摘要：公務(wù)員流動評價機(jī)制是指國家行政機(jī)關(guān)根據(jù)一定的規(guī)則并采取相應(yīng)的手段對公務(wù)員流動的現(xiàn)狀、原因、影響及結(jié)果的判斷。在公務(wù)員流動趨勢日益顯性化的今天，構(gòu)建公務(wù)員流動評價機(jī)制對公務(wù)員的流動狀態(tài)進(jìn)行評價非常必要。通過對公務(wù)員流動狀態(tài)的全面分析和評價，能促進(jìn)個人和行政組織在互動影響中找到“流”與“留”的結(jié)點(diǎn)，從而實現(xiàn)行政組織和個人價值的最大化。

關(guān)鍵詞：公務(wù)員；流動；評價機(jī)制；思考

中圖分類號：D62 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-0544(2006)01-_0078-04

當(dāng)前，隨著我國公務(wù)員進(jìn)退制度的日益完善和公務(wù)員個體自主意識的不斷提高，公務(wù)員流動日益頻繁，對其評論也不時見諸報端和雜志，甚有炒作之嫌。公務(wù)員流動如何，如何流動，對公務(wù)員個人和行政組織以及社會有什么影響，既是學(xué)者關(guān)心和思考的話題，又是國家行政機(jī)關(guān)不能回避的迫切問題。本文就是在這個前提下，對公務(wù)員流動評價機(jī)制的功能、公務(wù)員身價的評估測量、公務(wù)員流動評價指標(biāo)體系及公務(wù)員個人與行政組織的互動影響等幾個問題提出一些淺顯的思考，以期為國家行政機(jī)關(guān)全面構(gòu)建公務(wù)員流動評價機(jī)制提供幾點(diǎn)粗拙的參考。

一、構(gòu)建公務(wù)員流動評價機(jī)制：功能決定動能

評價、評估、考評是這幾年出現(xiàn)概率很高的幾個詞，甚至有學(xué)者認(rèn)為“評價國家”正在取代“行政國家”。^[1]評價如此之熱，是因為通過評價能很好的認(rèn)識事物的現(xiàn)狀、性質(zhì)和發(fā)展趨勢，亦即評價在人們判斷事物發(fā)展過程中有著非常重要的功能；而功能決定動能，對公務(wù)員流動的評價也不例外。公務(wù)員流動評價機(jī)制就是根據(jù)一定的規(guī)則并采取相應(yīng)的手段對公務(wù)員流動的現(xiàn)狀、原因、影響及結(jié)果的判斷。這種判斷能指導(dǎo)行政機(jī)關(guān)對公務(wù)員流動進(jìn)行激勵或控制，并引導(dǎo)公務(wù)員進(jìn)行合理有序的流動，因此，構(gòu)建科學(xué)的公務(wù)員流動評價機(jī)制具有如下功能：

1．控制功能?！傲魉桓?，戶樞不蠹”。在行政組織當(dāng)中，公務(wù)員流動是必要的。如果人員毫無流動，則組織了無生氣；但流動過多或精英流失，又會對行政組織造成嚴(yán)重?fù)p害。因而，公務(wù)員怎樣流、怎樣留、流動方向和頻率如何把握，是國家行政機(jī)關(guān)在公務(wù)員流動管理中需要認(rèn)真思考的問題。構(gòu)建科學(xué)的公務(wù)員流動評價機(jī)制，能為行政組織提供一個孰優(yōu)孰劣的判斷和幫助其做出孰流孰留的抉擇。因為評價過程即對公務(wù)員的德能勤績和行政組織人才資源需求狀況等各方面進(jìn)行科學(xué)評估的過程，通過評價能發(fā)現(xiàn)問題，積累經(jīng)驗，并有針對性地進(jìn)行調(diào)節(jié)和控制，以保證公務(wù)員流動達(dá)到最佳效果，促進(jìn)公務(wù)員隊伍新陳代謝。

2．激勵功能。構(gòu)建科學(xué)的公務(wù)員流動評價機(jī)制，其激勵作用是明顯的。從公務(wù)員個體的角度分析：一方面，它沖擊了公務(wù)員保守的知足常樂的觀念，能激勵公務(wù)員大膽地面對流動，面對新的工作和生活，不再害怕因流動造成的精神壓力和輿論壓力；改變了部分公務(wù)員“想流動又不敢流動”的“身在曹營心在漢”的兩棲心理，也即防止了公務(wù)員“心理上的工作撤出”；^[2]另一方面，它能使公務(wù)員在被評價中定位自身。評價的實質(zhì)是對一個人的能力和實力的認(rèn)可，一個人越能肯定或被肯定自己的優(yōu)勢和潛力，越能在社會和組織中找到位置，從而最大限度地實現(xiàn)自我價值。^[3]從行政組織的角度分析，科學(xué)公平的評價系統(tǒng)既能吸引界外的高素質(zhì)人才流入行政系統(tǒng)，增強(qiáng)組織實力；又能激發(fā)組織內(nèi)部有才能的人放開手腳，展露才華，獲得更高的平臺；同時，還有利于形成激勵型的組織文化，不僅流動中的公務(wù)員將獲得尊重，組織中還將形成年輕者敢上，不為者愿下的良好競爭氛圍。

3．引導(dǎo)功能。構(gòu)建科學(xué)的公務(wù)員流動評價機(jī)制，能引導(dǎo)公務(wù)員合理有序的流動?！爸贫韧ㄟ^劃定主體利益的邊界，限制和規(guī)范主體追求自身利益最大化的行為。”^[4]公務(wù)員流動評價機(jī)制的建立為每一個公務(wù)員提供了一個“實際怎樣”和“應(yīng)該怎樣”的差距說明，而一切符合實際的科學(xué)的評價結(jié)果，都會從一定程度上體現(xiàn)出“無聲勝有聲”的導(dǎo)向作用，讓每一個人領(lǐng)悟到“應(yīng)當(dāng)怎樣”和“不應(yīng)怎樣”，從而為公務(wù)員指明努力的方向，引導(dǎo)公務(wù)員根據(jù)組織的要求和個人的才能走向適合其能力和性格發(fā)展的崗位。

4．反饋功能。對公務(wù)員流動評價的過程實則又是一個對流動狀態(tài)進(jìn)行檢測、評判、分析和比較的過程，也是一個檢測評價人員的手段、程序、標(biāo)準(zhǔn)是否合理、科學(xué)的過程。這其中種種的數(shù)據(jù)和事實的反饋，可以為進(jìn)一步完善公務(wù)員流動機(jī)制提供相應(yīng)依據(jù)。同時，還可以在評價過程中發(fā)現(xiàn)人才的長短優(yōu)劣，為公務(wù)員隊伍如何配置提供人盡其才、人事相宜的科學(xué)參考和依據(jù)，使得公務(wù)員的職位安排、調(diào)動、晉升、降(辭)職等種種流動科學(xué)合理。

5．規(guī)范功能。機(jī)制具有制度規(guī)范屬性，構(gòu)建科學(xué)的公務(wù)員流動評價機(jī)制，能從制度上規(guī)范對公務(wù)員的評價和對公務(wù)員流動行為的評價。目前，不僅對公務(wù)員的考核評價存在結(jié)果與實際情況“失真”的現(xiàn)象，對公務(wù)員流動的評價也存在著很多不合理方面：一是評價標(biāo)準(zhǔn)過于籠統(tǒng)，評價方法落后或不完善；二是忽視界內(nèi)流動，夸大出界流動，特別是高官下海；三是低估流動的合理內(nèi)核，高估其不良影響；四是評價的價值取向世俗化，片面化，習(xí)慣性地認(rèn)為是關(guān)系、門路或拜金主義，看不到公務(wù)員個性發(fā)展的要求。制度化的評價機(jī)制能最大化地避免這些不良因素，保證評價內(nèi)容、過程、方法、結(jié)果的規(guī)范性。

二、構(gòu)建公務(wù)員流動評價機(jī)制：身價奠定評價

公務(wù)員流動評價的落腳點(diǎn)是組織目標(biāo)的實現(xiàn)程度，但評價的核心卻是基于對公務(wù)員個體的評價。對公務(wù)員個體的評價有定性評價和定量評價兩個方面，而現(xiàn)實中定量評價因為技術(shù)上的困難重重常常被忽略。但筆者認(rèn)為，突破這一評價的瓶頸是必需的。特別是在公務(wù)員流動管理中，對公務(wù)員的定量評價意義尤為突出。在這里，權(quán)用“身價”二字表示公務(wù)員的市場價格來對公務(wù)員作一個定量分析。因為只有用市場經(jīng)濟(jì)的眼光審視估量公務(wù)員的身價，才能確認(rèn)公務(wù)員為什么要流動、怎樣流動等具體疑問。當(dāng)然，對社會主義國家來說，公務(wù)員是人民的公仆，是以全心全意為人民服務(wù)為宗旨的，是不能用市場價格來表述的。但我們要關(guān)注一個現(xiàn)實是，為什么那么多高官要下海，為什么私企老板敢百萬年薪招聘政府官員，^[5]為什么高官下海會給人那么多的關(guān)注。從高官到高管，拋開一些不正當(dāng)因素看，個人的身價是其流動的資本自信。

決定公務(wù)員身價的因素是多方面的，目前被公認(rèn)的主要是由行政級別、學(xué)歷、工作年限和管理能力決定。公務(wù)員的現(xiàn)實薪酬已有定位，但其期望身價是怎樣?或者說根據(jù)整個社會平衡比較的原則，應(yīng)該把公務(wù)員的身價定位為多少才是公平合理的?筆者在此根據(jù)影響公務(wù)員薪酬的現(xiàn)時因素，嘗試構(gòu)建一個公務(wù)員身價計算表作一粗淺探討。在此，行政級別是最主要的身價要素；學(xué)歷和專業(yè)是初始條件；工作年限決定其經(jīng)驗值；管理能力是一個素質(zhì)和機(jī)會的綜合值，難以量化，所以本文在這里估且用下屬人數(shù)來替代管理能力，假定管理能力跟很好地管理下屬的人數(shù)成正比。那么，公務(wù)員的身價大致可表示如下：

對表1說明如下：①此表只能做一常規(guī)估計；②以直角線兩兩描點(diǎn)，平行線不做比較；⑧身價范圍是兩點(diǎn)，則取兩點(diǎn)之間；是四點(diǎn)，則取跨距最大的兩點(diǎn)之間；④在實際中，下屬人數(shù)跟領(lǐng)導(dǎo)者個人能力、性格，下屬能力，任務(wù)繁簡相關(guān)；此表中假定它與管理能力成正比。這種線性規(guī)定跟實際有差距；⑤表中數(shù)字主要是依行政級別而設(shè)，最高為49；⑥在我國，軍轉(zhuǎn)是一個重要渠道，他們有長期的軍旅生涯，但起始學(xué)歷多不高，所以綜合認(rèn)為其介于中專和大專之間。

科員 科級 副處級 處級 副廳級 廳級 部級及以上

1．假定A公務(wù)員四個條件：科員，中專學(xué)歷，工作3—5年，管理下屬人數(shù)0—2個。以構(gòu)成直角線兩兩描點(diǎn)，在第2格和第4格，兩點(diǎn)之間取一直線，如一格代表一萬元，則A的身價是2—4萬元，如實際情況大概相符。

2．假定B公務(wù)員四個條件：處長，大本，工作8—12年，下屬人數(shù)18—30個。以構(gòu)成直角線兩兩描點(diǎn)，點(diǎn)落在25格、26格、32格、33格，取跨距最大的兩點(diǎn)，則B的身價在于25—33萬元之間，與處級干部到企業(yè)拿的年薪也大概相當(dāng)。

3．假定一理想情況，即部長，博士，資歷30年，管理能力最強(qiáng)(即能有效管理下屬50人及以上)，則身價為最高的49萬。

結(jié)論：作為一個大概的公務(wù)員身價估量，此表是可行的；“公務(wù)人員的工資收入應(yīng)該符合市場經(jīng)濟(jì)的工資水平，并且不論公務(wù)人員之間可能存在何種差異，他們工資報酬的多少應(yīng)該取決于其工作成績的好壞。”^[6]事實上，市場并不必然包含拜金取向，給公務(wù)員與之相當(dāng)?shù)男匠晔菍ζ淠芰Α⑴驼兊目隙ㄔu價。拋開公務(wù)員職位的穩(wěn)定性和其它感情因素看，如果公務(wù)員的薪酬不能符合其市場身價時，必然導(dǎo)致公務(wù)員心理失衡；部分能力強(qiáng)的公務(wù)員會突破各種限制，離開政府部門。當(dāng)然也有部分公務(wù)員通過灰色收入來彌補(bǔ)不足(這為投機(jī)性流動準(zhǔn)備了金錢支撐)。

三、構(gòu)建公務(wù)員流動評價機(jī)制：指標(biāo)基于目標(biāo)

合理有序的公務(wù)員流動，不但可以給個人帶來生機(jī)，而且可以給組織帶來活力。構(gòu)建公務(wù)員流動評價機(jī)制也基于這樣的兩個目標(biāo)：一是促進(jìn)個人發(fā)展，二是促進(jìn)組織發(fā)展，即公務(wù)員流動對公務(wù)員個人和對行政組織具有雙重影響。所以，為具體評價公務(wù)員流動情況，就要從個人和組織兩方面構(gòu)建指標(biāo)體系。筆者在結(jié)合《國家公務(wù)員暫行條例》已有的評價指標(biāo)的基礎(chǔ)上，嘗試提出評價公務(wù)員流動的32項指標(biāo)。

需要強(qiáng)調(diào)的是：

1．流動的公務(wù)員個人的情況比較復(fù)雜，此表指標(biāo)實質(zhì)上是對公務(wù)員的全面考核，是對身價表的增補(bǔ)。作為全面考核，表中的7個一級指標(biāo)還可以分解為多個二級指標(biāo)，詳見附表(一)。與前面的“身價”評估相結(jié)合，二項指標(biāo)大體實現(xiàn)了對公務(wù)員的定量分析和定性分析的結(jié)合，是行政組織具體把握公務(wù)員個體流與留的關(guān)鍵。

2．流動率是可以量化的指標(biāo)，其數(shù)據(jù)收集也比較容易，這是反映一個組織流動情況的最常用方法。在計算過程中，要注意放在一定的時間跨度內(nèi)才有效。從實際經(jīng)驗看，保持10％的流動率是比較合理的(美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家C·A·摩爾根說過，一般只要有10％—15％的不同層次的人處于流動狀態(tài)，就可以達(dá)到一切實際的目的)。當(dāng)然，這只是于總?cè)藬?shù)比而言。事實上，一個精英(核心)公務(wù)員的流失對行政組織的影響遠(yuǎn)大于此。

3．流動性是一個需要關(guān)注的點(diǎn)，在行政組織內(nèi)，主動或被動流動過多都反映了組織狀態(tài)的非良性運(yùn)作。

4．流動方式和方向是流動的手段和取向，評價流動的方式和方向能發(fā)現(xiàn)流動的原因和現(xiàn)狀，是行政組織權(quán)威和吸引力的外在表現(xiàn)，由此能看出一個組織的活力以及個人的反應(yīng)情況。

5．流動結(jié)果，也就是評價的目標(biāo)，一是對公務(wù)員個人發(fā)展的影響，即公務(wù)員個人是否滿意；二是對行政組織發(fā)展的影響，即行政組織是否變得更加和諧有序。這事實上也構(gòu)成了檢驗評價的標(biāo)準(zhǔn)，從這些指標(biāo)可以看出公務(wù)員流動的效度以及公務(wù)員流動評價的效度。

四、構(gòu)建公務(wù)員流動評價機(jī)制：思路引導(dǎo)出路

筆者在前面已分析了構(gòu)建公務(wù)員流動評價機(jī)制的功能、公務(wù)員個人身價的估量、評價流動的具體指標(biāo)，事實上是基于這樣的邏輯思路：評價構(gòu)建評價機(jī)制的必要性(功能)——評價公務(wù)員流動的自身可能性(身價影響力)——評價流動對個人和組織的影響性(指標(biāo)達(dá)成度)；所以，思路決定出路，接下來要分析的是在組織中公務(wù)員為什么要流動或不流動，以及怎樣進(jìn)行控制。流動既是個人行為，又是組織行為，其歸根結(jié)底更是個人行為與組織行為的一種動態(tài)搏弈。為清楚認(rèn)識公務(wù)員流動的動力及我們應(yīng)采取的對策，筆者在此以組織發(fā)展是否完善及公務(wù)員個人發(fā)展能力強(qiáng)弱為坐標(biāo)軸進(jìn)行深入分析。如圖所示：

坐標(biāo)軸的解析：

1．在第一象限，組織和個人都很強(qiáng)。組織完善包括行政組織目標(biāo)明確、機(jī)構(gòu)和人員設(shè)置合理、人財物配置適當(dāng)、法規(guī)制度健全、行政文化公正廉明；在這樣的組織中，能夠做到“人一崗、能一崗、績一酬、正一副和團(tuán)隊都很適配”^[7]公務(wù)員個人能實現(xiàn)較好的預(yù)期的職業(yè)規(guī)劃，并能利用組織充足的資源學(xué)習(xí)和發(fā)展。所以，在這樣的行政組織中，公務(wù)員個人的能力優(yōu)勢和組織的資源優(yōu)勢是互補(bǔ)互進(jìn)的，能夠做到最優(yōu)化配置。公務(wù)員在組織中才能得到發(fā)揮，業(yè)績得到認(rèn)可，能力得到提升，個人價值和社會價值得到最大統(tǒng)一。在這種雙強(qiáng)的模式中，公務(wù)員一般不會出界流動，在界內(nèi)流動也是公平公正地遵循法制途徑。當(dāng)然，這種模式較為理想化，但一個發(fā)展力強(qiáng)的組織也能很大程度上實現(xiàn)這種強(qiáng)力的準(zhǔn)整合。

2．在第二象限，組織完善，發(fā)展力強(qiáng)，但個人能力和發(fā)展?jié)摿Χ己苋?。這種情況下，公務(wù)員流動可能性較大。一是行政組織要把這些能力弱、發(fā)展?jié)摿π〉墓珓?wù)員淘汰出行政系統(tǒng)；二是從組織外吸收大批優(yōu)秀人才，以實現(xiàn)組織發(fā)展，繼續(xù)鞏固發(fā)展。流動方式主要是引進(jìn)和辭退。

3．在第三象限，公務(wù)員個人能力和發(fā)展都比較弱，同時組織也不完善，表現(xiàn)在：組織沒有明確目標(biāo)，比較松散；機(jī)構(gòu)膨脹，冗員較多；人財物配置不合理；法規(guī)制度不健全，人治色彩濃；組織不透明，腐敗滋生。這樣的組織，沒有生氣，公務(wù)員個人在其內(nèi)得不到發(fā)展。這種情況下，公務(wù)員流動是兩個極端：一是流不動，不流動，公務(wù)員個人沒有能力，沒有自信面對市場競爭，只是等資歷，混工齡，或千方百計保住“金飯碗”；二是伴隨著機(jī)構(gòu)撤簡，全部流動，即下崗分流?，F(xiàn)實生活中，那些冗員多、效益低、財政虧、撤并兩難的機(jī)關(guān)就有這樣的特征。對這樣的機(jī)關(guān)，大力改革是促流之本。

4．在第四象限，行政組織不完善，發(fā)展力也弱，但公務(wù)員個人能力和發(fā)展?jié)摿Χ己軓?qiáng)。這種情況下，公務(wù)員個人自主流動勢成必然：一方面，積極爭取，離開本單位，到另一個單位或更高一級的單位發(fā)展。這種情況比較常規(guī)，不多做評論。本文主要討論另一種情況，即公務(wù)員自愿辭職，離開行政系統(tǒng)，到企事業(yè)單位就職，特別是去私企或外企。也就是我們習(xí)慣稱之的“官員下海”。這是一個很受關(guān)注也很受爭議的話題，如最近的廣州市環(huán)保局局長姜崇洲，溫州市副市長吳敏一、林佩云，秘書長何包根、副秘書長王運(yùn)正的集體辭職等都引起了媒體的轟動。官員下海的負(fù)面影響不可避免，但基于此軸選擇的標(biāo)度，筆者認(rèn)為，官員下海是行政組織不完善下的個人能力的市場體驗。

在分析了四個象限之后，可以看出，公務(wù)員個人能力與發(fā)展的強(qiáng)弱以及行政組織的完善狀況之間的搏弈，是影響公務(wù)員流動的主要原因，是評價流動的基準(zhǔn)，也是控制流動的邊界。故通過流動，促進(jìn)公務(wù)員個人和行政組織互動發(fā)展是構(gòu)建公務(wù)員流動評價機(jī)制的價值之維。當(dāng)然，評價只是手段，不是目的。有效控制，實現(xiàn)人才的最優(yōu)配置才是評價的最終目的。因此，也就合乎邏輯地在評價流動的價值之維中找到了有效控制公務(wù)員合理流動的幾點(diǎn)對策：第一，健全行政組織，包括制定明確又能分解的組織目標(biāo)，配置數(shù)量適當(dāng)?shù)娜素斘?，機(jī)構(gòu)精簡統(tǒng)一。第二，塑造公正廉潔的行政文化，使行政系統(tǒng)透明化、有序化，整合力強(qiáng)。第三，選擇有能力的公務(wù)員，嚴(yán)格把關(guān)公務(wù)員進(jìn)入機(jī)制。第四，客觀公正的評價公務(wù)員的業(yè)績和能力，對比市場價格給予與其身價相應(yīng)的報酬，提高公務(wù)員的職位滿意度。第五，加強(qiáng)對公務(wù)員的教育和培訓(xùn)，提升公務(wù)員的政治素質(zhì)和執(zhí)政能力，培養(yǎng)公務(wù)員對行政組織的忠誠度。第六，完善法律法規(guī)，明確公務(wù)員的崗位分類和職位分類，堅持依法行政。第七，加強(qiáng)對公務(wù)員流動特別是出界流動的后續(xù)監(jiān)督和管理。第八，繼續(xù)推進(jìn)改革，精兵簡政，減員增效。

責(zé)任編輯 王友海

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