摘要：隨著我國電信行業(yè)引入競爭機(jī)制，使得我國電信市場打破壟斷，形成了力量相對均衡的競爭新格局。各類電信業(yè)務(wù)資費(fèi)向成本靠攏，電信企業(yè)無法再實(shí)行企業(yè)內(nèi)部不同業(yè)務(wù)間的不合理交叉補(bǔ)貼。因此，電信普遍服務(wù)問題已成為政府和學(xué)術(shù)界關(guān)注的重點(diǎn)。本文基于不完全競爭市場的普遍服務(wù)機(jī)制，通過對電信普遍服務(wù)的運(yùn)行體系的分析，針對電信普遍服務(wù)運(yùn)行體系中的核心問題，提出電信普遍服務(wù)項(xiàng)目的制定步驟和競標(biāo)程序規(guī)則設(shè)計(jì)方案，為更好地制定適應(yīng)市場環(huán)境的普遍服務(wù)政策提供理論依據(jù)。

關(guān)鍵詞：電信；普遍服務(wù)；收入再分配；外部性；運(yùn)行體系

中圖分類號：F626

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1002—2848—(2006)01—0011—06

一、電信普遍服務(wù)的經(jīng)濟(jì)學(xué)內(nèi)涵

普遍服務(wù)屬于一種財(cái)政范疇，它一般包括兩種不同的功能：第一，研究對象外部性的內(nèi)部化；第二，實(shí)現(xiàn)收入再分配。

(一)普遍服務(wù)政策作為庇古稅將電信網(wǎng)絡(luò)的外部性內(nèi)部化

電信網(wǎng)絡(luò)外部性是指所有已經(jīng)加入到電信網(wǎng)絡(luò)的用戶將從新用戶處獲益，因?yàn)樗麄兛梢耘c更多的人利用電信服務(wù)進(jìn)行信息交流獲得利益，但入網(wǎng)的成本只能由新用戶承擔(dān)。當(dāng)存在這種外部性時，或者說當(dāng)入網(wǎng)的私人收益小于社會收益時，電信網(wǎng)絡(luò)發(fā)展可能會處于非常低的均衡狀態(tài)，只依靠市場會使很多人不能享受電信服務(wù)，于是就產(chǎn)生了市場失靈問題。例如，假設(shè)所有人預(yù)期電信服務(wù)將不會得到廣泛應(yīng)用，則最終結(jié)果會使電信網(wǎng)絡(luò)處于一個較低的發(fā)展水平，并形成過高的接入價格(入網(wǎng)費(fèi)和月租費(fèi))所產(chǎn)生的門檻。如果政府采取對網(wǎng)絡(luò)的接人提供補(bǔ)貼政策，則會解決或者緩解這個問題，這也正是普遍服務(wù)政策可以取得的結(jié)果。由于電信網(wǎng)絡(luò)外部性是正的外部性，所以庇古稅作為普遍服務(wù)政策的表現(xiàn)形式等價于某種形式上的補(bǔ)貼。

但是，電信網(wǎng)絡(luò)的外部性并不一定意味著需要政府干預(yù)或?qū)嵤┢毡榉?wù)政策。首先，電信運(yùn)營商可能會出于利潤最大化的動機(jī)將這種外部性內(nèi)部化，即運(yùn)營商在電信網(wǎng)絡(luò)發(fā)展初期，引入促銷價的方法吸引用戶，從而使電信網(wǎng)絡(luò)發(fā)展達(dá)到高水平的均衡；其次，在電信服務(wù)的接入彈性很小的條件下，人們是否選擇電信服務(wù)不會隨著接人價格的變化而產(chǎn)生很大的變化，在這種情況下，就沒有政府干預(yù)或者提供補(bǔ)貼的必要。

在普遍服務(wù)政策作為庇古稅將電信網(wǎng)絡(luò)的外部性內(nèi)部化的過程中，存在一個外部性內(nèi)部化程度問題。庇古稅作為等價于某種形式上的財(cái)政補(bǔ)貼，一般是來自于財(cái)政稅收，而這種財(cái)政稅收由于存在公共資金的影子價格，它具有社會成本，也就是說在取得電信網(wǎng)絡(luò)外部性收益的同時，公共財(cái)政也必須付出社會成本。隨著財(cái)政稅收單位數(shù)額的增加，它所帶來的社會額外損失也隨之增加。圖1表示了電信普遍服務(wù)最佳補(bǔ)貼的確定原則，當(dāng)邊際外部性收益等于邊際成本時，總外部性收益和由于補(bǔ)貼所形成的社會成本之差最大，此時普遍服務(wù)政策對電信網(wǎng)絡(luò)的補(bǔ)貼是最佳補(bǔ)貼數(shù)S*。圖中，C表示補(bǔ)貼的社會成本；R表示電信網(wǎng)絡(luò)正外部性收益；邊際成本MC是指增加單位補(bǔ)貼時所增加的社會成本，它是一個補(bǔ)貼數(shù)的遞增函數(shù)；邊際外部性收益MR是指增加單位補(bǔ)貼時，電信網(wǎng)絡(luò)所增加的外部性收益，它是一個補(bǔ)貼數(shù)的增減函數(shù)。

電信普遍服務(wù)政策將電信網(wǎng)絡(luò)正外部性內(nèi)部化促進(jìn)了電信網(wǎng)絡(luò)的擴(kuò)張，電信網(wǎng)絡(luò)的擴(kuò)大對整個經(jīng)濟(jì)帶來溢出效應(yīng)，而這種電信網(wǎng)絡(luò)溢出效應(yīng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的關(guān)系可用圖2表示。

從圖2中可知，隨著電話主線普及率的提高，一個國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也在相應(yīng)提高，二者呈正相關(guān)關(guān)系。但電信網(wǎng)絡(luò)溢出效應(yīng)正外部性在主線普及率高低的不同階段對經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)卻是不同的。在電信網(wǎng)絡(luò)發(fā)展的初期，主線普及率還比較低，電信網(wǎng)絡(luò)的正外部性對經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)比較小。隨著主線普及率的提高，電信網(wǎng)絡(luò)的正外部性對經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)的作用在大幅度增長。但在電信網(wǎng)絡(luò)發(fā)展的高水平時期，這時隨著主線普及率的提高，電信網(wǎng)絡(luò)的正外部性對經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)開始在下降。也就是說，在電信網(wǎng)絡(luò)發(fā)展的中期，電信網(wǎng)絡(luò)的正外部性對經(jīng)濟(jì)增長的促進(jìn)作用是最大的。

(二)普遍服務(wù)政策實(shí)現(xiàn)收入再分配

普遍服務(wù)政策實(shí)現(xiàn)收入再分配是指利用扭曲相對價格的方法，對低收入階層和高成本地區(qū)的電信用戶進(jìn)行補(bǔ)貼。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性，利用收入再分配手段解決收入不平衡和地區(qū)發(fā)展不平衡是政府面臨的一項(xiàng)重要工作。在電信服務(wù)普及率較低的國家，隨著電信服務(wù)的應(yīng)用日趨廣泛，人們對電信網(wǎng)絡(luò)的最終發(fā)展程度有比較高的預(yù)期，而電信普遍服務(wù)政策可以發(fā)揮收入再分配功能來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展。

盡管如此，實(shí)施普遍服務(wù)政策需要回答的一個現(xiàn)實(shí)理論問題是：為什么用扭曲相對價格的方法而不是利用直接稅的手段來實(shí)現(xiàn)收入再分配?根據(jù)“斯蒂格里茨一阿科森”定理，實(shí)現(xiàn)收人再分配的最佳途徑是直接對收入征稅，而利用間接稅調(diào)節(jié)產(chǎn)品和服務(wù)的相對價格進(jìn)行收入再分配則是低效率的手段。而與此相對應(yīng)的一種觀點(diǎn)是收入再分配政策并不完全對應(yīng)于普遍服務(wù)的選擇，實(shí)施普遍服務(wù)政策實(shí)際上等于政府代替消費(fèi)者進(jìn)行消費(fèi)選擇，但政府并不能代表消費(fèi)者的偏好。但實(shí)際上，“斯蒂格里茨一阿科森”定理與普遍服務(wù)政策并不矛盾，因?yàn)樵摱ɡ沓闪⑹且詻]有消費(fèi)的外部性以及稅務(wù)部門能夠核實(shí)消費(fèi)者的實(shí)際收入為先決條件的。因此，從次優(yōu)的觀點(diǎn)出發(fā)，并考慮某些制度因素，例如，稅收系統(tǒng)的效率比較低和公共資金的成本或影子價格比較高的特點(diǎn)，可以利用兩種方法實(shí)現(xiàn)收入再分配：一種方法是利用交叉補(bǔ)貼機(jī)制實(shí)現(xiàn)普遍服務(wù)政策或收入再分配；另一種方法是利用一般的財(cái)政稅收手段。假設(shè)消費(fèi)者的收入狀況是已知的，對于第一種方法而言，由于存在相對價格的扭曲，因而會產(chǎn)生相應(yīng)的社會成本，但同時它可避免利用一般稅收系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)收入再分配所產(chǎn)生的社會成本。因此，如果公共資金的影子價格非常高，則利用交叉補(bǔ)貼機(jī)制實(shí)現(xiàn)收入再分配所得到的社會福利很可能高于用直接的收入再分配方法所得到的社會福利。根據(jù)以上觀點(diǎn)，讓電信行業(yè)對總稅收做出比較大的貢獻(xiàn)有可能是符合效率原則的，因而在實(shí)際上，許多發(fā)展中國家的政府基于效率原因均實(shí)施電信行業(yè)上繳較高利稅的政策。

但普遍服務(wù)政策實(shí)現(xiàn)收入再分配的同時也在一定程度上損害了市場經(jīng)濟(jì)最根本的競爭機(jī)制，特別是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、市場經(jīng)濟(jì)完善的國家，更有可能帶來社會效益的降低。這是因?yàn)?，第一，普遍服?wù)政策的實(shí)質(zhì)是收入再分配，這不是一條促進(jìn)信息化社會成長的道路，相反會抑制企業(yè)的創(chuàng)新精神；第二，收入再分配一般會與政治利益相關(guān)聯(lián)，普遍服務(wù)政策經(jīng)常被作為達(dá)到某種政治目的的借口。

二、電信普遍服務(wù)的運(yùn)行體系

電信普遍服務(wù)的運(yùn)行體系涉及到確定普遍服務(wù)驅(qū)動機(jī)制、制定普遍服務(wù)目標(biāo)和實(shí)施制度、實(shí)施普遍服務(wù)的具體過程、評估市場績效等一系列過程，如圖3所示。

首先從電信普遍服務(wù)的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析中得出，實(shí)施電信普遍服務(wù)的驅(qū)動機(jī)制主要是通過電信網(wǎng)絡(luò)正外部性，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和實(shí)現(xiàn)收入再分配，從而促進(jìn)社會公平。而驅(qū)動機(jī)制本身又取決于各國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和政治、文化環(huán)境。每個國家的規(guī)制機(jī)構(gòu)根據(jù)各自的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和電信產(chǎn)業(yè)環(huán)境，選擇不同的驅(qū)動機(jī)制作為普遍服務(wù)的重點(diǎn)，從而制定本國的普遍服務(wù)目標(biāo)。

普遍服務(wù)目標(biāo)制定后，電信昔遍服務(wù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體系的重點(diǎn)就是普遍服務(wù)實(shí)施制度的制定。在普遍服務(wù)實(shí)施制度的制定過程中，規(guī)制機(jī)構(gòu)必須考慮電信市場競爭狀況和普遍服務(wù)實(shí)施制度之間的相互制約關(guān)系。電信普遍服務(wù)實(shí)施制度影響著市場競爭環(huán)境，同時市場競爭狀況又將直接影響到普遍服務(wù)的具體實(shí)施。例如，交叉補(bǔ)貼在某種程度上影響了電信市場引入競爭機(jī)制，同時引入競爭又將使交叉補(bǔ)貼無法繼續(xù)實(shí)施。

在制定普遍服務(wù)實(shí)施制度的基礎(chǔ)上，需要進(jìn)行普遍服務(wù)實(shí)施方法設(shè)計(jì)和普遍服務(wù)實(shí)施運(yùn)營商的選擇。在這個過程中，應(yīng)該解決的最主要的問題是規(guī)制機(jī)構(gòu)和電信運(yùn)營商之間的信息不對稱問題，這也是電信普遍服務(wù)運(yùn)行體系中的核心問題之一。在信息不對稱的情況下，運(yùn)營商很可能產(chǎn)生逆向選擇和道德風(fēng)險行為，從而導(dǎo)致市場的低效率。運(yùn)營商的逆向選擇行為主要表現(xiàn)為運(yùn)營商為了實(shí)施普遍服務(wù)，向規(guī)制機(jī)構(gòu)提出有利于自己的不合理要求。道德風(fēng)險行為主要表現(xiàn)為運(yùn)營商在實(shí)施普遍服務(wù)的過程中，為了自身的利益故意不達(dá)到普遍服務(wù)的最低要求。所以，在普遍服務(wù)實(shí)施運(yùn)營商的選擇過程中，尤其是在制定普遍服務(wù)成本補(bǔ)償機(jī)制的過程中，必須設(shè)計(jì)一種激勵約束相容的機(jī)制來解決信息不對稱問題。拍賣競標(biāo)機(jī)制能較好地防止運(yùn)營商的逆向選擇和道德風(fēng)險行為，從而激勵運(yùn)營商降低企業(yè)成本，有效地確定電信普遍服務(wù)的補(bǔ)貼。

在普遍服務(wù)實(shí)施過程中，規(guī)制機(jī)構(gòu)還必須對市場績效進(jìn)行評估，根據(jù)評估反饋信息進(jìn)行普遍服務(wù)實(shí)施制度的修正。在市場績效的評估過程中，應(yīng)主要考核三個方面的指標(biāo)：降低企業(yè)成本的激勵、社會福利的提高以及電信普遍服務(wù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。

三、我國電信普遍服務(wù)項(xiàng)目的制定

根據(jù)我國的具體情況，當(dāng)電信普遍服務(wù)的目標(biāo)確定和建立普遍服務(wù)基金之后，就需模擬構(gòu)建對電信普遍服務(wù)的具體實(shí)施步驟(見圖4所示)

我國電信普遍服務(wù)具體實(shí)施步驟包括10個方面的內(nèi)容：項(xiàng)目實(shí)施目標(biāo)的確定、項(xiàng)目的申請、項(xiàng)目的制訂、財(cái)務(wù)評估、項(xiàng)目選擇、項(xiàng)目的招標(biāo)、項(xiàng)目實(shí)施運(yùn)營商的確定、項(xiàng)目的實(shí)施、發(fā)放補(bǔ)貼和項(xiàng)目的監(jiān)督、評估。其中，前5個方面的內(nèi)容可歸為電信普遍服務(wù)項(xiàng)目的制定。

(1)電信普遍服務(wù)項(xiàng)目目標(biāo)的確定：根據(jù)不同地區(qū)普遍服務(wù)目標(biāo)的不同，確定相應(yīng)的項(xiàng)目目標(biāo)。

(2)電信普遍服務(wù)項(xiàng)目采用的申請：我國的每個基礎(chǔ)電信運(yùn)營商都可向電信普遍服務(wù)基金管理機(jī)構(gòu)申請電信普遍服務(wù)基金項(xiàng)目。

(3)電信普遍服務(wù)基金項(xiàng)目的制訂：電信普遍服務(wù)基金管理機(jī)構(gòu)首先對所有的項(xiàng)目申請進(jìn)行技術(shù)分析，然后制訂特定的電信普遍服務(wù)項(xiàng)目，而且每個項(xiàng)目都被設(shè)計(jì)用于覆蓋一系列鄰近地區(qū)。

(4)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)評估：采用成本—收益分析法，由電信普遍服務(wù)基金管理機(jī)構(gòu)對每個項(xiàng)目進(jìn)行評估，計(jì)算每個項(xiàng)目的私營凈現(xiàn)值和社會凈現(xiàn)值。由于電信網(wǎng)絡(luò)的正外部性，電信普遍服務(wù)項(xiàng)目的社會凈現(xiàn)值總是大于私營凈現(xiàn)值。電信普遍服務(wù)項(xiàng)目的收益按其收益程度可分為直接收益和間接收益。直接收益就是運(yùn)營商實(shí)施普遍服務(wù)項(xiàng)目直接提供電信業(yè)務(wù)所獲得的銷售收入和營業(yè)收入；間接收益就是運(yùn)營商實(shí)施普遍服務(wù)項(xiàng)目所帶來的除運(yùn)營商外的其他人的收入。

(5)普遍服務(wù)項(xiàng)目的選擇(表1表示了電信普