樣，我國(guó)行政復(fù)議制度的確立和發(fā)展，經(jīng)歷了而且正經(jīng)歷著曲折的歷程，在歷史的積累中逐步生長(zhǎng)和成熟。

民國(guó)的《訴愿法》：短命的草創(chuàng)和奠基階段

制度的意義和權(quán)威，來(lái)自本民族的習(xí)慣，來(lái)自數(shù)世紀(jì)平緩的歷史積累，它以民族的精神和價(jià)值為基礎(chǔ)。然而，近代以來(lái)，面對(duì)西方新文明，國(guó)人茫然不知所措，先是荒謬的夜郎自大，繼之是徹底的自卑自棄。本世紀(jì)初，歷史虛無(wú)主義已演化為普遍的民族情緒。自1911年后，制度發(fā)展和本國(guó)歷史之間的本源聯(lián)系被徹底切斷。歷史上的制度資源不再是制度建構(gòu)的依托，盡管它依舊是社會(huì)倫理和價(jià)值觀念的來(lái)源。在忘卻和廢棄歷史的之后，我國(guó)由日本移植了行政法制。因此，現(xiàn)代的行政復(fù)議制度并非我國(guó)固有，而系外鑠。

最初，復(fù)議稱訴愿，目前我國(guó)臺(tái)灣省的復(fù)議仍稱訴愿。早在宣統(tǒng)二年(1910年)，中國(guó)已有了建立現(xiàn)代行政復(fù)議制度的動(dòng)議。(參見(jiàn)故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料·上》，中華書(shū)局，1979，第89～90頁(yè))北京政府時(shí)期，現(xiàn)代法制的建構(gòu)艱難展開(kāi)。1914年6月29日，參政院奉令代行立法院職權(quán)，旋即議定《訴愿法》，共18條；7月20日，由袁世凱總統(tǒng)公布施行。在該法的起草過(guò)程中，關(guān)于未來(lái)行政法制的體系，究竟采用歐陸法系傳統(tǒng)，還是英美法系傳統(tǒng)，曾經(jīng)有一番論戰(zhàn)，最后歐陸法系傳統(tǒng)雀屏中選。然而，一方面因?yàn)樵V愿制缺乏歷史的基礎(chǔ)，另一方面因?yàn)闀r(shí)局阽危，戰(zhàn)亂頻仍，《訴愿法》沒(méi)能很好實(shí)施。從紙面上來(lái)看，該《訴愿法》(1914年)是我國(guó)歷史上第一部行政復(fù)議法，它確立了現(xiàn)代行政復(fù)議制度的基礎(chǔ)和結(jié)構(gòu)，其基礎(chǔ)和結(jié)構(gòu)至今未有大的變更。它的缺點(diǎn)是照搬外國(guó)制度太過(guò)，沒(méi)能充分考慮中國(guó)的實(shí)際情況，并作出有針對(duì)的規(guī)定；它是在極度緊迫和反常的境況下制定的，而且缺乏相應(yīng)的制度實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。這些缺點(diǎn)完全是可以原諒的。

國(guó)民政府成立后，1928年北伐成功，全國(guó)再度統(tǒng)一，政府亦積極進(jìn)行各種建設(shè)。行政院認(rèn)為行政處分(指具體行政行為)，影響公眾生命權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)甚大，各國(guó)對(duì)民眾不服處分而提起訴愿者，均以法律明定其程序，俾以保障民權(quán)，依法行政。國(guó)民政府遂于1930年公布并施行新的《訴愿法》。此法共14條。(關(guān)于這兩部《訴愿法》的內(nèi)容，參見(jiàn)謝振民編著，張知本校訂：《中華民國(guó)立法史·下》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，2000年，第1049～1050頁(yè))后來(lái)，國(guó)運(yùn)多舛，兵燹四起，該《訴愿法》依然未能很好實(shí)施。但是，就行政復(fù)議乃至整個(gè)中國(guó)法制建設(shè)而言，這是草創(chuàng)和奠基階段：行政復(fù)議制度雖然簡(jiǎn)陋單純，甚至被束之高閣，但基本輪廓都已具備。

其后，臺(tái)灣當(dāng)局以該《訴愿法》為基礎(chǔ)，使得行政復(fù)議制度有了充分的發(fā)展和完善。在1978年后的法制建設(shè)中，這些又成為我國(guó)行政法重要的智識(shí)資源。因此，從政治意識(shí)形態(tài)上看，新舊中國(guó)曾經(jīng)完全不同；但是，經(jīng)歷了將近三十年的法制虛無(wú)主義后，在傳承和借鑒民國(guó)法律智識(shí)資源方面，在以前述資源為基礎(chǔ)的制度建設(shè)方面，新與舊的界限已日趨模糊乃至消失。

《行政復(fù)議條例》：中國(guó)行政復(fù)議制度的正式確立

新中國(guó)成立以后，經(jīng)歷了三十年的風(fēng)風(fēng)雨雨，直到上世紀(jì)八十年代，社會(huì)逐漸意識(shí)到了法制的重要性，開(kāi)始重建法制，于是，法制工具主義開(kāi)始興起。在這個(gè)時(shí)期(1980-1989)，正式而系統(tǒng)的行政復(fù)議制度是不存在的；有的只是些個(gè)別的單行法，而且，這些單行法對(duì)復(fù)議制度的零敲碎擊，也只是行政管理的權(quán)宜之計(jì)，而非出自理性的自覺(jué)。有些學(xué)者認(rèn)為，這些零散的規(guī)定標(biāo)志著行政復(fù)議制度的建立和發(fā)展。(參見(jiàn)張春生主編：《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法釋義》，法律出版社，1999年，第2、8頁(yè)；趙威等編著：《行政復(fù)議法起草問(wèn)題及條文釋解》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，1999年，第2頁(yè))筆者認(rèn)為，行政復(fù)議制度應(yīng)該是由核心理念支撐且由諸多概念、規(guī)則和原則構(gòu)成的有機(jī)規(guī)范體系，它應(yīng)有自己的內(nèi)在邏輯、運(yùn)作程序和價(jià)值追求；而上述法規(guī)中的相關(guān)條款非常簡(jiǎn)單零碎，相互之間也沒(méi)有溝通和協(xié)調(diào)，它最多只是類似復(fù)議制度的規(guī)定，只是為了個(gè)別地應(yīng)付行政管理中的問(wèn)題而設(shè)計(jì)的權(quán)宜之計(jì)。這個(gè)時(shí)期，由于沒(méi)有專門規(guī)范行政復(fù)議的法律法規(guī)，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)尚未有充分發(fā)展，行政復(fù)議案件依然比較少。相關(guān)的理論研究也極不成熟，老百姓對(duì)行政復(fù)議也缺乏基本的認(rèn)識(shí)。正式而系統(tǒng)的行政復(fù)議制度尚不存在。

1989年，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主法制這兩股力量的推動(dòng)下，我國(guó)制定了《行政訴訟法》。該法的出臺(tái)，提出了建立正式的行政復(fù)議制度的要求?！缎姓V訟法》規(guī)定：對(duì)屬于人民法院受案范圍的行政案件，公民、法人或者其他組織可以先向上一級(jí)行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議，對(duì)行政復(fù)議不服的，再向人民法院提起訴訟；也可以直接向人民法院提起訴訟。法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議、對(duì)行政復(fù)議不服再向人民法院提起訴訟的，依照法律、法規(guī)的規(guī)定。為了落實(shí)《行政訴訟法》的上述規(guī)定，1990年11月9日，國(guó)務(wù)院第七十一次常務(wù)會(huì)議通過(guò)了由原國(guó)務(wù)院法制局起草的《行政復(fù)議條例》，該條例于同年12月24日發(fā)布，于1991年1月1日起正式施行。1994年，根據(jù)實(shí)踐中出現(xiàn)的新問(wèn)題，國(guó)務(wù)院又對(duì)《行政復(fù)議條例》作了修訂。

《行政復(fù)議條例》共10章，57條。它明確界定了行政復(fù)議的性質(zhì)和目的，即維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，防止和糾正違法或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益；規(guī)定了合法、及時(shí)、準(zhǔn)確和便民的復(fù)議原則。規(guī)定了行政復(fù)議的管轄、復(fù)議機(jī)關(guān)、復(fù)議審理和決定、期間和送達(dá)、法律責(zé)任等。以《行政復(fù)議條例》為契機(jī)，行政復(fù)議活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)都有了相對(duì)明確的法律依據(jù)?！缎姓?fù)議條例》的施行，標(biāo)志著我國(guó)行政復(fù)議制度的正式確立。

自1991年復(fù)議制度施行以來(lái)，全國(guó)各級(jí)行政機(jī)關(guān)共受理復(fù)議案件約22萬(wàn)件。在維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)、保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益方面，復(fù)議制度都發(fā)揮了積極的作用。然而，與立法的預(yù)期目的相比，同時(shí)參照行政訴訟和信訪工作的情況來(lái)看，行政復(fù)議制度的作用還沒(méi)有得以充分的發(fā)揮。自1991年至1997年底的七年間，各級(jí)人民法院共受理行政訴訟案件約30余萬(wàn)件，大大高于同期的行政復(fù)議案件。從年度的分布情況看，1994年以前，每年的行政訴訟案件比行政復(fù)議案件只多5000余件，自1994年以后，行政訴訟案件的數(shù)量迅猛上升，有的地區(qū)已高出行政復(fù)議案件一至兩倍。其中，多數(shù)情況是沒(méi)有經(jīng)過(guò)行政復(fù)議而直接向人民法院提起行政訴訟的。以黑龍江省為例，據(jù)估算，每年至少有近兩萬(wàn)起案件本來(lái)是可以成為行政復(fù)議案件的，事實(shí)上，1996年以前，黑龍江省各級(jí)行政機(jī)關(guān)每年所受理的復(fù)議案件總數(shù)不超過(guò)2000件。(參見(jiàn)趙威等：前引書(shū)，第9頁(yè))行政復(fù)議的范圍要比行政訴訟大，而且行政復(fù)議不收費(fèi)，程序簡(jiǎn)便，依照常理，復(fù)議案件本應(yīng)當(dāng)遠(yuǎn)多于訴訟案件。因此，前列數(shù)字的巨大反差表明，《行政復(fù)議條例》設(shè)定的行政復(fù)議制度是有問(wèn)題的。

《行政復(fù)議條例》確定的復(fù)議申請(qǐng)范圍較窄，和訴訟大致相同，沒(méi)能體現(xiàn)復(fù)議的特色；申請(qǐng)復(fù)議的條條框框較多，相對(duì)人申請(qǐng)復(fù)議不方便；沒(méi)能充分保護(hù)行政管理相對(duì)人的權(quán)益和安全，這導(dǎo)致相對(duì)人往往不敢申請(qǐng)復(fù)議，因?yàn)椤案觳矓Q不過(guò)大腿”，“勝一案子，輸一輩子”；一些行政機(jī)關(guān)規(guī)避法律，想方設(shè)法蒙蔽行政相對(duì)人；有些行政機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，不設(shè)立專門的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)或?qū)Ｂ毜膹?fù)議工作者；有些復(fù)議工作者因?yàn)榕庐?dāng)被告或者怕麻煩，對(duì)復(fù)議申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)受理而不受理，即使受理，也總傾向于作出維持決定，對(duì)違法的具體行政行為該撤銷的不撤銷，對(duì)不當(dāng)?shù)木唧w行政行為該變更的不變更。

基于上述原因，久而久之，行政相對(duì)人就對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)失去了信任，認(rèn)為復(fù)議工作者官官相護(hù)，復(fù)議是無(wú)用的走過(guò)場(chǎng)。很多人寧愿舍棄免費(fèi)而簡(jiǎn)便的復(fù)議程序，選擇繁瑣、耗時(shí)且花錢的司法程序，和政府對(duì)簿公堂；也有大量群眾走上了層層上訪的道路。周漢華先生對(duì)此曾有精彩的描述：“我們看到，一邊是年復(fù)一年、數(shù)以百萬(wàn)計(jì)的信訪案件和上京城、省城、縣城討說(shuō)法的川流不息的人群，以及各級(jí)政府機(jī)關(guān)為平息這些訴求而投入的巨大人力、物力與心力。另外一邊是為權(quán)利保護(hù)而設(shè)計(jì)的行政復(fù)議……等爭(zhēng)議解決制度不同程度的出現(xiàn)了閑置甚至萎縮的征兆，尤其是行政復(fù)議制度，不但沒(méi)有呈現(xiàn)預(yù)期的門庭若市景觀，反而案件數(shù)量不斷下滑，幾乎成為被人遺忘的角落。”(《環(huán)球法律評(píng)論》，2004年春，第5頁(yè))正是基于對(duì)上述問(wèn)題的認(rèn)真嚴(yán)肅的反思，并出于充分發(fā)揮復(fù)議制度功能的拳拳之心，從1996年起，國(guó)務(wù)院開(kāi)始在總結(jié)《行政復(fù)議條例》實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，研究和起草《行政復(fù)議法》。

《行政復(fù)議法》：復(fù)議制度的新進(jìn)展

經(jīng)過(guò)三年的調(diào)查和研究，1999年4月29日，第九屆全國(guó)人大常委會(huì)第九次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》，該法于1999年10月1日正式施行。(當(dāng)時(shí)的)全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)副主任張春生認(rèn)為：《行政復(fù)議法》的公布和實(shí)施，是“行政復(fù)議制度的新進(jìn)展”。(張春生主編：前引書(shū)，第2頁(yè))

與原有的《行政復(fù)議條例》相比，現(xiàn)行的《行政復(fù)議法》確實(shí)有重大的完善和發(fā)展，復(fù)議制度本身的主體性也日益突顯：第一，從階位上看，原有的復(fù)議條例只是國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)，是為了被動(dòng)地配合《行政訴訟法》的實(shí)施而制定的，它依附于《行政訴訟法》?！缎姓?fù)議法》則是全國(guó)人大常委會(huì)的法律，是和《行政訴訟法》效力平等的規(guī)范。復(fù)議法的起草者則自覺(jué)而主動(dòng)地把復(fù)議制度確定為“行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自我糾正錯(cuò)誤的一種監(jiān)督制度”。(楊景宇：關(guān)于《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法(草案)的說(shuō)明》)第二，擴(kuò)大了可以申請(qǐng)復(fù)議的具體行政行為的范圍，并在一定限度內(nèi)把抽象行政行為變成了復(fù)議審查的對(duì)象。第三，進(jìn)一步貫徹便民原則，復(fù)議申請(qǐng)的期限從原來(lái)的15天延長(zhǎng)到60天，允許口頭申請(qǐng)，并確立了縣級(jí)地方人民政府轉(zhuǎn)送復(fù)議申請(qǐng)的義務(wù)。第四，強(qiáng)化了對(duì)復(fù)議活動(dòng)的監(jiān)督，嚴(yán)格了行政機(jī)關(guān)和復(fù)議工作者的法律責(zé)任。

這些改革措施，確實(shí)是重大的制度進(jìn)步，“標(biāo)志著我國(guó)行政復(fù)議制度的高度發(fā)展和完善，并將使行政復(fù)議工作進(jìn)入一個(gè)嶄新的時(shí)期”。(趙威等編著：前引書(shū)，第4頁(yè))這種評(píng)價(jià)是中肯的，絕非不負(fù)責(zé)任的吹捧。真正的制度建設(shè)，總是綿延不息的時(shí)間之流漫長(zhǎng)積累的結(jié)果，也只能通過(guò)無(wú)數(shù)次的局部的漸進(jìn)的改革而實(shí)現(xiàn)。人們不會(huì)也不應(yīng)該認(rèn)為，現(xiàn)實(shí)中的制度是絕對(duì)完美的，它總存在這樣那樣的缺陷；人類無(wú)限追求完美的天性，也使他們不會(huì)滿足于眼下的改革。然而，正因?yàn)槿绱耍祟惐仨毧陀^面對(duì)并珍愛(ài)已有的改進(jìn)，仔細(xì)體會(huì)它的用心，認(rèn)真挖掘它的意義；任何制度都是由人來(lái)實(shí)施的，制度實(shí)施的好壞，在很大程度上取決于實(shí)施者的綜合素質(zhì)?！缎姓?fù)議法》取代《行政復(fù)議條例》，是親民和便民原則的偉大實(shí)踐，標(biāo)志著行政機(jī)關(guān)在制度建構(gòu)中的主體意識(shí)的覺(jué)醒，是中國(guó)行政復(fù)議制度的歷史積累的開(kāi)始。

實(shí)踐也證明，《行政復(fù)議法》確立的制度進(jìn)步是有一定成效的。廣州市的情況就說(shuō)明了這一點(diǎn)。1999年，廣州市政府法制辦行政復(fù)議處收案137件，應(yīng)訴案2件；2000年，收案量劇增至204件，應(yīng)訴案1件；2001年，收案201件，應(yīng)訴案32件。整個(gè)廣州市的行政復(fù)議機(jī)關(guān)，1999年收案539件，2000年收案量攀升至745件。就全國(guó)范圍而言，2001年，全國(guó)行政復(fù)議案件突破8萬(wàn)件大關(guān)，達(dá)到歷史最高點(diǎn)。

當(dāng)然，這些數(shù)字不能完全說(shuō)明問(wèn)題，但是，前后的反差，至少說(shuō)明，《行政復(fù)議法》在一定時(shí)期內(nèi)重建了公眾對(duì)復(fù)議制度的信任，強(qiáng)化了公眾運(yùn)用復(fù)議制度來(lái)解決行政爭(zhēng)議的意愿。但是，沒(méi)多久，復(fù)議收案量就開(kāi)始一路走低，一些地方和部門出現(xiàn)了受案數(shù)量的負(fù)增長(zhǎng)，同時(shí)，復(fù)議機(jī)關(guān)的應(yīng)訴案件卻急劇增長(zhǎng)：例如，2000年以前，廣州市政府法制辦行政復(fù)議處應(yīng)訴案的收案數(shù)從未超過(guò)5件，2001年則猛升至32件；在2000年后，整個(gè)廣州市行政復(fù)議機(jī)關(guān)的應(yīng)訴案的收案數(shù)則幾乎翻番式的增長(zhǎng)：1999年是110件，2000年是243件，2001年是280件，2002年是410件，2003年是795件。盡管同一時(shí)間，行政訴訟案件的數(shù)量也出現(xiàn)了類似的下滑現(xiàn)象，但考慮到行政復(fù)議不收費(fèi)和更便捷的特點(diǎn)，考慮到最近幾年是中國(guó)社會(huì)各種矛盾空前爆發(fā)乃至激化的時(shí)期，考慮到各地信訪案件數(shù)量長(zhǎng)期居高不下的現(xiàn)實(shí)，可以說(shuō)，行政復(fù)議案件數(shù)量的下降和服役機(jī)關(guān)應(yīng)訴案件的數(shù)量的上升，至少說(shuō)明，《行政復(fù)議法》可能沒(méi)有按照原有的計(jì)劃得到很好的實(shí)施，沒(méi)能實(shí)現(xiàn)在行政系統(tǒng)內(nèi)部解決行政爭(zhēng)議的預(yù)期目的，或者說(shuō)它制度設(shè)計(jì)可能還有諸多缺陷；制度沒(méi)有很好實(shí)施，歸根結(jié)蒂，也還是因?yàn)橹贫缺旧碛腥毕荨?/p>

與原有的10章57條復(fù)議條例相比，復(fù)議法只有7章43條，而就在大致相同時(shí)期，臺(tái)灣地區(qū)制定和公布的《訴愿法》則有101條。我國(guó)現(xiàn)有的復(fù)議法比較抽象，缺乏可操作性；對(duì)很多問(wèn)題，復(fù)議法只做了原則性規(guī)定，對(duì)該原則的具體實(shí)施，復(fù)議法則不置一詞，留歸地方立法補(bǔ)充。各級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)和復(fù)議人員在嚴(yán)格依照《行政復(fù)議法》審理案件時(shí)，普遍感覺(jué)辦案程序和規(guī)則不具體，難以遵循；復(fù)議機(jī)構(gòu)本身不獨(dú)立，很難充分發(fā)揮作用；復(fù)議案件的審理程序不規(guī)范，復(fù)議案件的內(nèi)部審批環(huán)節(jié)繁瑣，限制了行政相對(duì)人的參與權(quán)利，損害了復(fù)議工作的透明度，也降低了行政效率；而且在很大程度上阻礙相對(duì)人形成穩(wěn)定的預(yù)期，影響了復(fù)議工作的公正性和公信力；抽象的執(zhí)行和監(jiān)督等責(zé)任機(jī)制也難以落到實(shí)處。筆者認(rèn)為，《行政復(fù)議法》的制度進(jìn)步雖然巨大，但是，起草者們的修正只是基于對(duì)復(fù)議過(guò)程中不良現(xiàn)象的直接應(yīng)對(duì)，沒(méi)能考慮到現(xiàn)象背后的深層原因；沒(méi)能把個(gè)別的不良現(xiàn)象與整體結(jié)構(gòu)聯(lián)系起來(lái)。復(fù)議法的進(jìn)步只是量的改善，沒(méi)能實(shí)現(xiàn)復(fù)議制度的結(jié)構(gòu)性變遷。

《廣州市行政復(fù)議規(guī)定》：執(zhí)行和補(bǔ)充過(guò)程中的制度進(jìn)步試驗(yàn)

在我國(guó)的法制建設(shè)過(guò)程中，很多重大的制度進(jìn)步都是先從地方開(kāi)始的。地方立法的使命是在不抵觸中央立法的前提下(在我國(guó)法律體制中，地方政府立法的標(biāo)準(zhǔn)是“根據(jù)原則”，筆者認(rèn)為，“根據(jù)原則”是不恰當(dāng)?shù)模瑧?yīng)該采用“不抵觸原則”，本文對(duì)此不予展開(kāi))，執(zhí)行和補(bǔ)充中央立法，并根據(jù)地方的特殊情況和需要，制定具有地方特色的規(guī)范。由于地方立法機(jī)關(guān)最貼近現(xiàn)實(shí)，最能敏銳地感受到民眾的需要，有最豐富的經(jīng)驗(yàn)，因此，在滿足地方法律需求的同時(shí)，地方立法還為全國(guó)的法律變遷作出了貢獻(xiàn)。有時(shí)，地方立法中被證明有效的規(guī)范和制度被中央立法所吸收；有時(shí)，對(duì)某些事項(xiàng)，往往是先由地方制定規(guī)范，待條件成熟后，再上升為中央立法。地方立法通常是中央立法的智慧來(lái)源。陳端洪先生把這種在執(zhí)行和補(bǔ)充的過(guò)程中試驗(yàn)和創(chuàng)新的立法思路，稱作試驗(yàn)主義。(陳端洪：“立法的民主合法性與立法至上”，載《中外法學(xué)》，1998年第6期)

我國(guó)的法律進(jìn)步，一言以蔽之，即法制的現(xiàn)代化?，F(xiàn)代化的進(jìn)程是從東南沿海開(kāi)始的。因此，東南沿海城市的地方立法經(jīng)常是中央立法最集中的智慧來(lái)源。就行政復(fù)議而言，廣州市一直走在兄弟城市的前列。在此僅以《行政復(fù)議條例》頒布和實(shí)施的第一年為例說(shuō)明之。復(fù)議條例早在《行政復(fù)議條例》發(fā)布(1990年12月24日)之前，廣州市政府就于1990年11月成立了行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，即廣州市政府法制局行政復(fù)議處?！缎姓?fù)議條例》實(shí)施后僅一個(gè)多月，廣州市政府就受理了第一起行政復(fù)議案件。在《行政復(fù)議條例》實(shí)施的第一年，廣州市政府建立了行政復(fù)議案件統(tǒng)計(jì)制度和應(yīng)訴資格制度；頒布了《廣州市行政復(fù)議案件辦理程序規(guī)定》和《廣州市行政復(fù)議管轄實(shí)施辦法》；舉辦了三次大型的宣傳和咨詢活動(dòng)；受理行政復(fù)議案件504件。這些都給兄弟城市的復(fù)議工作提供了豐富的素材。《行政復(fù)議法》公布和實(shí)施后，廣州市采取包括媒體和咨詢?cè)趦?nèi)的各種形式，大力宣傳復(fù)議法的相關(guān)知識(shí)；并把復(fù)議經(jīng)費(fèi)納入了市財(cái)政預(yù)算；多數(shù)復(fù)議機(jī)構(gòu)充實(shí)了人力，復(fù)議工作者的素質(zhì)也有大幅度的提高；各復(fù)議機(jī)關(guān)還根據(jù)各自的工作職能和特點(diǎn)，大力推進(jìn)制度創(chuàng)新，確立了一系列保證行政復(fù)議法實(shí)施的制度。

為了充分實(shí)施該法，2003年，廣州市政府依據(jù)自己在復(fù)議工作中的經(jīng)驗(yàn)，在不抵觸《行政復(fù)議法》的前提下，為了在廣州市高效地開(kāi)展行政復(fù)議工作并化解糾紛，貫徹執(zhí)政為民的理念，確保行政復(fù)議制度能真正便民、親民并取信于民，廣州市政府起草了《廣州市行政復(fù)議規(guī)定》(下稱《廣復(fù)》)。該規(guī)定遵循公正、公開(kāi)和民主的原則，對(duì)行政復(fù)議的程序等問(wèn)題做了全面細(xì)致的規(guī)定。

《廣復(fù)》共14章，104條。第一章是總則，規(guī)定立法宗旨、適用范圍、基本原則、激勵(lì)機(jī)制和復(fù)議經(jīng)費(fèi)等問(wèn)題。第二章用五個(gè)條文專門規(guī)定了行政復(fù)議的工作機(jī)制，這在《行政復(fù)議法》中只有一個(gè)條文。在第四章，《廣復(fù)》把“行政復(fù)議參加人”單列出來(lái)，分成四節(jié)，用十四個(gè)條文加以規(guī)定?！稄V復(fù)》的第五至八章和第十章對(duì)行政復(fù)議的申請(qǐng)、受理、審查、決定和送達(dá)規(guī)則做了詳盡的規(guī)定。第九章專門規(guī)定了證據(jù)問(wèn)題。第十一章規(guī)定行政復(fù)議的執(zhí)行和監(jiān)督，第十二章規(guī)定行政賠償和補(bǔ)償，而在《行政復(fù)議法》中，這兩章都被放在第五章的“行政復(fù)議決定”中。第十三章規(guī)定法律責(zé)任。從結(jié)構(gòu)上看，《廣復(fù)》比《行政復(fù)議法》更加具體詳盡，可操作性有很大提高。

其中，有不少條文、制度和原則是很具特色的創(chuàng)新。其一，在立法宗旨中，《廣復(fù)》更加強(qiáng)調(diào)對(duì)公眾權(quán)益的保護(hù)和對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督?！缎姓?fù)議法》的第一條，把“保障……行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”也作為立法宗旨之一，“維護(hù)或保障行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”不是復(fù)議法的目的，這已是學(xué)界的共識(shí)。行政復(fù)議的本質(zhì)是：通過(guò)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)而為相對(duì)人的法定權(quán)益提供保障和救濟(jì)。依照這種基本原理，《廣復(fù)》的第一條把行政復(fù)議的宗旨確定為：“規(guī)范本市行政復(fù)議工作，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)?！逼涠?，《廣復(fù)》還建立了對(duì)復(fù)議工作者的激勵(lì)機(jī)制。寫(xiě)在紙上的制度本身是死的，它必須靠人來(lái)推動(dòng)和實(shí)施。人總是避免和減少痛苦，追求和增加快樂(lè)，避苦取樂(lè)。良好的制度設(shè)計(jì)必須奠基于對(duì)人性的深刻洞察之上，確立適當(dāng)?shù)呢?zé)任和激勵(lì)機(jī)制。《行政復(fù)議法》確立了專門針對(duì)復(fù)議工作人員的責(zé)任機(jī)制，但卻沒(méi)有確立激勵(lì)機(jī)制。責(zé)任機(jī)制只能導(dǎo)致人“但求無(wú)過(guò)、不求有功”，顯然不利于復(fù)議工作的健全開(kāi)展。要想讓制度成功運(yùn)作，立法者不能只讓那些犯錯(cuò)者受到懲罰，還必須讓那些素質(zhì)高、付出多和責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)大的人能獲得更多的報(bào)酬、更有效的激勵(lì)和更大的快樂(lè)。《廣復(fù)》在這方面為全國(guó)復(fù)議制度改革提供了范例，其第四條規(guī)定：“對(duì)在行政復(fù)議工作中做出突出成績(jī)的單位和個(gè)人，各級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)。”其三，《廣復(fù)》把因公務(wù)員的錄用而發(fā)生的行政爭(zhēng)議納入了復(fù)議的范圍。我國(guó)法律界有一種普遍的誤解：凡涉及公務(wù)員的行政行為，都是內(nèi)部行政行為，由此引發(fā)的法律關(guān)系屬于特別權(quán)力關(guān)系，不屬于復(fù)議的范圍。這是值得商榷的。公務(wù)員錄用行為不是內(nèi)部行政行為。內(nèi)部行政行為，是行政主體在內(nèi)部行政組織和管理過(guò)程中作出的，它只對(duì)行政組織內(nèi)部生效；外部行政行為，是行政主體在管理外部社會(huì)的過(guò)程中作出的，它的對(duì)象是普通的相對(duì)人。這種劃分的意義在于，二者適用不同的救濟(jì)途徑。內(nèi)部行政行為，不可以適用復(fù)議程序。公務(wù)員錄用行為，實(shí)質(zhì)上是行政機(jī)關(guān)在錄用一般公民、并使之轉(zhuǎn)化為公務(wù)員的過(guò)程中、針對(duì)社會(huì)上的普通公民所實(shí)施的行政行為：或者他成為公務(wù)員；或者他不成為公務(wù)員。因此，錄用行為是外部行政行為。正是基于這些考慮，《廣復(fù)》在第十二條列舉式的排除規(guī)定的第三款特別強(qiáng)調(diào)：“行政機(jī)關(guān)作出的行政處分和考核、任免、升降、辭退、回避、退休等人事處理決定及相應(yīng)的工資福利待遇等事項(xiàng)的處理決定”不屬于行政復(fù)議的范圍，“但錄用除外”。從人權(quán)保障的視角看，這是一項(xiàng)進(jìn)步。其四，《廣復(fù)》建立了行政爭(zhēng)議的協(xié)調(diào)制度。主流理論認(rèn)為，復(fù)議不適用調(diào)解，理由是：這是由行政機(jī)關(guān)職權(quán)的公共性決定的。行政職權(quán)是一種公權(quán)力，對(duì)行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)既是權(quán)利也是義務(wù)，行政機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)處分自己的權(quán)力。筆者認(rèn)為，這一觀點(diǎn)不成立。雖然對(duì)于嚴(yán)格的羈束性的法定職權(quán)，行政機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)處分，但是，對(duì)于當(dāng)代行政機(jī)關(guān)行使的大量自由裁量權(quán)，法律則是允許行政機(jī)關(guān)處分的；另外，權(quán)利只是法律的形式，行政職權(quán)背后的實(shí)質(zhì)乃是公共利益，申請(qǐng)人的權(quán)利是他的個(gè)人利益，這兩種利益則是完全可以相互妥協(xié)平衡的；正是這種背后深層的利益的可妥協(xié)性，決定了行政糾紛是可以通過(guò)協(xié)商和調(diào)解而得到解決的。復(fù)議不適用調(diào)解的認(rèn)識(shí)，已不符合中國(guó)行政復(fù)議的現(xiàn)實(shí)運(yùn)作，在我國(guó)，大量的行政復(fù)議糾紛都是通過(guò)調(diào)解和協(xié)商而解決的。正是基于上述考慮，《廣復(fù)》規(guī)定：“在審查過(guò)程中，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)可以通過(guò)協(xié)調(diào)解決爭(zhēng)議。”

此外，《廣復(fù)》還從平衡公平和效率的原則出發(fā)，規(guī)定了合議和獨(dú)任制度、集體討論制度、專家征詢制度和委托決定制度；在參加人問(wèn)題上，《廣復(fù)》確立了復(fù)議代表人制度和組織作為代理人的制度；在復(fù)議申請(qǐng)問(wèn)題上，《廣復(fù)》確立了申請(qǐng)人對(duì)申請(qǐng)材料之真實(shí)性的聲明制度；在保障復(fù)議當(dāng)事人的程序權(quán)利方面，《廣復(fù)》也在《行政復(fù)議法》的基礎(chǔ)上，向前邁出了一大步；結(jié)合行政復(fù)議的實(shí)踐，在借鑒行政訴訟證據(jù)制度的基礎(chǔ)上，《廣復(fù)》還對(duì)行政復(fù)議的證據(jù)制度作出了比較系統(tǒng)的規(guī)定；《廣復(fù)》還通過(guò)賦予申請(qǐng)人以舉報(bào)權(quán)，確立了行政復(fù)議法律責(zé)任的啟動(dòng)機(jī)制。這些創(chuàng)新條款，實(shí)際上提出了中國(guó)復(fù)議制度改革在新的時(shí)期如何深入的問(wèn)題。不論是在觀念層面，還是在實(shí)踐層面，《廣復(fù)》都在一定程度上觸及了中國(guó)復(fù)議制度背后的深層結(jié)構(gòu)，為中國(guó)復(fù)議制度深層的完善和改革作出了重要貢獻(xiàn)。

(《廣州市行政復(fù)議規(guī)定釋義》，陳里程主編，新世界出版社2005年11月版，45．00元)