摘要：我國原有的資源管理體制是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物，隨著社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展和完善，改革我國自然資源的管理體制變得越來越重要。為此，我國對資源生產(chǎn)方式、資源的管理體制進行了一系列的改革和調(diào)整。我國資源管理體制未來的發(fā)展方向是：在建立和完善資源產(chǎn)權制度基礎上，完成市場經(jīng)濟體制的建設任務，實現(xiàn)自然資源(包括環(huán)境)的集中統(tǒng)一管理。

關鍵詞：資源管理體制；變遷；未來走向

中圖分類號：C93 文獻標識碼：A 文章編號：1004-0544(2006)01-0100-03

我國自然資源的基本情況是：第一，資源總量大，產(chǎn)量大，消耗量大。水能和煤炭資源量名列世界前茅，其他可再生能源品種齊全，蘊藏量可觀。但我國單位GDP的資源消耗量要高于同等發(fā)展水平的國家，單位GDP能源消耗比發(fā)達國家高3～4倍，噸鋼可比能耗比國際水平高20 ％～40％。隨著經(jīng)濟的快速增長，我國能源生產(chǎn)量和消耗量將快速增大。第二，資源探明程度低，采收率低，利用效率低。我國能源利用總效率只有30％，單位GDP耗能比世界平均水平高3～10倍，單位產(chǎn)品能耗比世界平均水平高出50％～100％。經(jīng)濟高速增長主要依賴于過度耗竭資源。第三，人均擁有資源量少，人均消費能源水平低。雖然我國一些資源總量位居世界前列，但是人均資源擁有量卻排名靠后。例如，我國森林覆蓋率、草地覆蓋率人均占有量分別僅為世界平均水平的1／15和1／5；45種主要礦產(chǎn)資源潛在價值人均占有量僅為世界平均水平的58％。從我國自然資源的現(xiàn)實情況看，隨著市場經(jīng)濟的建立和不斷完善，加強自然資源管理將變得越來越重要。

一、1978年以來中國資源管理體制的變遷

1978年以前，中國資源管理實行的是計劃經(jīng)濟體制。其資源管理手段以行政命令為主，管理內(nèi)容突出實物定額，管理重點是資源開發(fā)上的數(shù)量擴張，資源綜合利用率低，資源低效和無償使用，缺乏資源環(huán)境保護職能。資源粗放經(jīng)營，資源發(fā)展重數(shù)量、輕效益，資源浪費大，整個國家經(jīng)濟增長靠過度消耗資源來維持。

1978年以后，中國實行改革開放政策，對經(jīng)濟管理體制實行改革，逐步在經(jīng)濟活動中引入市場機制。于是，傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制在各利益主體的矛盾碰撞中逐步發(fā)生變化，朝著有利于資源有償使用、資源資產(chǎn)保值增殖的道路發(fā)展，逐步由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制過渡，出現(xiàn)了行政力量與市場機制并行作用的體制。并對資源生產(chǎn)方式進行了改革，逐步推動了簡政放權、承包經(jīng)營和風險投資等制度，資源生產(chǎn)組織依賴于政府的行政隸屬關系逐步廢除，逐步建立現(xiàn)代企業(yè)制度。

這一時期，隨著“有計劃的商品經(jīng)濟體制”進入到“社會主義市場經(jīng)濟體制”等命題的提出和市場改革進程的加快，資源管理在理論上和實踐上逐步對資源是不是商品，如何核算和定價，怎樣進行資產(chǎn)化管理等問題產(chǎn)生了清晰的認識。

轉軌期間石油部、煤炭部、冶金部、建材部等部門相繼撤消，組建了中國石油天然氣集團公司、中國石化集團公司、中國統(tǒng)配煤礦總公司、中國建材總公司。1998年中國政府新一輪機構改革，組建了中華人民共和國國土資源部，將土地、礦產(chǎn)、海洋等自然資源的規(guī)劃、管理、保護與合理利用管理職能集中統(tǒng)一由該部履行。各省(直轄市、自治區(qū))也相繼組建了國土資源廳，專司礦產(chǎn)、土地、海洋和測繪資源管理，而從事地質(zhì)勘查、找礦的隊伍則改組為勘查公司、礦業(yè)公司等，由國家地質(zhì)調(diào)查局和各省地質(zhì)勘查局領導。至此，中國從陸地到海洋、從土地到礦產(chǎn)實行了集中統(tǒng)一管理。中國自然資源管理體制也由過去分散互相牽制耗能管理向相對集中、互相協(xié)調(diào)、聚能管理轉變邁出了堅實的一步。

通過改革，初步實現(xiàn)了政企分開、政事分開，資源可持續(xù)發(fā)展能力得到加強。通過開放國內(nèi)和國外兩個市場，轉變資源觀念，利用國際國內(nèi)兩種資源，擴大資源供給，逐步征收資源補償費，為資源再生產(chǎn)提供發(fā)展基金，采用集約利用資源的技術和政策等一系列改革措施，資源問題得到了一定程度的解決，為提高資源配置效率奠定了基礎。

20多年的轉軌實踐，我國資源管理體制實現(xiàn)了由分散分割和交叉重復的部門管理到現(xiàn)在的由少數(shù)幾個主管部門進行的相對集中管理的轉變，政府管理資源的職能得到強化。但資源管理中的權利分散化現(xiàn)象仍然十分嚴重，其具體表現(xiàn)在：(1)中央和各政府之間資源管理權限的分配；(2)同一資源不同物理屬性之間分散，如水資源，地下水、地表水的管理分屬不同的管理部門；(3)不同管理功能之間分散，如水資源中水質(zhì)、水量、供水、防洪等之間的分散；(4)不同用部門之間管理權劃分，如農(nóng)業(yè)、工業(yè)、居民生活用水管理之間的分散；(5)資源管理決策權在政府領導人、技術分析人員和專職管理人員之間的分散。由于市場機制引入不充分，資源產(chǎn)權界定不明晰，產(chǎn)權缺乏有效分解和有償流轉的操作性政策，資源管理的法規(guī)不配套尤其是有法不依現(xiàn)象嚴重，轉軌時期出現(xiàn)所有者權益不能有效地實現(xiàn)的問題，資源經(jīng)營秩序時常出現(xiàn)混亂狀況。

1978年以后的資源產(chǎn)權改革給中國資源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展注入了活力，資源產(chǎn)權發(fā)生了明顯的變化，資源價格也逐步與市場接軌，資源效率得到了明顯提高。中國資源產(chǎn)權制度改革已取得了一定的成效，但與發(fā)達國家相比，資源生產(chǎn)和使用效率尚存在較大差距，如何在經(jīng)濟全球化、資源全球配置的條件下提高資源配置的效率是中國未來資源產(chǎn)權制度改革面臨的主要任務。

二、我國自然資源管理體制發(fā)展現(xiàn)狀

(一)我國現(xiàn)行自然資源管理體制的優(yōu)缺點

我國現(xiàn)行自然資源管理體制的特點是：將土地、礦產(chǎn)、海洋等大部分自然資源集中統(tǒng)一由國土資源部管理；而水、石油、天然氣、森林、動物等其他自然資源則分部門管理，且實行的是中央與地方分級管理。就國土資源管理來講，中央一級設立國土資源部，主要負責土地資源、礦產(chǎn)資源、海洋資源等自然資源的規(guī)劃管理保護和合理利用；地方一級在各省設立國土資源廳，主要負責礦產(chǎn)資源、土地資源及本地區(qū)內(nèi)能源資源的開發(fā)利用與規(guī)劃、管理和保護工作。這一管理模式的優(yōu)點是有利于發(fā)揮自然資源的整體功能，提高其利用效率，逐步與國際接軌，實現(xiàn)中國自然資源管理國際化。其缺點主要表現(xiàn)在：作為一個集權管理體制的國家，必然要求自然資源實行集中統(tǒng)一管理，目前嘗試的管理模式尚不能滿足這一要求，同時由于原有計劃經(jīng)濟體制固有的深層矛盾尚未完全解決，自然資源各管理部門的職能還會有交叉，且存在有些職責難以明確等負面影響。

(二)我國現(xiàn)行自然經(jīng)濟管理體制的主要問題

1．管理體制不完善，影響自然資源的有效配置。長期以來，由于只注重對自然資源實物形態(tài)的分部門分類歸口管理，導致自然資源事實上的部門所有和地方所有，影響了國家作為自然資源所有者和所有權的統(tǒng)一性，難以形成所有權的約束。這不僅影響有效配置和統(tǒng)一開發(fā)利用自然資源，造成人力、物力和財力上的極大浪費，而且使一些非國有經(jīng)濟主體肆意侵占國有資源，給國家經(jīng)濟帶來不可估量的經(jīng)濟損失。此外，由于自然資源的法律所有權與對所有物具體動用相聯(lián)系的經(jīng)濟關系所有權集中于國家一身，但國家作為自然資源的所有者并不能憑借這種所有權得到經(jīng)濟上的收益，那么國家對自然資源名義上的所有權就會在管理事實上弱化。國家的這種政府管理職能、資源開發(fā)投資者的職能和資源所有者的職能界限難于分清，也就進一步地導致了所有者的權益不清。隨著經(jīng)濟體制改革的不斷深入，必然會要求某些自然資源以特殊的身份進入市場，譬如土地使用權的轉讓以及對某些自然資源實行中外聯(lián)合開發(fā)等，這些都要求對現(xiàn)行體制進行改革。

2．資源性產(chǎn)品價格過低，人為排除市場的調(diào)節(jié)作用。在傳統(tǒng)的經(jīng)濟體制下，我國資源產(chǎn)品的價格一直偏低。過低的價格形成了下述弊端：一是生產(chǎn)資源型產(chǎn)品的企業(yè)自身缺乏積累能力，難以進行資源型產(chǎn)品開采經(jīng)營的自我補償和更新；二是造成社會對資源型產(chǎn)品的需求過大；三是作為資源所有者，國家難以從過低的價格中得到資源所有者收益；四是不利于資源性產(chǎn)品真正進入市場，妨礙了市場的發(fā)育。此外，由于缺少資源性資產(chǎn)的交換市場，缺乏價格信號的導向作用，使資源的開發(fā)、利用和配置上缺乏客觀依據(jù)，資源性資產(chǎn)缺乏流動性，難以實現(xiàn)優(yōu)化配置和提高效率。

3．隨意開發(fā)自然資源，嚴重影響社會生態(tài)環(huán)境和綜合平衡。由于自然資源管理體制上所存在的弊端，一些單位和個人不顧國家法律的規(guī)定，只顧追求自身的眼前利益，隨意開采自然資源，加上其技術條件的限制，造成有限資源的浪費，破壞生態(tài)環(huán)境。由于缺乏必要的激勵機制，難以有效地調(diào)動開發(fā)者和使用者節(jié)約資源、保護資源的積極性，甚至還出現(xiàn)了“有計劃”地破壞資源、阻礙資源合理利用的現(xiàn)象，譬如盲目圍海造田、毀林開荒和無節(jié)制地抽取使用地下水等。據(jù)不完全的統(tǒng)計，至20世紀90年代初期，我國的水土流失面積已達300萬平方公里；盲目圍海造田達2000萬畝；北方地區(qū)地下水的超采漏斗區(qū)總面積為15000平方公里，最深處達到了70米；工業(yè)污水的年排放量為350—400億噸，其中有80％未經(jīng)過處理，污染農(nóng)田達到1億畝，年減產(chǎn)糧食200億斤；每年因為生態(tài)環(huán)境破壞所造成的農(nóng)業(yè)、森林、草場、水資源的經(jīng)濟損失和環(huán)境污染所造成的經(jīng)濟損失可達到60億元以上。

同時，現(xiàn)行的雙軌制，加深了我國行政管理的復雜性，制度設置的頻繁變化，制度制定的非穩(wěn)定性以及制度執(zhí)行過程的非穩(wěn)定性，常違反法律制度的普遍適用原則，更加導致地方保護主義的風氣盛行。這種不穩(wěn)定性促使人們最大限度地利用他們能得到的資源。因為說不定他們以后就得不到了。只要產(chǎn)權不穩(wěn)定和組織機構不健全，資源就會面臨耗竭的危險。若制度形式只是建議性的或經(jīng)常改變，則不穩(wěn)定性將更將有增無減。

隨著市場機制的引入，人們越來越意識到資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的深層次障礙，如產(chǎn)權問題對資源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展影響巨大，資源分割分散管理與資源經(jīng)營過程中的產(chǎn)權界定不明晰、產(chǎn)權市場缺乏互為因果關系，是造成資源發(fā)展效率不高的主要原因。從我國資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的情況來看，由于資源產(chǎn)權安排轉換成本較高，政府干預不能有效的解決，產(chǎn)權改革可說是進展緩慢，產(chǎn)權及制度的不健全與改革方式的不完全(漸進式改革)，致使行政干預對我國資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響相當復雜。

三、我國自然資源管理體制的未來走向

產(chǎn)權管理體制不健全與市場機制缺乏緊密相關。市場經(jīng)濟國家的經(jīng)驗證明，良好的經(jīng)營秩序依賴于良好的產(chǎn)權制度和市場機制。在中國建立社會主義市場經(jīng)濟體制的過程中，改變傳統(tǒng)的資源管理體制，建立新型的資源產(chǎn)權制度，讓市場機制進入資源產(chǎn)業(yè)并成為配置生產(chǎn)要素的最基礎的手段，是中國當前資源管理要解決的核心問題。通過建立市場機制和政府宏觀調(diào)節(jié)相結合的體制，形成資源產(chǎn)業(yè)新的富有效率的產(chǎn)權結構的產(chǎn)權流轉機制，真正實現(xiàn)資源產(chǎn)業(yè)產(chǎn)權明晰化、資源交易市場化，引導資源經(jīng)營企業(yè)集約經(jīng)營，使資源管理步入法制軌道是當前的必然選擇。中國資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展和資源產(chǎn)權變革的歷史證明，構建與市場經(jīng)濟相適應的資源產(chǎn)權制度是資源管理制度創(chuàng)新的出發(fā)點，只有按照產(chǎn)權理論管理資源才能適應市場經(jīng)濟的要求。

中國資源管理體制未來的發(fā)展方向是：在建立和完善資源產(chǎn)權制度基礎上，完成市場經(jīng)濟體制的建設任務，實現(xiàn)自然資源(包括環(huán)境)的集中統(tǒng)一管理。

當前應采取以下幾項措施：第一，積極進行資源管理機構的改革和職能轉化，確保資源管理機構按統(tǒng)一集中管理的原則運作到位。中央和省一級在做到將資源管理機構和資源產(chǎn)業(yè)管理機構分設的前提下，制定區(qū)別政策實現(xiàn)公益性資源生產(chǎn)與商業(yè)性資源生產(chǎn)的有效分離；第二，力爭用5-10年左右時間實現(xiàn)資源管理與環(huán)境管理的統(tǒng)一，目前由國土資源部、水利部、林業(yè)部和國家環(huán)保局等中央幾個部門分別管理資源和環(huán)境，今后擬組建綜合性的資源環(huán)境部或自然資源部；第三，建立有效、有序和開放、競爭的資源產(chǎn)權制度，借鑒市場經(jīng)濟國家的成功做法，將土地、礦產(chǎn)、森林、水和海洋等資源的各種產(chǎn)權按性質(zhì)和空間加以界定和區(qū)分，將基礎性的規(guī)劃、保護和合理利用等管理職能賦予資源環(huán)境管理部門。

建立資源管理的市場經(jīng)濟制度，實現(xiàn)資源的集中統(tǒng)一管理，基礎是資源產(chǎn)權制度改革。中國資源產(chǎn)權制度改革應該在進一步擴大市場機制作用的廣度和深度的基礎上，通過市場機制與宏觀調(diào)控相結合的力量，把重點放在降低資源保護的監(jiān)督成本和資源流轉的交易成本方面，促進資源發(fā)展。今后努力的重點包括：第一，嚴格界定各類資源產(chǎn)權權能的界限，使各產(chǎn)權主體人格化。從受益特性的角度，公益性資源應實行公共管理制式產(chǎn)權制度，將這類資源確定為國有和集體所有。國家和集體成立公共管理組織，用工資契約關系雇傭管理人員管理這類資源。對于商業(yè)性資源，主要采取定額契約關系來進行承包經(jīng)營，承包方式可以分成均額承包和公開招標承包兩種；第二，調(diào)整不合理的資源產(chǎn)權結構，建立和完善資源產(chǎn)權市場，根據(jù)資源的稀缺程度和重要性，遵循資產(chǎn)管理原則，對資源產(chǎn)權進行有償分割或組合出讓。資源產(chǎn)權市場可分為一級市場和二級市場，為不同利益主體提供實現(xiàn)產(chǎn)權價值的場所，針對轉軌前后新老工區(qū)的不同情況，實行新區(qū)新辦法、老區(qū)老辦法，并根據(jù)級差地租等理論，差別定價，必要時實行定價拍賣；第三，對土地和水域等具有可分割性產(chǎn)權屬性且選擇性用途比較多的資源發(fā)展權予以約束，例如，對稀缺性土地實行用途管制制度，保證耕地和林地資源的動態(tài)平衡；第四，減少市場體制中由于資源產(chǎn)權的外部性產(chǎn)生的市場失靈，通過建立資源補償機制，使資源開發(fā)中受損方從提供外部不經(jīng)濟者那里獲得對口補償或由政府提供統(tǒng)一補償。

責任編輯 柏振忠

注：本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內(nèi)容請以PDF格式閱讀原文。