摘要：為全體社會成員提供基本的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等方面的保護，保障社會成員的基本生活條件是每個政府義不容辭的責(zé)任。本文試圖從社會保障的覆蓋范圍和水平與可持續(xù)性，尤其是從財務(wù)的角度來探討如何設(shè)計適合我國國情的可持續(xù)發(fā)展的社會保障制度。

關(guān)鍵詞：社會保障；可持續(xù)性；思考

中圖分類號：D669 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1004－0544(2006)01-0082-03

一、社會保障制度的覆蓋范圍與可持續(xù)性原則

自我國社會保障制度建立以來，經(jīng)過社保、民政、勞動、財政等多方努力，社會保障制度已經(jīng)覆蓋到相當(dāng)?shù)纳鐣蓡T。截止目前還沒有覆蓋到的情況可分為兩種：一種情況是基于某些群體的主觀原因造成的應(yīng)保未保，如：私營或個體企業(yè)主為降低成本千方百計逃避為職工交納保險費用而造成職工漏保；另一種情況是由于客觀原因造成的應(yīng)保未保，如因國力、地方財政實力或企業(yè)經(jīng)濟效益等限制而沒有足夠能力為部分成員提供保障，農(nóng)民的社會保障問題就是這種情況的典型案例。

對第一種情況，本應(yīng)由企業(yè)或個人承擔(dān)的責(zé)任最終落在社會肩上，其實質(zhì)是內(nèi)部成本的外部化、社會化，容易助長搭便車現(xiàn)象。搭便車者會因不付成本或少付成本對未搭便車者產(chǎn)生消極影響，打擊未搭便車者承擔(dān)社會責(zé)任的積極性，使搭便車現(xiàn)象不斷蔓延。當(dāng)這種情況大量發(fā)生時，會直接造成社會保障負(fù)擔(dān)的加重，同時也造成社會保障資金來源渠道的狹窄，抵御風(fēng)險能力和保障能力減弱，社會互濟功能發(fā)揮受限，嚴(yán)重影響社會保障制度的可持續(xù)發(fā)展。因此，對這種情況造成的應(yīng)保未保，我們應(yīng)通過加強立法增強硬性約束機制、加強宣傳提高社會成員自我保障意識、整頓勞動市場規(guī)范用工關(guān)系、加強稅收引導(dǎo)等手段擴大社會保障制度的覆蓋面。今后城鎮(zhèn)社會保障擴面的重點應(yīng)放在非公有制經(jīng)濟、城市社區(qū)服務(wù)崗位和非正規(guī)就業(yè)，尤其是針對在個體私營企業(yè)、社會中介機構(gòu)等單位供職的職工。

對第二種情況，如果無視國力、企業(yè)經(jīng)濟實力和社會保障的承受能力，片面強調(diào)擴面而勉強將未保對象納入社會保障范圍，則會在短期激化社會保障資金收支不平衡的矛盾，造成社會保障制度的支付危機，引發(fā)一系列社會和經(jīng)濟問題，給社會保障制度的可持續(xù)性帶來困難。但是如果不將這些應(yīng)保對象納入社會保障范圍，又是對這些社會成員基本生存權(quán)的忽視，難以實現(xiàn)社會的公平、公正，與建立社會保障制度的初衷相違背，還會引發(fā)人們對社會保障制度的信任度和依賴度的下降，造成社會保障制度合法性的降低，最終影響社會保障制度的可持續(xù)發(fā)展。因此，對這種情況，國家應(yīng)充分考慮國力、各方和社會保障自身的承受能力，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展速度有計劃、分步驟地將這些應(yīng)保對象納入社會保障范圍，維持社會保障制度的可持續(xù)發(fā)展。

二、社會保障制度水平與可持續(xù)性原則

社會保障水平的確定必須建立在可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上。我國經(jīng)濟發(fā)展總體水平還比較低，國力還不是很強，人口又眾多，決定了我國必須因地制宜、量力而行，維持在較低水平上。脫離實際情況，片面為追求政績等而盲目提高社會保障水平，勢必會造成社會保障體制背負(fù)沉重負(fù)擔(dān)，收支不平衡矛盾加劇，財務(wù)狀況惡化，引發(fā)支付危機，甚至導(dǎo)致社會保障制度的崩潰。即使財力可以勉強維持，也會造成與目前許多福利國家相同的困境。

不同地區(qū)間的社會保障水平也應(yīng)本著可持續(xù)發(fā)展的原則，既要保持一定的差距，又不能差距過大。片面強調(diào)社會保障水平在地區(qū)之間的同一性，會打擊發(fā)展水平較高地區(qū)的積極性，削弱社會保障對經(jīng)濟的激勵作用。片面強調(diào)社會保障水平的差距性，又會造成社會成員間收入差距的擴大，不利于社會穩(wěn)定。這些都會影響社會保障制度的可持續(xù)發(fā)展。因此各地區(qū)間的社會保障水平的差距應(yīng)保持在適當(dāng)?shù)姆秶鷥?nèi)，使之既有利于人才流動和資源配置，又要保證公平、公正和社會穩(wěn)定。

三、社會保障制度的財務(wù)可持續(xù)性探討

社會保障制度是一種國民收入的再分配形式，較多地體現(xiàn)為對社會成員的資金或物質(zhì)幫助。因此社會保障制度在財務(wù)方面的可持續(xù)性是該制度的物質(zhì)基礎(chǔ)和重要前提。如果社會保障制度在財務(wù)方面缺乏可持續(xù)性，則整個制度也就難以維持。以下筆者試圖分析一下社會保障基金的財務(wù)可持續(xù)性。

目前，我國的社會保障制度面臨著嚴(yán)重的財務(wù)危機。以基本養(yǎng)老保險為例，據(jù)統(tǒng)計資料：1998年全國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金積累額達(dá)1900億元，但是截止2001年底這一數(shù)字已經(jīng)下降到1050億元。也就是說在三年中，養(yǎng)老金的支付不僅消耗了各級財政的補貼及個人和單位當(dāng)期上繳的基金，而且消耗了850億元的積累資金。^[1]如果照這樣的趨勢發(fā)展下去，在很短的時間內(nèi)，我們的社會保障基金就會消耗殆盡，我們歷盡艱辛初步建立的以社會保險為主體的、以部分積累為基礎(chǔ)的社會保障制度很快就會隨之崩潰瓦解。因此，如何改善社會保障基金財務(wù)狀況，增強其抵御風(fēng)險能力，提高社會保障基金在財務(wù)方面的可持續(xù)性就成為關(guān)系社會保障制度存亡的關(guān)鍵課題，期待得到很好地解決。

社會保障基金在財務(wù)方面的可持續(xù)性可分為兩個層次：第一層次的財務(wù)可持續(xù)性表現(xiàn)為基金在短期內(nèi)可以以收抵支，收支平衡；第二層次的財務(wù)可持續(xù)性表現(xiàn)為基金從長期看可以保值增值。從兩者的關(guān)系來看，基金的以收抵支是保值增值的基礎(chǔ)，保值增值又可以提高基金的支付能力。

(一)收支平衡

目前我國還處于基金積累階段，收支矛盾是當(dāng)前面臨的重要問題。筆者認(rèn)為造成目前收支不平衡的原因主要有以下幾點：

1．人口老齡化。由于我國推行的計劃生育政策以及近年來醫(yī)療衛(wèi)生條件的改善和生活水平的提高，我國老齡化問題日趨嚴(yán)重。聯(lián)合國關(guān)于人口老齡化的界定標(biāo)準(zhǔn)為：60歲及60歲以上人口占總?cè)丝诘?％或65歲及其以上人口占總?cè)丝诘?％，即為“老齡型國家或地區(qū)”。據(jù)有關(guān)資料表明，我國已經(jīng)成為老齡型國家。中國老齡協(xié)會會長李本公在國際老齡協(xié)會第十六屆大會上明確表示，中國是世界上老齡人口最多的國家，60歲以上老年人口已超過1．3億，占總?cè)丝诘?0％以上。到本世紀(jì)中葉，中國的老年人口將超過4億，占到全國總?cè)丝诘?／4左右。^[2]人口結(jié)構(gòu)的老化和長壽風(fēng)險導(dǎo)致總?cè)丝诘馁狆B(yǎng)比率增加，給社會保障帶來沉重的支付壓力。

2．社會成員的社會保障意識弱。改革前的社會保障制度屬于國家保障型，國家統(tǒng)包社會保障事務(wù)，個人不需付費。社會成員完全依賴國家，沒有自我保障意識。改革后個人和社會需承擔(dān)一定的責(zé)任，社會成員依賴國家的思維慣性受到挑戰(zhàn)，由于社會保障意識還不是太強，很多人都認(rèn)為社會保障可有可無，這種思想表現(xiàn)在勞動者身上，則是對繳費有一些抵觸情緒，出現(xiàn)個人默許單位逃避參保的現(xiàn)象；表現(xiàn)在企業(yè)主或企業(yè)管理人員身上，則是認(rèn)為工資是應(yīng)該付的而社會保障繳費則是附加的，因而想方設(shè)法逃避繳費；表現(xiàn)在政府決策人員身上，則是對社會保障的重視不夠，沒有給予社會保障在資金、政策等方面足夠的傾斜。

3．對社會保障基金保值增值的信心不足，嚴(yán)重影響繳費的積極性。社會成員對社會保障基金的保值增值信心不足，表現(xiàn)在三個方面：一是對通貨膨脹的擔(dān)心，擔(dān)心繳費形成的貨幣在很長的時間段內(nèi)遭受通貨膨脹的風(fēng)險，會面臨實際購買力的下降；二是對政府的信任危機，對政府有關(guān)管理機構(gòu)依法管理基金信心不足，擔(dān)心基金被挪用、侵吞等形成給付危機，媒體對類似事件的曝光直接助長了此類擔(dān)心；三是對制度設(shè)計的擔(dān)心，比如害怕有關(guān)部門會將在職職工繳費形成的養(yǎng)老基金用于支付退休職工，無法保證自己退休時能夠足夠領(lǐng)取。

4．制度設(shè)計方面存在一些繳費的負(fù)激勵因素。在制度設(shè)計方面還不夠成熟，沒有有效的吸引繳費的機制，甚至存在_些影響繳費積極性的負(fù)激勵制度。比如我國的養(yǎng)老保險不是完全積累的個人賬戶型，而是“小個人賬戶，大社會統(tǒng)籌”，這樣容易引起逆向選擇，使高收入者容易產(chǎn)生被剝奪感而選擇按照較低的基數(shù)繳納保費。國家對于社會保障基金的繳納方面也沒有出臺對個人或企業(yè)較有吸引力的減免稅或補貼政策，難以調(diào)動各方繳費的積極性。

5．立法滯后。立法滯后已經(jīng)成為嚴(yán)重制約社會保障發(fā)展的因素。沒有相應(yīng)的法律及司法做保障，有關(guān)部門在擴面、清欠、稽核檢查等方面沒有強有力的手段，對企業(yè)、個人、有關(guān)部門拒不承擔(dān)社會責(zé)任的行為缺乏硬性約束機制，也是社會保障基金收支不平衡的重要原因。

6．國家投入不足。我國人口眾多，經(jīng)濟實力還不是太強，加之政府職能還沒有實現(xiàn)完全的轉(zhuǎn)變，在某些不應(yīng)由政府承擔(dān)的建設(shè)領(lǐng)域投入了過多的資金。盡管近年來國家對社會保障十分重視，在社會保障方面支出的比重迅速增加，社會保障支出增長明顯超過財政總支出的增長，然而與巨大的社會保障支出的需求相比，國家在社會保障資金方面的供給還是顯得極其不足。

7．社會投入不足。目前對社會應(yīng)承擔(dān)的社會保障責(zé)任，資金渠道比較單一，主要集中于為社會保險。政府利用行政手段將國有、集體企業(yè)納入社會保險范圍，使其成為社會保險的主要參保對象，而這些企業(yè)由于歷史和現(xiàn)實的原因，普遍負(fù)擔(dān)沉重、經(jīng)濟效益差，這就嚴(yán)重影響了這些單位對社會保障支出的承受能力，造成參保單位逃繳、欠繳現(xiàn)象嚴(yán)重；而受行政手段影響較小的非公有制企業(yè)、新興經(jīng)濟實體害怕參保會削弱企業(yè)競爭力而選擇不參保，逃避社會責(zé)任。這樣就導(dǎo)致應(yīng)由社會投入的資金嚴(yán)重不足。

8．基金收繳和支出的管理體制存在漏洞。目前在社會保障基金的征繳和支出管理方面還存在一些問題。比如：基金按項目管理，社會保障基金總體使用效率不高；基金征繳機構(gòu)對已參保和未參保單位缺乏約束手段，造成基金征繳困難；制度性原因和替代率高等原因使提前退休現(xiàn)象蔓延嚴(yán)重，給社會保障基金的現(xiàn)期支付帶來巨大壓力；社保資金還未實現(xiàn)社會化發(fā)放，存在冒領(lǐng)等現(xiàn)象。這些都加劇了社會保障基金的收支不平衡的矛盾。

針對以上問題，筆者認(rèn)為應(yīng)該同時從開源和截流兩方面下功夫，具體說來可以采取以下措施：

1．加強社會保障的宣傳教育工作。應(yīng)大力開展社會保障的宣傳工作，通過咨詢、專題等形式進行社會保障知識和理念的教育，幫助社會成員樹立社會保障權(quán)利的觀念，提高其自我保障意識和維權(quán)意識，使廣大社會成員成為社會保障制度的監(jiān)督者和推動者，制約單位逃避社會責(zé)任的行為。同時擴大宣傳力度也會促進單位自我約束。

2．建立健全社會保障法律體系。這是建立完善社會保障體系的重要保證。通過建立健全社會保障法律體系，可以規(guī)范社會保障基金的來源渠道、管理運作、標(biāo)準(zhǔn)及程序等，還可明確劃分政府與社會、政府與社會成員以及中央政府與地方政府等主體的權(quán)利與責(zé)任，加強對各方行為的硬性約束，保障社會保障基金具有穩(wěn)定可靠的資金來源、專項而明確的用途、高效而完善的管理體制，實現(xiàn)收支平衡的目標(biāo)。

3．建立有效的社會保障籌資機制，加大財政投入力度。應(yīng)繼續(xù)加大財政對社會保障的投入力度，著力于建立多渠道的社會保障籌資機制，保證社會保障獲得充足的資金來源。

(1)開征社會保障稅。從實行稅務(wù)征收的地市可看出，稅務(wù)機關(guān)比勞動保障部門更有硬性手段，可以有效制止漏保、逃欠費等現(xiàn)象；將費改為稅后又可增強其嚴(yán)肅性、權(quán)威性；稅收可以弱化收費的歸屬誤區(qū)，由國家統(tǒng)一管理時不會讓發(fā)達(dá)地區(qū)有被剝奪感，可避免現(xiàn)有的統(tǒng)籌基金提高層次后利益不易平衡的弊端。

(2)調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，擴大社會保障支出。應(yīng)進一步轉(zhuǎn)變政府職能，使政府從競爭性領(lǐng)域退出，逐步減少不應(yīng)由國家承擔(dān)的建設(shè)支出、項目支出，壓縮一般性支出，轉(zhuǎn)而投向政府應(yīng)該大力支持的社會保障等方面。

(3)做好彩票業(yè)，加大社會福利彩票發(fā)行規(guī)模。近年來通過發(fā)行彩票為我國社會保障籌集了大量資金，今后應(yīng)加大彩票發(fā)行規(guī)模，加強彩票資金運用管理，使彩票成為社會保障的重要資金來源之一。

(4)發(fā)行社會保障債券。通過發(fā)行中長期的社會保障專項債券，償還國家對老職工的欠債，逐步將個人賬戶做實，緩解社會保障基金積累階段的收支平衡壓力。

(5)變賣部分國有資產(chǎn)。國有資產(chǎn)的一部分是那些已退休無法繳費的社會成員在新體制建立前創(chuàng)造的財富的積累，因此從國有資產(chǎn)中劃出一部分用于社會保障合情又合理。國家可以通過企業(yè)轉(zhuǎn)制、出讓國有土地使用權(quán)等方式變現(xiàn)國有資產(chǎn)。

(6)從預(yù)算外資金中統(tǒng)籌調(diào)劑一定比例也可以在短期內(nèi)籌集相當(dāng)可觀的社會保障資金。

4．編制社會保障預(yù)算。要改革現(xiàn)行的國家預(yù)算體制，建立和編制政府社會保障預(yù)算，把各項社會保障基金和專項資金納入預(yù)算管理，使社會保障基金和專項資金的收入和支出接受人大及社會的監(jiān)督，通過編制預(yù)算還可掌握基金的收支進度，統(tǒng)籌調(diào)配資金，逐步實現(xiàn)社會保障收支的規(guī)范化、法制化。

5．完善社會保障管理體制。關(guān)鍵是要建立一個完全獨立于企業(yè)之外的社會保障體系，建立廣覆蓋的信息服務(wù)體系，實行社會保障資金的社會化發(fā)放，嚴(yán)格控制社會保障超標(biāo)準(zhǔn)超范圍的支出，杜絕虛報冒領(lǐng)行為，加強支出管理，達(dá)到削減支出的目的。

(二)保值增值

社會保障資金的保值增值是社會保障制度長期持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。社會保障資金的用途決定了保值增值不僅僅應(yīng)是會計賬面上的保值增值，還必須是剔除物價上漲等因素的實際購買力層面的保值增值。

在保值和增值中，保值又是第一位的。資金的安全性應(yīng)是考慮一切問題的出發(fā)點。筆者不大同意社會保障基金在目前法律法規(guī)不健全、資本市場發(fā)展尚不成熟、政府監(jiān)管水平還比較低的情況下入市。我們可以采取以下措施保障基金的保值增值。

1．加強社會保障基金的監(jiān)督管理，確保其安全有效運營。對社會保障基金應(yīng)實行收支兩條線的管理模式，要在銀行開設(shè)專戶，將基金收入、支出分別管理。社會保障經(jīng)辦機構(gòu)不得擅自運用資金，其經(jīng)費也不得從基金中提取，而是列入財政預(yù)算，由財政比照其他行政事業(yè)單位撥款?；鸾Y(jié)余按有關(guān)規(guī)定購買國債等，杜絕擠占挪用。同時建立完善的監(jiān)督機制，社保、勞動、審計、財政、人行等部門要在自己的職權(quán)范圍內(nèi)經(jīng)常開展監(jiān)督檢查，加強對社會保障基金的監(jiān)督，建立反應(yīng)靈敏的預(yù)警機制，發(fā)現(xiàn)問題及時處理，確保社會保障基金的安全有效運營。

2．社會保障資金的部分非貨幣化。國家按地區(qū)核定可維持基本生活條件的標(biāo)準(zhǔn)，個人及用人單位繳費后，國家直接發(fā)放社會保障券，其實質(zhì)是國家對個人發(fā)行的長期債券，作為該成員擁有日后從國家獲得物質(zhì)幫助的索取權(quán)憑據(jù)。當(dāng)該社會成員發(fā)生法定情節(jié)需獲得國家保護時，可以直接在法定機構(gòu)兌換為食品券、住房券等基本生活必需品的實物券，剩余部分國家可以按照生產(chǎn)發(fā)展水平發(fā)放生活費用。這樣基金保值增值的責(zé)任自然落到政府的肩上，個人需要承擔(dān)的一部分通貨膨脹風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給承受風(fēng)險能力較強的政府，而政府又可馬上籌集到一筆建設(shè)資金。

3．將社會保障基金投資國家基礎(chǔ)設(shè)施項目。社會保障基金具有長期穩(wěn)定的特點，可以將之投資到電力、石油、通訊、鐵路、高速公路、港口、鹽業(yè)、煙業(yè)等關(guān)系國計民生的基礎(chǔ)建設(shè)項目，這些項目具有資金需求量大、投資回收期長，但投資回報率高而且較為穩(wěn)定、風(fēng)險小的特點，恰好符合社會保障基金可以長期使用但必須低風(fēng)險運作的特點，可以為社會保障基金贏得較高的投資回報。

4．逐步摸索社會保障基金在金融框架內(nèi)的保值增值途徑。入市只是社會保障基金在金融框架內(nèi)尋求保值增值的途徑之一。我們還可以于基金形成一定規(guī)模后，開設(shè)以社會保障資金為主的銀行。在資金來源方面，國家可以對單位和個人的繳費給予一定稅費減免或補貼吸引存款。在資金運營方面，銀行可以通過存入人民銀行或同業(yè)拆借等方式獲取比社會保障管理機構(gòu)高的利息；或者將社會保障基金投放到住房抵押的一級市場和二級市場中去，因為住房貸款也具有風(fēng)險小、資金需求量大、貸款回收期長的特點，比較適合社會保障基金投資；或者直接發(fā)放一些風(fēng)險較小的、對特定群體封閉運行的貸款，如糧食購銷貸款等政策性貸款，在保障資金安全性的基礎(chǔ)上實現(xiàn)基金增值。

責(zé)任編輯 李 萍

注：本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內(nèi)容請以PDF格式閱讀原文。