摘 要:隨著我國社會轉(zhuǎn)型時期各類社會矛盾的凸現(xiàn)，公共突發(fā)性事件發(fā)生的頻率日益加快，危機概率不斷增大#65377;我國政府在應對突發(fā)事件的過程中既積累了寶貴的經(jīng)驗，也存在著明顯的不足#65377;認真總結(jié)經(jīng)驗，找出問題，采取有效措施，切實加強對各類紛繁復雜的公共突發(fā)性事件的管理，已成為當務之急#65377;

關(guān) 鍵 詞:公共突發(fā)事件;政府;對策

中圖分類號:D035文獻標識碼:A文章編號:1006-3544（2006）04-0056-03

目前，我國正處于“經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌#65380;社會轉(zhuǎn)型”的關(guān)鍵時期#65377;由于新舊體制交織，利益分化顯露，價值取向日趨多元化，文化碰撞加劇，各類矛盾和問題誘發(fā)的公共突發(fā)性事件發(fā)生的頻率變快，危機概率增大#65377;提高政府應對突發(fā)事件的能力和解決公共突發(fā)性事件的實際效果，進而促進我國經(jīng)濟#65380;政治和文化的穩(wěn)定發(fā)展，顯得尤為必要#65377;正如“十一五”規(guī)劃綱要指出的，要強化應急體系建設(shè)，建立健全應急管理體系，提高處置突發(fā)公共事件的能力#65377;

一#65380;我國政府在管理與應對突發(fā)事件中存在的問題

我國政府在長期的建設(shè)和改革實踐中，經(jīng)受住了各種各樣的公共突發(fā)性事件考驗，并在管理與應對公共突發(fā)性事件方面積累了豐富的經(jīng)驗，初步建立了突發(fā)事件管理機制，制定了一系列與處理突發(fā)事件有關(guān)的法律法規(guī)，應對突發(fā)事件的法制化建設(shè)取得了長足進展#65377;但是，現(xiàn)實中仍存在諸多不足之處:

1.觀念落后，思想認識不到位，缺乏危機意識#65377;政府管理與應對公共突發(fā)性事件的觀念沒有真正從治理為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐苑婪稙橹?，沒有防患于未然的意識，對公共突發(fā)性事件的預防缺乏足夠重視，存在麻痹和僥幸心理，往往在公共突發(fā)性事件的災難性后果發(fā)生后才想辦法補救#65377;同時?熏政府沒有把對公共突發(fā)性事件的管理與應對納入到國家發(fā)展的重要議事日程上來，對公共突發(fā)性事件反應能力不足，公共突發(fā)性事件發(fā)生時往往被動#65377;而政府又缺乏危機管理意識，對公共突發(fā)性事件的教育#65380;培訓和宣傳不夠，對公眾的危機教育培訓很少甚至沒有，宣傳也流于形式，使公眾面對公共突發(fā)性事件時驚慌失措，缺乏理性，無法采取措施或積極配合政府應對公共突發(fā)性事件#65377;

2.有關(guān)法律法規(guī)不夠健全#65377;一方面，雖然我國已經(jīng)制定了《戒嚴法》等多部具體的應對公共突發(fā)性事件的法律，但這些法律只適用于管理與應對某一類公共突發(fā)性事件，不具有規(guī)制所有公共突發(fā)性事件的法律效力#65377;同時，這些法律尚未形成統(tǒng)一的法律體系，缺乏統(tǒng)一的溝通協(xié)調(diào)機制，對緊急狀態(tài)下政府的權(quán)力職責和公民的權(quán)利義務的規(guī)定不夠清晰，導致公共突發(fā)性事件發(fā)生時責任與義務不明確，出現(xiàn)互相推諉#65380;敷衍了事的現(xiàn)象#65377;另一方面，現(xiàn)有的法律法規(guī)不能真正發(fā)揮有效的作用#65377;地方政府執(zhí)行國家的法律法規(guī)時，不能因地制宜地制定切合地方實際的法規(guī)規(guī)章，“一刀切”的現(xiàn)象普遍存在;而制定出的有些法規(guī)規(guī)章還與國家的法律法規(guī)相抵觸#65377;

3.管理機制不完善#65377;首先，管理和應對機制不完善#65377;缺乏對公共突發(fā)性事件的管理與應對相關(guān)的人力物力資源的保障機制和整合溝通協(xié)調(diào)機制;包括預警機制等在內(nèi)的應急管理機制不夠具體;與國際和地區(qū)間的合作機制也有待完善#65377;其次，責任追究制不完善#65377;2005年，由于發(fā)生一系列的安全生產(chǎn)等公共突發(fā)性事件，引起國務院對公共突發(fā)性事件的高度重視，促成了新的責任追究制度——官員“問責風暴”的生成#65377;雖然它起到了追究領(lǐng)導者管理公共突發(fā)性事件的責任的作用，但官員問責的主體依然是上級政府部門#65377;這必然導致從中央到地方問責逐漸趨于弱化，不能更好地使地方失職官員承擔道義上#65380;政治上#65380;法律上的責任#65377;同時，目前的官員問責主要局限于重大安全事故和重大突發(fā)性公共事件，對較小的公共突發(fā)性事件問責不夠，而且官員問責能否成為我國的一項長期的制度有待實踐的檢驗#65377;最后，監(jiān)督機制沒有真正落到實處#65377;監(jiān)督機制一般分為內(nèi)部監(jiān)督#65380;外部監(jiān)督兩種#65377;對政府管理與應對公共突發(fā)性事件的內(nèi)部監(jiān)督缺乏法律支持和平等保障，使其形式化嚴重;而外部監(jiān)督由于受利益關(guān)系#65380;人情關(guān)系及政府控制的制約，使其難以達到預期的效果#65377;

4.信息管理系統(tǒng)落后，信息公開性和透明度亟待提高#65377;信息是傳播公共突發(fā)性事件的對象，媒體是公共突發(fā)性事件傳播的媒介#65377;在管理與應對公共突發(fā)性事件過程中，某些信息真實性不太準確，個別媒體由于受政府部門管制對公共突發(fā)性事件的報道不夠真實確切，容易誤導民眾，引起公眾心理和行為的恐慌#65377;SARS疫情早期信息封閉，流言#65380;謠傳蔓延，就是最好的例證#65377;而由于受傳統(tǒng)體制的長期影響，信息的公開性#65380;透明度不夠高#65377;在發(fā)生公共突發(fā)性事件時，都是以部門為單位逐級匯報，缺乏快捷#65380;有效的溝通渠道#65377;信息量并不是不夠大，也不一定不及時，最大的問題在于信息分散和部門壟斷，無法在危急時刻統(tǒng)一調(diào)集，迅速匯總#65377;

二#65380;完善政府應對公共突發(fā)性事件的對策與建議

我國政府在應對突發(fā)事件的過程中積累的經(jīng)驗為完善應對公共突發(fā)性事件奠定了基礎(chǔ)，在應對突發(fā)事件中存在的問題為切實加強對公共突發(fā)性事件的管理指明了方向#65377;立足于我國政府應對突發(fā)事件的經(jīng)驗，針對政府應對突發(fā)事件存在的問題，結(jié)合國內(nèi)專家學者的觀點，我們提出如下對策與建議:

1.轉(zhuǎn)變觀念，高度重視，提高應對公共突發(fā)性事件的意識#65377;實踐證明，許多公共突發(fā)性事件是由于政府觀念落后#65380;危機管理意識薄弱等原因造成的#65377;因此，需要從以下兩方面加以改進:第一，轉(zhuǎn)變“以治理為主”的觀念，樹立“以防范為主，防治結(jié)合”的思想#65377;第二，強化政府對公共突發(fā)性事件的防范意識和危機管理意識#65377;要把公共突發(fā)性事件的防范治理政策#65380;法律法規(guī)等作為公務員教育培訓的內(nèi)容，提高管理者的防范意識和危機管理意識#65377;同時，要加大對公共突發(fā)性事件的宣傳力度和對政府的監(jiān)督力度，使政府時刻保持危機管理意識，從容鎮(zhèn)定地防范和應對公共突發(fā)性事件#65377;

2.建立健全政府應對公共突發(fā)性事件的法律法規(guī)#65377;應盡快制定一部《突發(fā)事件與緊急狀態(tài)處置法》，對政府在突發(fā)事件中的職責權(quán)限及緊急狀態(tài)下的例外權(quán)限#65380;突發(fā)事件的責任承擔#65380;組織管理體系#65380;保障機制等加以規(guī)定，從宏觀上指導我國政府管理與應對突發(fā)事件#65377;同時，應進一步修改補充現(xiàn)有的法律法規(guī)，健全法律法規(guī)貫徹執(zhí)行的配套制度，使國家管理與應對突發(fā)事件形成一個完善的法律體系#65377;

3.成立常設(shè)的#65380;專門的突發(fā)事件管理委員會，建立健全突發(fā)事件的管理體系#65377;突發(fā)事件的管理與應對需要統(tǒng)一的領(lǐng)導指揮，必須建立健全突發(fā)事件的管理機構(gòu)#65377;我國政府應借鑒美國1979年成立的聯(lián)邦危機管理局(FEMA)的經(jīng)驗，成立常設(shè)的#65380;專門的突發(fā)事件管理委員會，隸屬于國務院，直接對國務院負責#65377;突發(fā)事件管理委員會要堅持法治原則和對人民負責的原則，深入研究新形勢下突發(fā)事件的新特點#65380;新規(guī)律，制定突發(fā)事件管理與應對的政策規(guī)劃和應急預案#65377;在非突發(fā)事件時期，進行突發(fā)事件的分析預測#65380;風險評估，做好預防與預警工作，加強對管理與應對突發(fā)事件的教育培訓，提高全社會防范應對突發(fā)事件的意識;在突發(fā)事件階段，領(lǐng)導指揮全國的突發(fā)事件工作，迅速啟動相關(guān)的應急預案，組織相關(guān)部門進行及時處理，并對各地情況進行監(jiān)督#65380;追蹤，協(xié)調(diào)各地方部門之間的利益，做好突發(fā)事件的善后#65380;總結(jié)工作#65377;在突發(fā)事件管理委員會的統(tǒng)一領(lǐng)導下，各地方應建立完善突發(fā)事件管理部門，明確不同級別政府在緊急狀態(tài)下的職責#65380;權(quán)限及相應的配套制度保障，從而形成統(tǒng)一#65380;高效#65380;有權(quán)威的突發(fā)事件組織管理體系#65377;

4.建立健全社會預警體系，形成統(tǒng)一指揮#65380;功能齊全#65380;反應靈敏#65380;運轉(zhuǎn)高效的應急機制#65377;（1）建立健全公共突發(fā)性事件預警體系和應急管理機制，爭取把公共突發(fā)性事件的損失降到最低限度#65377;一方面建立健全公共突發(fā)性事件預警機制，包括監(jiān)測預測機制#65380;信息機制#65380;合作機制#65380;實踐機制等，制定切合實際的公共突發(fā)性事件預案，對公共突發(fā)性事件的級別分類#65380;可能的預兆范圍#65380;目標任務#65380;具體處理方案及應急預算等方面予以明確的規(guī)定#65377;另一方面建立健全公共突發(fā)性事件的應急管理機制#65377;公共突發(fā)性事件發(fā)生時，要快速啟動公共突發(fā)性事件預警體系，迅速選擇適合特定情形的應急預案，并組建相應的緊急指揮部，迅速調(diào)動人力#65380;物力#65380;財力資源，形成一個有條不紊#65380;權(quán)責分明的應急管理機制#65377;在應急管理公共突發(fā)性事件過程中，政府要通過媒體#65380;實地調(diào)查等方式加強與民眾的溝通，消除人民群眾的恐懼心理;動員相關(guān)組織和公眾，使其廣泛參與，確保對公共突發(fā)性事件的決策公開透明#65377;（2）建立完善官員問責制，加大責任獎勵與追究力度#65377;官員問責制有四個層面:一是道義上的責任，向受害者和公眾負責;二是政治責任，向執(zhí)政黨和政府負責;三是民主責任，向選民負責;四是法律責任，向有關(guān)法律法規(guī)負責#65377;我們應把公共突發(fā)性事件的問責權(quán)交給全國人民代表大會，使其發(fā)揮制度上的優(yōu)勢#65377;具體來說，就是由全國人民代表大會在防范和應對公共突發(fā)性事件時監(jiān)督官員是否盡職盡責#65380;是否有失職行為，依法追究其道義#65380;政治#65380;民主和法律責任#65377;另外，應把官員問責制推廣到所有公共突發(fā)性事件中的決策失誤#65380;用人失察#65380;濫用職權(quán)等方面#65377;（3）建立與民眾的溝通對話機制，注重對人民群眾的人文關(guān)懷和溝通動員#65377;要本著實事求是#65380;對人民負責的態(tài)度建立與民眾的溝通對話機制，必要時請公共突發(fā)性事件的專家學者解答人民群眾的疑惑，增強民眾的自我保護意識和對政府的信任感，從而動員更多的民眾參與應對公共突發(fā)性事件#65377;

5.建立完善的信息反饋網(wǎng)絡，正確引導社會輿論#65377;我國政府應建立健全公共突發(fā)性事件報告制度，完善信息保證系統(tǒng)，健全預警預報責任制，逐步建立起完善的信息反饋網(wǎng)絡#65377;具體來說，就是組織專門研究人員與公共突發(fā)性事件管理委員會合作，盡快查清事件真相，而后通過新聞媒體及時匯報與公布真相，并加強與人民群眾的溝通，多傾聽民眾的心聲#65377;特別是應避免流言蜚語的快速傳播，在公共突發(fā)性事件的第一時間，主動與媒體聯(lián)系溝通，召開新聞發(fā)布會和網(wǎng)絡視頻會議，全面詳細地向人民群眾通報公共突發(fā)性事件的進展過程及應對的一般措施#65377;同時，尊重公民的知情權(quán)，及時地回答民眾的問題，暢通溝通渠道#65377;這就掌握了社會輿論的主動權(quán)，達到了正確引導社會輿論#65380;及時傳播公共突發(fā)性事件的目的#65377;

6.建立和發(fā)展公共突發(fā)性事件管理的資源保障體系#65377;長期以來，我國政府主要靠迅速調(diào)集地區(qū)甚至全國的人力#65380;物力#65380;財力資源供給，保障突發(fā)事件的管理與應對#65377;這種做法在管理與應對突發(fā)事件中發(fā)揮了巨大作用，但也有弊端#65377;為防患于未然，我國政府需盡快建立和發(fā)展突發(fā)事件管理的資源保障體系#65377;政府有必要把危機管理的資金納入政府的預算之中，建立應對各種災難和危機的專項基金，并通過社會保險等方式擴大資金的供給#65377;政府應完善戰(zhàn)略性資源的儲備，編制資源目錄，以有利于有效地調(diào)動資源#65377;國家和社會應該加強人力資源的培養(yǎng)和訓練，為危機管理提供充足的人力資源#65377;同時，加強我國的社會保障制度建設(shè)，從制度上保障發(fā)生突發(fā)事件時人民的基本生活需要;進一步完善我國的資源保障法律法規(guī)和社會捐助接受服務網(wǎng)絡#65377;

參考文獻:

[1]秦啟文等.突發(fā)事件的管理與應對[M].北京:新華出版社，2004.

[2]郭研實.國家公務員應對突發(fā)事件能力[M].北京:中國社會科學出版社，2005.

[3]陳振明.公共管理前沿[M].福州:福建人民出版社，2002.

[4]劉大椿.中國人民大學中國人文社會科學發(fā)展研究報告2004:問題意識和超越情懷[M].北京:中國人民大學出版社，2004.

[5]張成福.建立完善的公共危機管理機制[EB/OL].http：//www. snweb.com/gb/people_daily/2003/06/11/h0611004.htm，2003-06-01.

[6]沈亞平，王騷.社會轉(zhuǎn)型與行政發(fā)展[M].天津:南開大學出版社，2005.

[7]吳愛明等.當代中國政府與政治[M].北京:中國人民大學出版社，2004.

[8]黃健榮等.公共管理新論[M].北京:社會科學文獻出版社，2005.

[9]中共中央宣傳部輿情信息局.論構(gòu)建社會主義和諧社會[M].北京:學習出版社，2005.

[10]劉微鵬.建立健全社會應急機制 提高處置突發(fā)事件的能力 [EB/OL].http：//guancha.gmw.cn/show.aspx？id=1131，2005 -01-14.

(責任編輯:郄彥平;校對:閻東彬)