摘要：隨著環(huán)境、資源等形勢變得越來越嚴(yán)峻，經(jīng)濟形態(tài)也在不斷地發(fā)生著變化，循環(huán)經(jīng)濟作為一種生態(tài)經(jīng)濟已被確立為我國的經(jīng)濟模式。如何開展有關(guān)循環(huán)經(jīng)濟的立法，就成為法學(xué)不得不直面的問題。本文從循環(huán)經(jīng)濟立法的必要性、循環(huán)經(jīng)濟立法的條件出發(fā)，結(jié)合國際上可借鑒的經(jīng)驗，提出了我國循環(huán)經(jīng)濟立法應(yīng)選擇由局部向全局、由具體法律、法規(guī)向構(gòu)建一個高端而完整的基本法發(fā)展的路徑。

關(guān)鍵詞：循環(huán)經(jīng)濟；立法；借鑒；路徑選擇

中圖分類號：D920．0 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-0544(2006)01-0109一05

一、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟是歷史的必然選擇

在人類經(jīng)歷了崇拜自然的階段后，進入工業(yè)革命時代，開始了對自然的征服。在生產(chǎn)力有了突飛猛進的發(fā)展之后，相繼而來的環(huán)境、資源等一系列“自然的報復(fù)”等問題也日益凸現(xiàn)出來。人們不得不反思自己的行為，正是在這種反思中，可持續(xù)發(fā)展思想、協(xié)調(diào)自然，人與自然和諧發(fā)展等思想也應(yīng)運而生。特別是20世紀(jì)90年代以來，一些國家開始了對新經(jīng)濟增長方式的研究和探索。循環(huán)經(jīng)濟作為一種與傳統(tǒng)經(jīng)濟增長方式有著根本區(qū)別的經(jīng)濟增長方式的問世，立刻受到了人們的關(guān)注和重視。許多國家和政府都紛紛宣布實行循環(huán)經(jīng)濟，并從政府、企業(yè)、社會公眾等各個層面上進行了卓有成效的工作?？梢院敛豢鋸埖刂v，循環(huán)經(jīng)濟的時代已經(jīng)到來。

我國雖然還不能說已經(jīng)完全進入工業(yè)化時代，但在現(xiàn)代化的建設(shè)過程中，資源、環(huán)境等方面所顯示出的問題不容忽視。長期以來，黨和政府高度重視可持續(xù)發(fā)展問題，立足國情，繼承和弘揚傳統(tǒng)的天人合一思想，把可持續(xù)發(fā)展的理念和要求貫穿到國家發(fā)展政策和行動計劃中，提出了要全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀，建立節(jié)約型、循環(huán)經(jīng)濟的和諧社會，走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展之路。

在這方面，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人有非常明確的論述，國家的法律也有著具體的規(guī)定。例如胡錦濤總書記在2003年中央人口資源環(huán)境工作座談會上就指出：“要加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，將循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展理念貫穿到區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)和產(chǎn)品生產(chǎn)中，使資源得到有效的利用?！痹?005年6月21日溫家寶總理主持召開的國務(wù)院常務(wù)會議專門研究了節(jié)約型社會和發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的問題。會議認(rèn)為：隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化建設(shè)的推進，資源需求將持續(xù)大幅度增加，資源供需矛盾日益突出，環(huán)境壓力越來越大。必須從戰(zhàn)略和全局的高度，把建設(shè)節(jié)約型社會和發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟擺在更加突出的重要位置，進一步轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，以資源的高效和循環(huán)利用，促進經(jīng)濟、社會的可持續(xù)發(fā)展。并且提出，要綜合運用經(jīng)濟、法律、行政、科技和教育等多種手段，采取更有力的措施，務(wù)求建設(shè)節(jié)約型社會和發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟取得實質(zhì)性進展和明顯成效。

在法律、制度和政策建設(shè)方面，盡管我國還沒有一部專門的循環(huán)經(jīng)濟立法，但也已經(jīng)有長足的進步。在1994年就完成了《中國21世紀(jì)議程》，努力緩解資源不足的矛盾，不斷改善生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。而且早在20世紀(jì)70年代就開始了運用法律、政策手段推動環(huán)境保護和資源的綜合利用、循環(huán)使用等工作。例如，1973年召開了第一次全國的環(huán)境保護工作會議。1989年制定了《環(huán)境保護法》，此后相繼制定了一系列配套法律、法規(guī)等，如《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》等。特別是2002年6月29日我國制定了《清潔生產(chǎn)促進法》。這是我國第一部以提高資源利用效率、實施污染預(yù)防為主要內(nèi)容，專門規(guī)范企業(yè)等清潔生產(chǎn)的法律規(guī)范。該法第2條明文規(guī)定：“本法所稱清潔生產(chǎn)，是指不斷采取改進設(shè)計，使用清潔能源和原料，采用先進的工藝技術(shù)與設(shè)備、改進管理、綜合利用等措施，從源頭削減污染，提高資源利用效率，減少或者避免生產(chǎn)、服務(wù)和產(chǎn)品使用過程中污染物的產(chǎn)生和排放，以減輕或者消除對人類健康和環(huán)境的危害?！痹诘?條中提出了循環(huán)經(jīng)濟的要求：“縣級以上地方人民政府經(jīng)濟貿(mào)易行政主管部門，應(yīng)當(dāng)合理規(guī)劃本行政區(qū)域的經(jīng)濟布局，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，促進企業(yè)在資源和廢物綜合利用等領(lǐng)域進行合作，實現(xiàn)資源的高效利用和循環(huán)使用?！薄肚鍧嵣a(chǎn)促進法》在我國法律之中首次引入“循環(huán)經(jīng)濟”的概念，標(biāo)志著我國在改變經(jīng)濟增長方式上做出了歷史性選擇，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟已成為黨和國家的重大決策。

隨著國家立法的推進，一些地方性法規(guī)建設(shè)也有了新的發(fā)展。貴陽市作為全國首家循環(huán)經(jīng)濟試點城市，在該市第十一屆人大常委會第十四次會議通過了《貴陽市建設(shè)循環(huán)經(jīng)濟生態(tài)城市條例》，經(jīng)貴州省第十屆人大常委會第十次會議正式批準(zhǔn)，于2004年11月1日起正式施行。遼寧省在全國率先進行循環(huán)經(jīng)濟試點建設(shè)，全省部分洗煤廠、軋鋼廠、選礦廠和燃煤電廠的廢水實現(xiàn)了“零排放”，鞍鋼、撫順石化和沈化等正在積極創(chuàng)建循環(huán)經(jīng)濟型示范企業(yè)。^[1]

以上無論是從理論、政策、法律，還是從制度、實踐方面講，都已表明我國已將循環(huán)經(jīng)濟納入黨和國家的決策中。這必將對我國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、消費方式等產(chǎn)生極大的影響，并且對政治、法律、政策、制度等一系列“上層建筑”提出嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。這其中作為社會行為規(guī)范的法律顯得尤為突出，如何順應(yīng)經(jīng)濟增長方式變革的發(fā)展，為循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展提供強大的法律支撐，就成了法律必須直面的問題。也就是說，循環(huán)經(jīng)濟法制建設(shè)已是一個迫在眉睫的現(xiàn)實問題。

二、基于立法視野對循環(huán)經(jīng)濟的分析

顧名思義，循環(huán)經(jīng)濟立法是對循環(huán)經(jīng)濟所進行的立法。因此，為保證立法的科學(xué)性、準(zhǔn)確性和有效性，就一定要對循環(huán)經(jīng)濟有一個透徹的了解，明了其中的癥結(jié)、規(guī)律和關(guān)節(jié)點，有的放矢的去進行立法，進行規(guī)范。在這里循環(huán)經(jīng)濟的立法者必須首先成為一個循環(huán)經(jīng)濟的學(xué)者。

循環(huán)經(jīng)濟是一種物質(zhì)閉環(huán)流動型經(jīng)濟，就其本質(zhì)而言，這是一種生態(tài)經(jīng)濟。它要求運用生態(tài)學(xué)規(guī)律來指導(dǎo)人類社會的經(jīng)濟活動，徹底改變了傳統(tǒng)經(jīng)濟中由“資源一產(chǎn)品一污染排放”的線性經(jīng)濟增長模式，代之以“資源一產(chǎn)品一再生資源”的經(jīng)濟增長模式，在這種反饋式的流程中，所有的物質(zhì)和能量要能在這個不斷進行的經(jīng)濟循環(huán)中得到合理和持久的利用，以把經(jīng)濟活動對自然的影響降低到盡可能小的程度。^[2]本質(zhì)上，循環(huán)經(jīng)濟是富有生態(tài)效率的經(jīng)濟，一方面，它克服了傳統(tǒng)污染治理的“末端處理”模式，從源頭上控制污染物的產(chǎn)生；另一方面，它強調(diào)資源的多次合理利用，變廢棄物為原料，實行資源的有效節(jié)約。它體現(xiàn)了環(huán)境、資源、經(jīng)濟效益的多贏、共贏，是實現(xiàn)經(jīng)濟、社會可持續(xù)發(fā)展的必由之路和關(guān)鍵因素。

對循環(huán)經(jīng)濟的研究是多角度的，基于立法的視野，在對循環(huán)經(jīng)濟進行分析時，以下幾點是必不可少的：

(一)明確循環(huán)經(jīng)濟的原則，提高立法的匹配性

在研究循環(huán)經(jīng)濟的文獻中，關(guān)于循環(huán)經(jīng)濟的原則主要有兩種觀點，一是3R論，二是4R論。3R論認(rèn)為：循環(huán)經(jīng)濟具有獨特的運行原則，它是建立在“減量化(Reducing)、再利用(Reusing)、資源化(Recycling)”三原則基礎(chǔ)上的。三原則適用范圍較廣，不僅可以在工業(yè)、農(nóng)業(yè)、商業(yè)等生產(chǎn)和消費領(lǐng)域使用，而且還可以為人口控制、城市建設(shè)、交通控制等社會管理活動提供新的啟示。^[3]而4R則認(rèn)為：循環(huán)經(jīng)濟遵循減量(Reduce)、再生(Rcecover)、再用(Reuse)和循環(huán)(Recycle)。^[4]就目前我國學(xué)界的研究而論，一般都堅持3R論。在此，我們對3R論作一簡單介紹，以期在循環(huán)經(jīng)濟立法時從循環(huán)經(jīng)濟的特定要求出發(fā)，使法律的制定更有匹配性。

第一，減量化原則。這是循環(huán)經(jīng)濟的第一原則，它要求在生產(chǎn)過程中通過管理技術(shù)的改進，減少進入生產(chǎn)和消費的物質(zhì)和能量流量，即要求人們在生產(chǎn)源頭的輸入端就考慮節(jié)省資源，提高單位生產(chǎn)產(chǎn)品對資源的利用率，預(yù)防廢物的產(chǎn)生。針對這一原則，對于立法來講，有兩點是必須關(guān)注的，一是提高管理技術(shù)，二是提高單位生產(chǎn)產(chǎn)品對資源的利用率。

第二，再利用原則。它要求人們盡可能多種方式地使用所買到的東西，通過再利用，防止物品過早地成為廢物。這一原則，要求立法者，一要關(guān)注立法如何去規(guī)范人們的消費行為；二要關(guān)注如何從標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范上保證物品的多次利用和循環(huán)使用。

第三，資源化原則。它要求盡可能地通過對“廢物”的再加工處理，使其作為資源、制成使用資源、能源較少的新產(chǎn)品而再次進入市場或生產(chǎn)過程，減少垃圾的產(chǎn)生。對立法來講，這一原則有三點值得注意：一是通過什么樣的法律機制保證人們使用加工處理過的“廢物”；二是如何確?！霸偌庸ぁ边^程中投入產(chǎn)出的利潤化，三是怎樣將“再加ZE\"過的“廢物”能夠有效地進入市場。

(二)了解循環(huán)經(jīng)濟的支撐技術(shù)體系，確保立法的實效性

循環(huán)經(jīng)濟和傳統(tǒng)的經(jīng)濟形態(tài)相比，是具有強有力的技術(shù)支撐的經(jīng)濟?！跋冗M的科學(xué)技術(shù)是循環(huán)經(jīng)濟的核心競爭力。如果沒有先進技術(shù)的輸入，循環(huán)經(jīng)濟所追求的經(jīng)濟和環(huán)境的目標(biāo)將難以從根本上實現(xiàn)?！?sup>[5]據(jù)有關(guān)專家分析，循環(huán)經(jīng)濟的支撐技術(shù)體系由五類構(gòu)成：第一，替代技術(shù)。即通過開發(fā)和使用新資源、新材料、新產(chǎn)品、新工藝，替代原來所用資源、材料、產(chǎn)品和工藝，以提高資源利用效率，減輕生產(chǎn)和消費過程對環(huán)境的壓力的技術(shù)；第二，減量技術(shù)，即用較少的物質(zhì)和能源消耗來達(dá)到既定的生產(chǎn)目的；在源頭節(jié)約資源和減少污染的技術(shù)；第三，再利用技術(shù)，即延長原料或產(chǎn)品的使用周期，通過多次反復(fù)使用，來減少資源消耗的技術(shù)；第四，資源化技術(shù)，即將生產(chǎn)或消費過程產(chǎn)生的廢棄物再次變成有用的資源或產(chǎn)品的技術(shù)；第五，系統(tǒng)化技術(shù)，即從系統(tǒng)工程的角度考慮，通過構(gòu)建合理的產(chǎn)品組合、產(chǎn)業(yè)組合、技術(shù)組合，實現(xiàn)的物質(zhì)、能量、資金、技術(shù)的優(yōu)化使用的技術(shù)。

雖然說立法和技術(shù)的發(fā)明創(chuàng)造不是一碼事，但對于循環(huán)經(jīng)濟立法來講，其對循環(huán)經(jīng)濟具有支撐作用的先進科學(xué)技術(shù)是不得不考慮的一個重要因素，即立法也必須從我國目前的技術(shù)狀況出發(fā)。其一，立法不可能超越現(xiàn)有技術(shù)水平，或者不顧現(xiàn)有的技術(shù)水平，而單從循環(huán)經(jīng)濟的整體概念出發(fā)而立法，要考慮到立法后實施的技術(shù)條件和基礎(chǔ)。其二，立法時要采取什么樣的機制來激勵和調(diào)動循環(huán)經(jīng)濟支撐的技術(shù)。如果說只是規(guī)定了實行循環(huán)經(jīng)濟，但沒有相應(yīng)的支撐技術(shù)，那么，其結(jié)果也只能是一種抽象的規(guī)定而已。

(三)把握循環(huán)經(jīng)濟的運行模式，加強立法的針對性

循環(huán)經(jīng)濟既要求物質(zhì)在經(jīng)濟體系內(nèi)多次重復(fù)利用，進入系統(tǒng)的所有物質(zhì)和能源在不斷進行的循環(huán)過程中得到合理和持續(xù)的利用，達(dá)到生產(chǎn)和消費的“非物質(zhì)化”，盡量減少對物質(zhì)特別是自然資源的消耗，同時污染物的排放總量不超過環(huán)境的自凈能力。就其運行模式來講，如下圖所示。

循環(huán)經(jīng)濟運行模式對于立法的啟示是明顯的，即要抓住運行過程中的關(guān)節(jié)點。其一既要抓由能源一產(chǎn)品一廢棄物各環(huán)節(jié)的立法，又要抓減量化、再利用、再循環(huán)各環(huán)節(jié)的立法；其二要以能源→產(chǎn)品→廢棄物為主線層面的立法，也要抓減量化、再利用、再循環(huán)的“輔助”層面的立法。也就是說，打立法的立體戰(zhàn)，考慮循環(huán)經(jīng)濟立法的系統(tǒng)性、整體性和完整性，忽視任何一個層面都是錯誤的。

(四)認(rèn)識循環(huán)經(jīng)濟的特征，體現(xiàn)立法的特殊性

循環(huán)經(jīng)濟的特征主要有：①物質(zhì)流動多重循環(huán)性；②科學(xué)技術(shù)先導(dǎo)性；③綜合利益一致性；④全社會參與性；⑤清潔生產(chǎn)模式是循環(huán)經(jīng)濟當(dāng)前在企業(yè)層面的主要表現(xiàn)形式，^[6]這既是循環(huán)經(jīng)濟的特征，也是立法時要作為制約因素和特殊性考慮的。無論是立法的內(nèi)容還是立法所要調(diào)整的關(guān)系，都要從這種特有的規(guī)定性出發(fā)。

從一定意義上講，循環(huán)經(jīng)濟的特征與循環(huán)經(jīng)濟立法的特殊性有著同步、同質(zhì)關(guān)系。在立法時，循環(huán)經(jīng)濟的五個特征，可以看作是循環(huán)經(jīng)濟立法的五個重要內(nèi)容或立法層面。如循環(huán)經(jīng)濟立法要從循環(huán)經(jīng)濟全社會參與性特征出發(fā)，制定有關(guān)消費者參與、理解和支持政府所采取的政策。只有這樣，才能使發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟具有堅實的民眾基礎(chǔ)、社會基礎(chǔ)，才能使社會整體利益最大化。

總之，既然是針對循環(huán)經(jīng)濟的立法，就不能不對循環(huán)經(jīng)濟有一個準(zhǔn)確的理解，只有這樣才能避免盲目性。馬克思主義認(rèn)為，法律在任何時候都不得不服從經(jīng)濟條件，“并且從來不能向經(jīng)濟條件發(fā)號施令。無論是政治的立法或市民的立法，都只是表明或記載經(jīng)濟關(guān)系的要求而已；”^[7]都必須“服從經(jīng)濟關(guān)系的無聲強制”。^[8]

三、國際循環(huán)經(jīng)濟立法的模式及經(jīng)驗

(一)國際循環(huán)經(jīng)濟立法的基本模式

發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，在發(fā)達(dá)國家已成為整個社會發(fā)展的潮流和趨勢，有不少國家紛紛以立法的方式加以推進。同時一些區(qū)域性組織也以立法的方式加以規(guī)范和推進，如歐盟等。根據(jù)學(xué)者們的研究，循環(huán)經(jīng)濟立法模式概括起來主要有以下三類。

1．以“基本法”統(tǒng)領(lǐng)的多層面立法。二戰(zhàn)后，日本的經(jīng)濟有了很大的發(fā)展，國民經(jīng)濟多年持續(xù)、快速增長，到1968年國民生產(chǎn)總值便領(lǐng)居世界第二位。但是同時環(huán)境污染、生態(tài)破壞也極為嚴(yán)重，成為世人關(guān)注的社會問題和政治問題。在嚴(yán)峻的現(xiàn)實面前，日本政府認(rèn)為應(yīng)當(dāng)拋棄傳統(tǒng)的經(jīng)濟運行方式，代之以抑制自然資源消費、減輕環(huán)境負(fù)荷的“循環(huán)型社會”。并且開展了循環(huán)經(jīng)濟的立法。成為國際上較早建立循環(huán)經(jīng)濟法律體系的發(fā)達(dá)國家之一。日本的循環(huán)經(jīng)濟法律體系大體上有三個層面：第一個層面，有一部具有基本政策法的《建立循環(huán)社會基本法》。它作為循環(huán)型社會法制的“基本法”，對循環(huán)經(jīng)濟的立法目的、相關(guān)重要概念的界定、利用、處理循環(huán)資源的基本順序、責(zé)任原則、基本計劃和基本政策等作了系統(tǒng)的規(guī)定。在建立循環(huán)型社會中起著“憲法性作用。”^[9]第二個層面，有較為系統(tǒng)的綜合性法律，在《建立循環(huán)社會基本法》和相關(guān)具體法律法規(guī)中起一個承上啟下的銜接的作用，使“基本法”的原則性、政策性規(guī)定能夠具體化，又使相關(guān)具體法律法規(guī)有所可依。這方面的法律如《固體廢棄物管理和公共清潔法》、《促進資源利用法》等。第三個層面，有針對各種產(chǎn)品性質(zhì)制定的專項法律法規(guī)，使前兩個層面的基本法和綜合性法律更加具體化、專項化。這方面，如《促進容器與包裝分類回收法》、《家用電器回收法》、《建筑及材料回收法》、《綠色采購法》等。

2．建立系統(tǒng)配套的法律體系。歐盟一直是非常關(guān)注廢物處理與回收利用的法律規(guī)制問題的，早在1975年就通過了廢油指令等。這些法律文件對其成員國的循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展有著直接和間接的約束力，起著指導(dǎo)作用。在成員國中，德國的循環(huán)經(jīng)濟立法走在世界前列。^[10]

德國的循環(huán)經(jīng)濟立法，雖沒有像日本那樣的基本法，但卻也有著法律、條例和指南等不同層次相互銜接的配套體系。第一個層次是1994年頒布的《循環(huán)經(jīng)濟和廢物處置法》。該法明確了循環(huán)經(jīng)濟立法目的；規(guī)定了廢物生產(chǎn)者、擁有者和處置者的原則和義務(wù)；產(chǎn)品責(zé)任；計劃責(zé)任；監(jiān)測等。它是德國循環(huán)經(jīng)濟的代表性法律規(guī)范。1995年公布，于1998年8月作了修改。其次，德國循環(huán)經(jīng)濟立法第二、第三個層次分別是法律、條件和指南。前者有《包裝廢棄物處理法》、《限制廢車條例》等；后者有《廢物管理技術(shù)指南》、《城市固體廢物管理技術(shù)指南》等。

3．由零散的立法向建立完備的法律體系發(fā)展。除前邊談到的日本、德國模式外，大多數(shù)國家雖然有了循環(huán)經(jīng)濟方面的立法。但還處于發(fā)展過程中。諸如美國、法國等。

目前，美國作為發(fā)達(dá)國家，還沒有一部全國性的循環(huán)經(jīng)濟立法。但在循環(huán)經(jīng)濟立法方面已經(jīng)有了一些法律，其整個發(fā)展趨勢，正走向建立完備循環(huán)經(jīng)濟立法。美國頒布了《資源保護和回收法》、《污染預(yù)防法》等。這些法律一定程度上體現(xiàn)著發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的要求，也表明了美國政府對循環(huán)經(jīng)濟立法的重視。且美國有過半數(shù)以上的州先后制定了促進資源再生循環(huán)利用的法規(guī)。

(二)國外循環(huán)經(jīng)濟立法的建設(shè)經(jīng)驗

通過對發(fā)達(dá)國家循環(huán)經(jīng)濟立法的描述可以看出。不論是哪一種模式，都是從循環(huán)經(jīng)濟本身的規(guī)律出發(fā)，結(jié)合本國的社會文化基礎(chǔ)和國情，進行了有創(chuàng)造性和特色的立法。認(rèn)真分析和總結(jié)其經(jīng)驗和有益的做法，以他山之石來攻我國循環(huán)經(jīng)濟立法之“玉”，是非常必要和有意義的。就其國際循環(huán)經(jīng)濟立法之經(jīng)驗來講，有以下幾點值得注意：

其一，循環(huán)經(jīng)濟基本政策的宣示和闡述是建立在對經(jīng)濟增長方式重新認(rèn)識的基礎(chǔ)之上的。如日本《建立循環(huán)社會基本法》指出：循環(huán)型社會是指這樣的社會：盡可能抑制產(chǎn)品等轉(zhuǎn)化為“廢物”，將“廢物等”視為循環(huán)資源，當(dāng)產(chǎn)品轉(zhuǎn)化為循環(huán)資源后，盡可能妥善地對其進行循環(huán)性利用，對于進行循環(huán)性利用的循環(huán)資源，應(yīng)確保其妥善地處置，以上述三步驟為基礎(chǔ)，抑制自然資源的消費，最大限度地降低環(huán)境負(fù)荷。很顯然，對循環(huán)經(jīng)濟的認(rèn)識是立法的前提和基礎(chǔ)，只有認(rèn)識正確、思路對頭，才能制定出高質(zhì)量而又有實際效能的循環(huán)經(jīng)濟法律。

其二，先有一個循環(huán)經(jīng)濟法律的總體框架和目標(biāo)，然后再開展系統(tǒng)建設(shè)，“成龍配套”。這方面，日本、德國等基本都是如此。如德國《循環(huán)經(jīng)濟和廢物處置法》就明確規(guī)定其立法目的是為了發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，保護自然資源，確保廢物按照有利于環(huán)境保護的方式進行處置，這就為其他法律、法規(guī)、條例、指南的制定指明了方向和前進的路徑。

其三，重視循環(huán)經(jīng)濟運行的各環(huán)節(jié)，有針對性地制定專項具體法律。前述三種模式的循環(huán)經(jīng)濟立法中，都有針對循環(huán)經(jīng)濟具體環(huán)節(jié)而制定的專項法律，如日本從《促進資源有效利用法》到《廢棄物處理法》，十分重視不同環(huán)節(jié)的立法，實行全過程法律控制和調(diào)整。

其四，強調(diào)社會公眾的參與，建立全員的循環(huán)機制。如日本通過立法，將國家、地方公共團體、事業(yè)者和國民視為建立循環(huán)經(jīng)濟的主體，強調(diào)建立循環(huán)型社會必須依靠上述主體的共同努力。

其五，在立法順序上，先從個別法開始，然后向生產(chǎn)、生活各個領(lǐng)域展開，最后制定一個指導(dǎo)全局的、起統(tǒng)帥作用的基本法。如日本1991年對《廢棄物管理法》進行了修改，并出臺了《促進可循環(huán)資源利用法》，1996年出臺了《容器包裝回收利用法》，1998年制定了《家電回收利用法》，2000年通過了《促進循環(huán)社會基本法》。^[11]

四、我國循環(huán)經(jīng)濟立法的選擇

我國1995年頒布了《固體廢物污染防治法》，成為治理固體廢棄物污染的主要法律根據(jù)。1999年，我國人大環(huán)資委將《清潔生產(chǎn)法》的制定列入立法計劃，并于2002年人大常委會通過了《清潔生產(chǎn)促進法》。這些法律的頒布標(biāo)志著我國開始形成了由“末端治理”逐步轉(zhuǎn)向“清潔生產(chǎn)”，開辟了發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的道路。但是從循環(huán)經(jīng)濟立法的角度講，仍然有很大的發(fā)展和提升的空間。毋庸諱言，從整體上看，現(xiàn)行法律與循環(huán)經(jīng)濟立法的要求，仍有很大差距，因此，我們必須立足國情，借鑒國際上成功的經(jīng)驗和做法，加強適宜于我國國情，又與國際接軌的循環(huán)經(jīng)濟法律體系。

(一)法律體系結(jié)構(gòu)上，建立起層次合理的架構(gòu)

根據(jù)對國際循環(huán)經(jīng)濟立法的分析，可以看出各國在構(gòu)建自己的循環(huán)經(jīng)濟法律體系結(jié)構(gòu)上，都是分層次的。盡管其層次會有一定的差異，但其本質(zhì)上沒有什么區(qū)別。這一點完全可以為我國在循環(huán)經(jīng)濟立法時所借鑒。

1．從法律體系的層次上考量。我國現(xiàn)行的法律體系是一個多層級寶塔式的結(jié)構(gòu)。對于循環(huán)經(jīng)濟立法來講，這種層次性體現(xiàn)為：首先在憲法中加入發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的條款，使循環(huán)經(jīng)濟立法有憲法依據(jù)，把循環(huán)經(jīng)濟立法納入憲政建設(shè)的高度；其次在法律(基本法和一般法)層次，或制定專門的循環(huán)經(jīng)濟促進法，或在相關(guān)法律中加入循環(huán)經(jīng)濟法制的條款；再其次是行政法規(guī)、規(guī)章，以及地方性法規(guī)或單行自治條例等。形成一個有機統(tǒng)一的上下銜接的法律體系，使循環(huán)經(jīng)濟立法從“母法”到“子法”相互照應(yīng)。

2．單就循環(huán)經(jīng)濟法律體系考量。循環(huán)經(jīng)濟如其運行模式、原則及特征等所表現(xiàn)的，它也是一個系統(tǒng)工程，具有一定的層級性。在立法時，可以考慮從循環(huán)經(jīng)濟基本法到綜合性法律法規(guī)，再到專項法律法規(guī)等，形成包括各環(huán)節(jié)的法律網(wǎng)絡(luò)。在這一點上，日本的經(jīng)驗值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。

(二)在立法的順序上，應(yīng)上下結(jié)合，目前以“下”為側(cè)重點

從立法的順序上講，有兩條路徑可供選擇，一是從上到下，即先制定最高層次的法律，如憲法、基本法等，它的長處是為下位法的制定提供了立法依據(jù)和指導(dǎo)。但是這種方式要求的條件比較刻苛。比如要有良好的社會文化基礎(chǔ)、技術(shù)基礎(chǔ)等。二是從下而上，即先根據(jù)社會條件的成熟度不同，從下位法制定起，逐步擴大立法的范圍，提高立法的層次，為最高層次的立法提供廣泛的基礎(chǔ)和成功經(jīng)驗。它的長處是及時、有效、有針對性，便于操作和執(zhí)行，容易與社會上的問題“對號入座”，符合我國廣大民眾的法文化心理。其不足之處是容易造成法出多門，層次低，效力不夠等。

從國際循環(huán)經(jīng)濟立法的經(jīng)驗看，日本等國走的是“從下而上”的路線。鑒于我國目前的思想、文化基礎(chǔ)、科學(xué)技術(shù)等水平，筆者認(rèn)為應(yīng)以各專門法律法規(guī)的制定為主，逐步向最高層位法的制定發(fā)展。當(dāng)然，這并不否定對制定循環(huán)經(jīng)濟基本法所做的努力，只是強調(diào)在目前情況下，把握好立法工作的側(cè)重點。一旦科技與實踐相對成熟時制定循環(huán)經(jīng)濟基本法。

(三)從實際出發(fā)，成熟一個制定一個，不必過于追究一步到位

科學(xué)立法是法律的生命力之所在，只有從實際出發(fā)，才能有效地實現(xiàn)法的功能，發(fā)揮法的作用。如果只憑主觀愿望而立法，不會有好的結(jié)果，不管這種主觀愿望多么美好!正如彭真同志所講：法律法規(guī)是兒子，實際是母親，實際產(chǎn)生了法律。^[12]單行循環(huán)經(jīng)濟法律法規(guī)的制定，要認(rèn)真研究循環(huán)經(jīng)濟運行過程中的各個環(huán)節(jié)，有針對性地進行立法。譬如在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，制定資源利用法、有關(guān)能源利用的標(biāo)準(zhǔn)等；在銷費環(huán)節(jié)，加強垃圾分類以及減少污染等方面的規(guī)定等?？傊?，應(yīng)當(dāng)按照立法條件的成熟度來確定立法的過程和重點。

(四)加強與原有立法的協(xié)調(diào)，防止各行其是，法律沖突

就我國的立法實踐而言，并不能說循環(huán)經(jīng)濟方面的立法一點也沒有。事實是已經(jīng)有了不少相關(guān)的法律、法規(guī)等。那么，在這種背景下開展循環(huán)經(jīng)濟的立法，就一定要顧及到原有的立法狀況，使之相互協(xié)調(diào)，共同為循環(huán)經(jīng)濟服務(wù)。

1．與《清潔生產(chǎn)促進法》的協(xié)調(diào)問題。我國已經(jīng)制定了《清潔生產(chǎn)促進法》，并且在該法中使用了循環(huán)經(jīng)濟的概念。但《清潔生產(chǎn)促進法》還不能稱之為循環(huán)經(jīng)濟法，但它有許多內(nèi)容具有循環(huán)經(jīng)濟法的特征。若再制定有關(guān)循環(huán)經(jīng)濟的法律，如何處理兩者的關(guān)系是一個非?，F(xiàn)實的問題?！扒鍧嵣a(chǎn)，就是將綜合預(yù)防的環(huán)境戰(zhàn)略持續(xù)地應(yīng)用于工業(yè)企業(yè)的能源利用，生產(chǎn)過程和產(chǎn)品設(shè)計中，提高資源和能源的利用率，減少污染物的生產(chǎn)量、排放量和危害性，以降低對人類和環(huán)境的風(fēng)險?！?sup>[13]由此可以看出清潔生產(chǎn)促進法所解決的問題是循環(huán)經(jīng)濟立法中的一個部分，在今后循環(huán)經(jīng)濟立法時可以不再去重復(fù)規(guī)定，而將《清潔生產(chǎn)促進法》納入廣義的循環(huán)經(jīng)濟法律體系之中。

2．與《環(huán)境保護法》的協(xié)調(diào)問題。《環(huán)境保護法》在對環(huán)境所下的立法定義中給予了非常廣泛的內(nèi)涵，即“指影響人類生存和發(fā)展的各種自然的和經(jīng)過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等”。這其中對環(huán)境的廣義界定，自然也涉及到生產(chǎn)、消費過程中對資源的利用以及對廢棄物的處置等問題，和循環(huán)經(jīng)濟有著內(nèi)在的必然聯(lián)系。如何解決這兩部法律之間的關(guān)系，勢必會牽扯到循環(huán)經(jīng)濟的立法。

鑒于廣義“環(huán)境說”，建議修改現(xiàn)行的《環(huán)境保護法》，在總則部分加入循環(huán)經(jīng)濟的原則性規(guī)定，并在分則中增加清潔生產(chǎn)和資源回收，再利用、再循環(huán)的規(guī)定。而循環(huán)經(jīng)濟法則不再對環(huán)境做出新的或重復(fù)性規(guī)定，把環(huán)境保護法納入循環(huán)經(jīng)濟法的范疇，或者把循環(huán)經(jīng)濟法中的有關(guān)法律納入環(huán)境保護法的范疇，實行交叉、互融的狀態(tài)。

3．與有關(guān)具體環(huán)境資源法的協(xié)調(diào)問題。在我國的環(huán)境資源保護法中，還有大量的針對某一個方面所制定的具體法律，如《礦產(chǎn)資源法》、《草原法》、《森林法》等。這些具體法律中也有關(guān)于資源合理利用，防止環(huán)境污染的規(guī)定。從本質(zhì)而論，這些內(nèi)容也屬于循環(huán)經(jīng)濟法。因此，循環(huán)經(jīng)濟立法也必須照顧到這一系列的“左鄰右舍”。

總之，循環(huán)經(jīng)濟立法不是重起爐灶，而是在原有立法基礎(chǔ)上的提高和完善。一定要注重法律制度體系的整體性、銜接性、系統(tǒng)性，以及前瞻性和可操作性。

責(zé)任編輯 宋敬華

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