摘要：在現(xiàn)行的農(nóng)村金融體制下，大量農(nóng)村資金外流，農(nóng)村金融需求受到抑制，資金陷入惡性循環(huán)。要為社會主義新農(nóng)村建設提供金融支持，構(gòu)建農(nóng)村資金的良性循環(huán)機制，就必須進一步深化農(nóng)村金融體制改革，構(gòu)建多層次、多元化、競爭性的農(nóng)村金融市場，進一步轉(zhuǎn)變政府職能，放開對民間金融的管制。

關(guān)鍵詞：資金循環(huán)；新農(nóng)村建設；金融改革

中圖分類號：Ｆ830．2 文獻標識碼：Ａ文章編號：1006－3544(2006)06－0022－03

社會主義新農(nóng)村建設是縮小城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)農(nóng)村工業(yè)化和城市化的一項重要戰(zhàn)略舉措，是全面建設小康社會的重要基礎(chǔ)和保障。建設社會主義新農(nóng)村、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，離不開資金的投入，離不開農(nóng)村金融的支持。據(jù)估計，實現(xiàn)新農(nóng)村建設目標，大概需要國家和全社會投入20000億元人民幣。如此龐大的資金，既需要“剛性”的財政支持，更需要彈性較大的金融支持。目前，我國農(nóng)村金融機構(gòu)運行的理念和方式基本上仍停留在發(fā)達國家上世紀80年代的水平，金融機構(gòu)普遍存在著所有制結(jié)構(gòu)單一、體制僵化、資金運行效率低下、支農(nóng)力度不夠等問題，無法適應“三農(nóng)”發(fā)展的需要。因此，重構(gòu)農(nóng)村金融體制，為新農(nóng)村建設建立長效的資金支持機制具有十分重要的意義。

一、農(nóng)村資金循環(huán)現(xiàn)狀透視

我國從1979年開始實行農(nóng)村金融改革，形成了相對完善的農(nóng)村金融體制，建立起包括政策性農(nóng)村金融機構(gòu)——中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，商業(yè)性金融機構(gòu)——中國農(nóng)業(yè)銀行，合作性金融機構(gòu)——農(nóng)村信用合作社在內(nèi)的多層次農(nóng)村金融體系，并開展了農(nóng)業(yè)保險業(yè)務，金融改革已經(jīng)邁出了堅實的一步。但是在審視今天的改革成效時，我們不得不承認，在金融深化的大背景下，農(nóng)村金融改革并不成功，資金不足問題依然明顯，農(nóng)戶、中小企業(yè)貸款難的問題依然嚴重。據(jù)云南社科院的研究表明，近年來，農(nóng)村的資金缺口每年高達1萬億元，農(nóng)村資金惡性循環(huán)有愈]愈烈之勢。而農(nóng)村金融體制中，資金供給與需求的雙重不足是導致農(nóng)村金融狀況惡化的主要原因。

（一）從供給角度看，農(nóng)村金融機構(gòu)對農(nóng)村的支持明顯減弱

1．金融機構(gòu)將農(nóng)村的大量資金轉(zhuǎn)移到城市，造成了農(nóng)村資金短缺。我國是典型的城鄉(xiāng)二元型經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，在城市的快速發(fā)展過程中，大量資金通過金融機構(gòu)從農(nóng)村流到城市，在支持城市發(fā)展的同時，卻造成了農(nóng)村的資金短缺。金融機構(gòu)轉(zhuǎn)移農(nóng)村資金主要通過兩條渠道：其一，郵政儲蓄機構(gòu)從農(nóng)村抽走大量資金。近年來，由于郵政儲蓄轉(zhuǎn)存款利率水平高于其他金融機構(gòu)在人民銀行的存款利率，且無任何風險，使得郵政儲蓄得到迅速發(fā)展，年增加額從1998年的557億元增長到近年的1000多億元。郵政儲蓄存款中，65％來自縣及縣以下地區(qū)，這些資金全部轉(zhuǎn)存人民銀行，而大部分流出農(nóng)村。其二，國有商業(yè)銀行（包括中國農(nóng)業(yè)銀行等）的發(fā)展戰(zhàn)略向大中城市轉(zhuǎn)移，縣及縣以下機構(gòu)網(wǎng)點大幅減少，即使是保留下來的機構(gòu)網(wǎng)點，其吸收的存款也大多通過資金上存的方式轉(zhuǎn)移到城市，成為上級行的“儲蓄所”。

2．金融機構(gòu)向農(nóng)村貸款的能動性不足。我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展落后，金融機構(gòu)向農(nóng)村貸款往往要承擔更大的風險，這也限制了金融機構(gòu)對農(nóng)村的放貸行為。第一，嚴重的信息不對稱性。因農(nóng)村分散、小規(guī)模的經(jīng)濟活動特點，農(nóng)村信貸市場的信息不對稱問題遠比工商信貸普遍和嚴重。當借款人賴賬現(xiàn)象出現(xiàn)時，由于法律措施的缺乏，賴賬懲罰往往難以奏效。第二，缺乏可抵：物。由于在農(nóng)村可用于抵：的物品主要是農(nóng)村的土地、房屋、勞動力以及農(nóng)機具等，但銀行大多不愿意接受這些抵：物。農(nóng)村的抵：物對于金融機構(gòu)無效的原因在于執(zhí)行成本太高，或近乎不可執(zhí)行。農(nóng)村并非沒有抵：物，而是缺乏商業(yè)金融機構(gòu)需要的抵：物。第三，貸款經(jīng)營成本較大。發(fā)展中國家的農(nóng)村經(jīng)濟一般以小規(guī)模農(nóng)戶家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)。農(nóng)村金融需求者通常有居住分散、收入低下、生產(chǎn)季節(jié)性明顯、單筆存貸款規(guī)模小、生產(chǎn)項目的自然風險和市場風險比較大等特點，因而導致農(nóng)村信貸成本要大大高于城市工商信貸，與商業(yè)信貸服務的標準化要求不相符。

（二）從需求角度看，部分農(nóng)民不愿從金融機構(gòu)借貸

第一，中國農(nóng)民的借貸需求結(jié)構(gòu)并沒有發(fā)生根本性變化，多數(shù)為生活消費需求而非生產(chǎn)性需求，因而貸款需求有限。

第二，農(nóng)民從銀行取得貸款的手續(xù)復雜，交易成本過高，致使農(nóng)戶不愿向銀行借款。雖然在1９98年農(nóng)業(yè)銀行接管農(nóng)業(yè)政策性貸款后，為了落實國家區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策，支持農(nóng)民發(fā)展經(jīng)濟，對農(nóng)業(yè)貸款條件適當放寬，但在貸款辦理過程中，很多農(nóng)戶仍然認為條件過于苛刻，難以找到聯(lián)保戶，還要填寫各種《聯(lián)保借款合同》等，耗時費力。

第三，受傳統(tǒng)觀念影響，農(nóng)民對貸款存在抵觸心理。如農(nóng)業(yè)銀行很多專項貸款項目是由政府牽頭組織，農(nóng)民受益，農(nóng)民承貸承還，政府在項目區(qū)內(nèi)，反復做農(nóng)民的思想工作，農(nóng)業(yè)銀行也把項目計劃下達給了經(jīng)營所，但許多農(nóng)民不愿意承借貸款，導致項目不能實施。

二、農(nóng)村資金惡性循環(huán)的制度性成因分析

（一）政府對農(nóng)村金融管制缺乏彈性，農(nóng)村金融抑制狀況嚴重

從中國目前的情況來看，農(nóng)村三個最主要的金融機構(gòu)——中國農(nóng)業(yè)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和農(nóng)村信用合作社，都是在政府的主導下建立起來的，這種在政府主導下的農(nóng)村金融體系無法適應農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要。主要表現(xiàn)在：

第一，政府主導下的農(nóng)村金融機構(gòu)普遍經(jīng)營業(yè)績差，效率低下。我國農(nóng)村金融機構(gòu)長期以來是以政府為主導的，其發(fā)展很難突破政府的種種干預，這一弊端在很大程度上限制了農(nóng)村金融體制的健康發(fā)展，農(nóng)村合作基金會甚至發(fā)展到擾亂金融秩序的地步并產(chǎn)生大量不良資產(chǎn)，農(nóng)村信用社異化成“二財政”，這無不與地方政府的過度干預有關(guān)。而中國農(nóng)業(yè)銀行以及農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行大量不良貸款也都存在政府干預的影子。第二，長期的低利率政策不能反映農(nóng)村資金的供求狀況，一方面造成農(nóng)戶從金融機構(gòu)貸款困難，另一方面導致高利貸等民間金融盛行。我國農(nóng)村金融機構(gòu)的經(jīng)營還要接受政府統(tǒng)一管理，要在政府規(guī)定的低利率水平下運行，因此，金融部門只能在政府控制下以“配給”方式提供信貸。低利率借貸因為有“租”可尋，所以不可避免地產(chǎn)生腐敗；同時，由于許多貸款不是按照商業(yè)原則運作，不講效益，不僅浪費了有限的金融資源，而且也造成了大量的不良資產(chǎn)，抑制了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。

（二）農(nóng)村金融結(jié)構(gòu)單一，金融市場效率低下

一個開放的、多元化和多主體競爭性農(nóng)村金融市場的形成，是社會主義新農(nóng)村建設的資金投入保障。它不僅可以通過金融市場籌集新農(nóng)村建設的資金，而且還可以通過金融市場的功能，為新農(nóng)村建設提供靈活和優(yōu)質(zhì)服務。但從目前的情況看，1996年以來的農(nóng)村金融改革并沒能促進農(nóng)村信貸市場的競爭，反而使農(nóng)村金融進一步趨于壟斷。改革促使農(nóng)業(yè)銀行逐步從農(nóng)村市場撤出其貸款業(yè)務，并關(guān)閉了農(nóng)業(yè)合作基金會和其他非正規(guī)金融機構(gòu)，從而使農(nóng)村信用社在我國農(nóng)村正規(guī)貸款市場處于壟斷地位，而壟斷的農(nóng)村金融市場一般來說是低效率的。隨著農(nóng)業(yè)銀行在鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)點的減少，農(nóng)發(fā)行業(yè)務縮小為糧棉油收購貸款以及農(nóng)村合作基金會全部撤并，客觀上賦予農(nóng)村信用社獨立支撐農(nóng)村金融主渠道的職能，但由于各種主客觀的原因，不少農(nóng)村信用社經(jīng)營業(yè)績差，效率低下，不良貸款居高不下，根本無法承擔農(nóng)村金融“主力軍”的角色，更不要說保障社會主義新農(nóng)村建設的資金需求。

（三）農(nóng)村金融機構(gòu)的定位不清，對農(nóng)村金融支持不足

我國雖已建立起相對完善的農(nóng)村金融體系，但這幾個金融機構(gòu)都是由政府主導建立的，其功能定位不清且存在重疊，再加上政府在許多方面又管得太嚴、太死，導致了現(xiàn)行金融體系根本無法滿足農(nóng)村金融市場的需要，甚至制約了農(nóng)村金融的發(fā)展。主要表現(xiàn)在：（1）中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的業(yè)務范圍太窄，對農(nóng)業(yè)發(fā)展的支持不足。中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行現(xiàn)在的主要業(yè)務僅限于糧棉油貸款的發(fā)放，隨著我國糧棉油流通體制改革的深化，糧棉油購銷市場化改革方向日趨明顯，保護價收購范圍不斷縮小，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的業(yè)務范圍也在不斷收縮，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的機構(gòu)和人力資源與現(xiàn)有的業(yè)務量相對而言明顯存在資源浪費，其對農(nóng)業(yè)發(fā)展的支持，更是遠遠不夠。（2）中國農(nóng)業(yè)銀行資金大量流入城市，其支農(nóng)作用大打折扣。中國農(nóng)業(yè)銀行是國有商業(yè)銀行，其商業(yè)追求和政策性訴求是不能兩全的，農(nóng)業(yè)銀行在農(nóng)村地區(qū)的盈利有限，資金不斷從農(nóng)村地區(qū)撤出也是符合其商業(yè)利益的，但這就大大降低了其支農(nóng)的功能。（3）農(nóng)村信用社商業(yè)化趨勢明顯，由于缺乏政策環(huán)境的支持，其支農(nóng)的作用也成了一句空談?，F(xiàn)在許多農(nóng)村信用社以利潤為導向，把資金運用于城市，這也在一定程度上限制了信用社對農(nóng)村的資金支持。

（四）農(nóng)村信用合作社產(chǎn)權(quán)不清、治理結(jié)構(gòu)缺位、經(jīng)營效率低下

1．先天的體制不足是影響農(nóng)村信用社發(fā)展的主要原因。農(nóng)村信用社最初是由政府主導建立起來的，在1996年之前信用社歸農(nóng)業(yè)銀行領(lǐng)導，國家銀行與信用社之間屬于行政隸屬關(guān)系。隨著金融體制改革的深入，雖然信用社與國家銀行擺脫了隸屬關(guān)系，但這種體制性的弊病并沒有得到根除，信用社在經(jīng)營過程中仍然要屈從于監(jiān)管部門和地方政府的各方壓力，無法獨立運營。

2．產(chǎn)權(quán)虛置，治理結(jié)構(gòu)缺失是農(nóng)村信用社面臨的又一難題。農(nóng)村信用社應該是由社員出資入股，自愿組建的。但由于歷史原因，現(xiàn)在的股金中，絕大部分是由歷年公積金轉(zhuǎn)增形成的，社員個人繳納的比重很少，這部分資本歸屬問題，權(quán)力由誰代表以及由誰監(jiān)督是導致信用社產(chǎn)權(quán)虛置的關(guān)鍵。與此相對應的是農(nóng)村信用社治理結(jié)構(gòu)的缺失，由于產(chǎn)權(quán)含混不清，導致法人治理中權(quán)利、義務、責任嚴重失衡，信用社社員空有社員之名，得不到社員應當具有的權(quán)利和義務。信用社很少召開社員代表大會，難以做到民主管理，自主經(jīng)營，自負盈虧。

3．實力薄弱使農(nóng)村信用社難當支農(nóng)重任。我國農(nóng)村信用社普遍經(jīng)營效率低下，虧損嚴重，不良資產(chǎn)率高，可持續(xù)發(fā)展能力有限。加上農(nóng)村信用社普遍存在歷史包袱，信貸質(zhì)量差，虧損面和虧損金額大，很大程度上影響了農(nóng)村信用社的支農(nóng)力度。

三、建立與社會主義新農(nóng)村相適應的資金良性循環(huán)機制

1．開放農(nóng)村金融市場，形成多樣化、競爭性的農(nóng)村金融體制。農(nóng)村金融結(jié)構(gòu)單一是造成農(nóng)村金融市場效率低下的主要原因，必須進行改革，可以著[于以下三點：一是建立以政策性銀行和商業(yè)銀行為主，其他金融機構(gòu)為輔的多樣化、競爭性的農(nóng)村金融組織體系。目前可根據(jù)當?shù)鼐唧w情況，嘗試由自然人或企業(yè)發(fā)起成立不同所有制形式、不同治理結(jié)構(gòu)、專門為“三農(nóng)”服務的小型信用組織。二是建立專門為“三農(nóng)”服務的信用擔保機構(gòu)。既可由政府協(xié)調(diào)組建，設立由財政、企業(yè)、農(nóng)戶共同出資的擔?；穑部晒膭蠲駹I資本進入農(nóng)村領(lǐng)域，建立專門為“三農(nóng)” 服務的貸款擔保中介機構(gòu)，完全按市場化原則運營。三是建立農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)。既可建立以農(nóng)業(yè)保險為主的政策性保險機構(gòu)，也可鼓勵商業(yè)性保險公司開辦專門的涉農(nóng)保險。

2．對農(nóng)村金融機構(gòu)的功能重新定位，使農(nóng)村金融機構(gòu)真正為農(nóng)民服務。（1）農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行作為政策性銀行，主要發(fā)揮其財政作用，借鑒其他國家通行的做法，今后要在農(nóng)村基礎(chǔ)設施建設、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設、扶持重點項目等方面發(fā)揮主要作用。（2）對農(nóng)村商業(yè)銀行要加強引導，促使商業(yè)銀行加大對農(nóng)村地區(qū)的投入。一方面，地方政府應給商業(yè)銀行一個寬松的市場環(huán)境，剝離中國農(nóng)業(yè)銀行的政策性業(yè)務，減少地方政府干預；另一方面，政府可以出臺有關(guān)的優(yōu)惠政策或財政補助，引導農(nóng)業(yè)銀行向農(nóng)村投放資金。（3）農(nóng)村信用社的發(fā)展必須立足于為社區(qū)發(fā)展服務，樹立為農(nóng)民服務的理念，同時政府在政策和管理方面也要加強對合作金融的保護措施，使農(nóng)村信用社真正根植于農(nóng)村，服務于農(nóng)民。（4）按照市場化、企業(yè)化原則，組建郵政儲蓄銀行，把從農(nóng)村吸收的的資金用于支持農(nóng)村的發(fā)展。

3．發(fā)揮政府的能動作用，支持農(nóng)村金融的發(fā)展。農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，但農(nóng)業(yè)經(jīng)營風險大，周期長，季節(jié)性強，盈利水平低，引進商業(yè)銀行資金進行支持有一定難度，所以迫切需要政府的介入。從許多發(fā)達國家的經(jīng)驗來看，各國農(nóng)村金融的建設離不開政府的財政投入和政策支持。我國政府應在以下幾個方面積極發(fā)揮能動作用：（1）繼續(xù)為政策性金融機構(gòu)進行財政支持，堅持專款專用的原則，為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供廣泛的資金支持。（2）為偏遠地區(qū)農(nóng)村金融機構(gòu)的建立和發(fā)展提供資金支持，適當剝離一部分金融機構(gòu)不良貸款，減輕農(nóng)村金融機構(gòu)的財務負擔。（3）制定各種優(yōu)惠政策，如：稅收優(yōu)惠、利息補貼等，來鼓勵金融機構(gòu)為農(nóng)村提供貸款。（4）政府主導建立農(nóng)業(yè)保險制度，避免農(nóng)業(yè)發(fā)展大幅波動，維護廣大農(nóng)民利益。

4．減少政府干預，發(fā)揮市場機制在農(nóng)村金融資源配置中的基礎(chǔ)作用。農(nóng)村金融市場中存在著一定的“市場失靈”，適度的政府干預是必要的，但政府的干預僅僅是對市場的有益補充，絕不是替代市場作用的發(fā)揮。要界定政府的職能邊界，該放的要放開放活，該管的要管住管好，“政府失靈”有時候比市場失靈更可怕，后果更嚴重。因此，我國政府在參與農(nóng)村金融改革過程中，要盡量減少行政干預，避免損害市場機制在資源配置中的基礎(chǔ)地位，通過不斷完善農(nóng)村金融市場環(huán)境，建立農(nóng)村資金良性循環(huán)機制。其一是減少政府尤其是地方政府對農(nóng)村金融機構(gòu)的行政干預，使金融機構(gòu)成為獨立核算、自負盈虧的經(jīng)濟實體。其二是減少政府對農(nóng)村金融的市場管制，發(fā)揮市場的資源配置功能，滿足廣大農(nóng)民資金需求。

5．建立市場準入制度，放開對民間金融的管制。農(nóng)戶和農(nóng)村企業(yè)由于經(jīng)濟活動內(nèi)容和規(guī)模不同，其金融需求也表現(xiàn)出多層次的特征，但我國以農(nóng)信社為主力軍的金融機構(gòu)提供的金融產(chǎn)品仍然停留在存款、貸款等傳統(tǒng)業(yè)務上，且資金規(guī)模有限、金融產(chǎn)品創(chuàng)新少、結(jié)算手段落后，難以適應不斷發(fā)展的農(nóng)村經(jīng)濟和農(nóng)民的需要。民間金融（如私人銀行、民間基金會）具有設立方便、資金使用靈活、服務于民間等特點，應該成為金融體系的有益補充。首先，要從法律上明確民間金融的合法地位，使親友之間的信貸、農(nóng)戶之間的資金融通和民間私人銀行等金融機構(gòu)從地下轉(zhuǎn)到地上。其次，放開民間金融的利率管制。民間金融本身的信息成本和交易成本較高，一般沒有抵：，其利率相對較高也是正常的。另外，利率的浮動也能有效地吸引資金對農(nóng)村的投入，引導“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的資金回流到農(nóng)村，解決一部分農(nóng)村資金來源問題。

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(責任編輯：尹繼志；校對：李丹)