摘要：在我國(guó)商業(yè)銀行的內(nèi)控體系中，內(nèi)部稽核的有效性不足在一定程度上導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)不斷積聚。對(duì)存在的問題，需要從商業(yè)銀行內(nèi)部稽核的組織模式、運(yùn)行機(jī)制等方面進(jìn)行分析，并采取有效措施予以解決。

關(guān)鍵詞：內(nèi)部控制；內(nèi)部稽核；有效性；制約因素

中圖分類號(hào)：Ｆ830．2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Ａ文章編號(hào)：1006－3544(2006)06－0019－03

稽核是審計(jì)在銀行中的傳統(tǒng)稱謂，而內(nèi)部稽核則是為銀行服務(wù)的、對(duì)其控制系統(tǒng)和經(jīng)營(yíng)質(zhì)量進(jìn)行獨(dú)立評(píng)估的一項(xiàng)功能，它客觀地檢查、評(píng)估和報(bào)告銀行內(nèi)部控制是否足夠，以確保資源得到高效地使用。內(nèi)部控制是商業(yè)銀行合理保證其各項(xiàng)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的動(dòng)態(tài)過程，是經(jīng)營(yíng)管理部門的主要工作和重要職責(zé)，而內(nèi)部稽核則是對(duì)內(nèi)部控制進(jìn)行再監(jiān)督的制度安排。因而，從廣義上可以說，內(nèi)部稽核是內(nèi)部控制的一個(gè)重要組成部分，是對(duì)內(nèi)部控制的“再控制”。從實(shí)踐上看，我國(guó)商業(yè)銀行在業(yè)務(wù)發(fā)展中出現(xiàn)的眾多問題，甚至爆發(fā)案件，都與其內(nèi)部控制缺陷密切相關(guān)。進(jìn)一步分析內(nèi)部控制缺陷就會(huì)發(fā)現(xiàn)，商業(yè)銀行內(nèi)部稽核的有效性不足亦是重要“病源”。

一、內(nèi)部稽核的缺陷分析

（一）內(nèi)部稽核的組織模式及其缺陷分析

目前，商業(yè)銀行內(nèi)部稽核的組織模式大概有如下三種，都在不同程度上存在缺陷。

1．分行直設(shè)式。即商業(yè)銀行分行直接設(shè)立內(nèi)部稽核職能部門，并對(duì)其實(shí)施全面管理和考核，總行稽核部?jī)H對(duì)其業(yè)務(wù)開展進(jìn)行指導(dǎo)性管理。這種模式的缺陷主要是獨(dú)立性極差、職能作用不到位。其主要表現(xiàn)為：內(nèi)部稽核部門的負(fù)責(zé)人由分行任命，工作開展極易受分行的左右和制約；個(gè)別稽核部門職責(zé)混淆，長(zhǎng)期兼任其他部門的職能；個(gè)別分行將稽核部門視同一般職能部門進(jìn)行考核，嚴(yán)重影響其職能作用的正常發(fā)揮。

2．總行—分行派駐式。即商業(yè)銀行總行向轄內(nèi)分行派駐稽核分部或總行審計(jì)特派辦，由總行稽核總部對(duì)其實(shí)施相對(duì)垂直管理。此種模式的缺陷主要是獨(dú)立性不足、垂直管理不夠徹底。其主要表現(xiàn)為：總行仍將內(nèi)部稽核總部設(shè)置于經(jīng)營(yíng)層內(nèi)，未能真正實(shí)現(xiàn)決策、經(jīng)營(yíng)、監(jiān)督的完全分離；各稽核派駐機(jī)構(gòu)在人事等方面雖歸屬總行統(tǒng)一管理，但稽核人員的工作考核和薪酬分配方面卻實(shí)施屬地管理，影響了內(nèi)部稽核的獨(dú)立性和有效性。

3．總行—片區(qū)派駐式。即商業(yè)銀行總行設(shè)立內(nèi)部稽核總部，按區(qū)域設(shè)置內(nèi)部稽核片區(qū)派駐機(jī)構(gòu)，且實(shí)施完全的垂直管理。其主要優(yōu)點(diǎn)是獨(dú)立性較強(qiáng)，但存在派駐機(jī)構(gòu)人員配備不足、檢查頻率降低、外部監(jiān)管關(guān)系不明確等問題。如民生銀行重慶分行實(shí)施了“總行稽核總部—地區(qū)稽核中心—派駐分行稽核專員辦”三級(jí)稽核組織模式，但稽核專員辦僅有3人，2005年未對(duì)分行開展稽核檢查。由于片區(qū)派駐機(jī)構(gòu)均設(shè)立于其他城市，按照屬地監(jiān)管原則，當(dāng)?shù)劂y行監(jiān)管機(jī)構(gòu)也難以對(duì)其運(yùn)行情況實(shí)施有效監(jiān)管。

（二）商業(yè)銀行內(nèi)部稽核運(yùn)行機(jī)制的缺陷分析

商業(yè)銀行內(nèi)部稽核運(yùn)行機(jī)制是當(dāng)前制約其有效性的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其制約因素主要出現(xiàn)在人力資源、實(shí)施程序、工作方法、稽核頻率及指標(biāo)等方面。

1．人員配備不充足。一是人員總量不足。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2005年末，某省內(nèi)股份制商業(yè)銀行內(nèi)部稽核人員共計(jì)63人，占人員總數(shù)的1．81％，較2004年減少18人，降低0．52個(gè)百分點(diǎn)；專職稽核人員30人，占稽核人員的47．62％，占人員總數(shù)的0．86％。二是稽核人員職業(yè)資質(zhì)不高。在2003年至2005年期間，某省內(nèi)股份制商業(yè)銀行稽核人員中無1人取得注冊(cè)會(huì)計(jì)師或?qū)徲?jì)師等職業(yè)資格；稽核工作年限在5年以下的人員占比持續(xù)居高，2003年末為84．42％、2004年末為81．48％、2005年末為79．36％。甚至可以說，在某些商業(yè)銀行中，內(nèi)部稽核部門成為不受重視的“邊緣”地帶。

2．實(shí)施程序有漏洞。一是稽核檢查計(jì)劃制定不夠精細(xì)，缺乏對(duì)稽核對(duì)象的綜合分析和總體評(píng)價(jià)，不能準(zhǔn)確把握稽核對(duì)象的問題和重點(diǎn)。二是稽核檢查方案和流程的標(biāo)準(zhǔn)化程度不高，難以控制內(nèi)部稽核人員的操作風(fēng)險(xiǎn)。三是稽核檢查報(bào)告途徑不夠通暢。有的商業(yè)銀行分行未建立上報(bào)制度，有的分行雖已制定相關(guān)制度但報(bào)送內(nèi)容必須經(jīng)分行負(fù)責(zé)人簽批同意，影響了稽核報(bào)告的獨(dú)立性和真實(shí)性。四是后續(xù)檢查相對(duì)空虛。在2003年至2005年期間，某些股份制商業(yè)銀行實(shí)施后續(xù)稽核的項(xiàng)目數(shù)量?jī)H占項(xiàng)目總數(shù)的10％，有的商業(yè)銀行分行甚至尚未建立后續(xù)稽核制度，有的商業(yè)銀行分行三年來僅實(shí)施后續(xù)檢查1—2次，存在“稽核檢查出的問題仍然存在”的現(xiàn)象。

3．運(yùn)用方法欠科學(xué)。一是稽核檢查以合規(guī)性為主，偏重事后監(jiān)督和結(jié)果檢查，普遍未建立與銀行業(yè)務(wù)系統(tǒng)相結(jié)合的非現(xiàn)場(chǎng)稽核系統(tǒng)，對(duì)銀行經(jīng)營(yíng)過程中的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和綜合判斷能力不足。二是稽核檢查中普遍運(yùn)用傳統(tǒng)的抽樣方法，主要根據(jù)稽核人員的經(jīng)驗(yàn)選定抽樣范圍和重點(diǎn)，主觀性強(qiáng)、隨意性大，易因稽核人員的判斷失誤而導(dǎo)致重大事項(xiàng)的遺漏。

4．稽核深度和廣度有待提高。一是稽核檢查主要局限于專項(xiàng)檢查或突擊檢查，全面檢查相對(duì)較少。在2003年至2005年期間，某省轄內(nèi)的股份制商業(yè)銀行實(shí)施的各項(xiàng)內(nèi)部稽核檢查項(xiàng)目中，專項(xiàng)檢查占76．20％，全面檢查項(xiàng)目?jī)H占23．80％。二是專項(xiàng)檢查主要集中于授信業(yè)務(wù)和離任稽核檢查，業(yè)務(wù)覆蓋不均衡。在2003年至2005年期間，上述兩類檢查占比分別為25．43％、46．76％，而對(duì)會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)、中間業(yè)務(wù)、資金業(yè)務(wù)的檢查僅占5．89％、1．30％和1．30％。

5．稽核檢查后的評(píng)價(jià)和處罰力度有待加強(qiáng)。一是評(píng)價(jià)制度執(zhí)行不力。部分商業(yè)銀行在實(shí)施內(nèi)部稽核檢查后，并未深入分析和評(píng)價(jià)稽核過程中發(fā)現(xiàn)的問題，并未查找內(nèi)部控制隱患，制定有效的整改措施，因此無法從根本上防范和杜絕違規(guī)操作和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。二是對(duì)違規(guī)行為的處罰力度不夠。在2003年至2004年期間，某省轄內(nèi)股份制商業(yè)銀行中僅有2家對(duì)6個(gè)內(nèi)部稽核檢查項(xiàng)目的違規(guī)人員進(jìn)行了處理，僅占轄內(nèi)股份制商業(yè)銀行內(nèi)部稽核檢查項(xiàng)目總數(shù)的1．83％；處理方式也以罰款為主，其中罰款12人、金額0．48萬元，警告1人，撤職3人，開除1人。調(diào)查亦發(fā)現(xiàn)，個(gè)別商業(yè)銀行在2005年已開始轉(zhuǎn)變觀念，逐步加大處罰力度。

二、內(nèi)部稽核有效性不足的原因

1．從總行層面看，商業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)指導(dǎo)思想的偏差，弱化了銀行完善內(nèi)控機(jī)制、強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督的內(nèi)在動(dòng)力。銀行商業(yè)化、市場(chǎng)化改革以來，各商業(yè)銀行在快速發(fā)展的過程中，存在著“重發(fā)展、輕控制”、“重業(yè)績(jī)、輕風(fēng)險(xiǎn)”和“重激勵(lì)、輕約束”的不良傾向，以致內(nèi)部控制相對(duì)乏力，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督的主觀動(dòng)力不足，對(duì)內(nèi)部稽核模式的改革力度不夠、進(jìn)程緩慢。各省級(jí)商業(yè)銀行分行作為總行的一級(jí)代理人，極易與總行形成“共謀”，忽視內(nèi)部稽核系統(tǒng)中存在的問題，弱化了內(nèi)部稽核職能作用的發(fā)揮。

2．從分行層面來看，傳統(tǒng)的稽核理念導(dǎo)致了銀行內(nèi)部稽核方法和程序缺乏科學(xué)性和靈活性。根據(jù)現(xiàn)代審計(jì)理論，稽核檢查應(yīng)更加注重對(duì)業(yè)務(wù)程序和內(nèi)控系統(tǒng)的分析。傳統(tǒng)的稽核理念使各商業(yè)銀行內(nèi)部稽核局限于業(yè)務(wù)結(jié)果的檢查，缺乏對(duì)銀行內(nèi)部控制的總體評(píng)價(jià)，使內(nèi)部稽核程序的標(biāo)準(zhǔn)化程度難以提高，內(nèi)部稽核的工作效率相應(yīng)降低。

3．從監(jiān)管層面來看，外部監(jiān)管的軟約束削弱了銀行增強(qiáng)內(nèi)部稽核有效性的外在壓力。一是內(nèi)部稽核的監(jiān)管法規(guī)不夠完善。比如，操作性不強(qiáng)，缺乏對(duì)內(nèi)部稽核方法和程序等更為具體、明確的規(guī)定；強(qiáng)制力較弱，無相關(guān)處罰辦法及問責(zé)制度。二是基層監(jiān)管機(jī)構(gòu)力不從心。一般而言，各商業(yè)銀行省級(jí)分行的內(nèi)部稽核系統(tǒng)均由總行設(shè)計(jì)和構(gòu)建，各分行難以采納地方銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)其改進(jìn)和完善內(nèi)部稽核體系的監(jiān)管建議。同時(shí)，因內(nèi)部稽核片區(qū)派駐機(jī)構(gòu)的外部監(jiān)管關(guān)系尚未理順，地方銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)也難以實(shí)施有效的監(jiān)管。

三、政策建議

（一）完善公司治理結(jié)構(gòu)，增加商業(yè)銀行改進(jìn)內(nèi)部稽核體系的內(nèi)在動(dòng)力

商業(yè)銀行應(yīng)進(jìn)一步完善董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)的結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化內(nèi)部再監(jiān)督。設(shè)立一定數(shù)量的外部獨(dú)立董事，并在董事會(huì)下設(shè)內(nèi)部審計(jì)委員會(huì)，以保證董事會(huì)對(duì)內(nèi)部稽核體系有效性的監(jiān)督和控制。同時(shí)完善監(jiān)事會(huì)結(jié)構(gòu)，增加外部監(jiān)事，提高監(jiān)事會(huì)成員素質(zhì)，以充分發(fā)揮監(jiān)事會(huì)對(duì)董事會(huì)的再監(jiān)督，促使內(nèi)部稽核體系的改進(jìn)和有效運(yùn)行。

（二）再造內(nèi)部稽核體系，提升商業(yè)銀行內(nèi)部稽核的運(yùn)行效率

一是按照獨(dú)立性原則進(jìn)行內(nèi)部稽核的組織設(shè)計(jì)。商業(yè)銀行一般宜推行“總行稽核總部—地區(qū)稽核中心—分行稽核專員辦”的三級(jí)派駐模式，總行的內(nèi)部稽核部門應(yīng)在董事會(huì)的直接領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，各級(jí)內(nèi)部稽核機(jī)構(gòu)均由總行派駐，人事、薪酬均由總行統(tǒng)一考核和決定。二是提升稽核人員素質(zhì)。商業(yè)銀行應(yīng)實(shí)施稽核人員準(zhǔn)入管理，提高職業(yè)資質(zhì)和專業(yè)水平，實(shí)施稽核人員與一線業(yè)務(wù)人員的輪崗交流制度，提高稽核人員待遇，增加稽核人員數(shù)量，使各級(jí)派駐機(jī)構(gòu)的人員配備與管轄分行的業(yè)務(wù)發(fā)展相適應(yīng)，確保對(duì)基層行合理的稽核頻率和范圍。三是完善稽核方法和程序。建立內(nèi)部稽核的非現(xiàn)場(chǎng)信息系統(tǒng)，將傳統(tǒng)補(bǔ)救型或堵漏型的事后稽核變?yōu)槭虑盎?。大力推行?nèi)部控制評(píng)價(jià)基礎(chǔ)審計(jì)方法，合理確定內(nèi)部稽核檢查的范圍、重點(diǎn)和具體方法。實(shí)施稽核檢查方案的標(biāo)準(zhǔn)化管理，規(guī)范和統(tǒng)一稽核檢查方法和程序，降低檢查人員的操作風(fēng)險(xiǎn)。完善內(nèi)部稽核情況的報(bào)告制度，構(gòu)建基層稽核機(jī)構(gòu)向董事會(huì)直接報(bào)告重大問題的綠色通道，以確保銀行高層及時(shí)知曉和糾正內(nèi)控管理中的偏差，使內(nèi)部稽核真正發(fā)揮自我糾錯(cuò)的作用。

（三）強(qiáng)化稽核體系的外部監(jiān)管，推動(dòng)內(nèi)部稽核的改革進(jìn)程

1．完善銀行業(yè)內(nèi)部稽核運(yùn)行的監(jiān)管規(guī)章和制度。銀行監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)出臺(tái)商業(yè)銀行內(nèi)部稽核體系管理辦法，從組織設(shè)計(jì)、方法和程序、外部監(jiān)管的關(guān)系等方面作出明確要求。建立內(nèi)部稽核的評(píng)價(jià)體系和標(biāo)準(zhǔn)，建立商業(yè)銀行內(nèi)部稽核體系運(yùn)行的問責(zé)制度，落實(shí)責(zé)任，明確處罰辦法。

2．建立對(duì)商業(yè)銀行內(nèi)部稽核運(yùn)行狀況的分級(jí)監(jiān)管模式。針對(duì)商業(yè)銀行內(nèi)部稽核組織模式向“垂直管理、片區(qū)派駐、分級(jí)設(shè)置”發(fā)展的趨勢(shì)，一是要確立銀監(jiān)會(huì)對(duì)商業(yè)銀行稽核總部、銀監(jiān)局對(duì)轄區(qū)內(nèi)分支行稽核機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職責(zé)，明確銀監(jiān)局對(duì)轄區(qū)內(nèi)分行所屬片區(qū)內(nèi)部稽核機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職責(zé)。二是建立商業(yè)銀行內(nèi)部稽核信息的分級(jí)報(bào)告制度，督促商業(yè)銀行的內(nèi)部稽核總部及片區(qū)派駐機(jī)構(gòu)，分別向銀監(jiān)會(huì)及片區(qū)內(nèi)銀監(jiān)局，披露內(nèi)部稽核過程中所發(fā)現(xiàn)的問題。三是建立內(nèi)部稽核監(jiān)管信息的溝通機(jī)制，既加強(qiáng)銀監(jiān)會(huì)與銀監(jiān)局的縱向交流，又增進(jìn)內(nèi)部稽核片區(qū)內(nèi)銀監(jiān)局的橫向溝通，使各級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過共享內(nèi)部稽核監(jiān)管信息，避免監(jiān)管機(jī)構(gòu)與被監(jiān)管對(duì)象之間、各級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的信息不對(duì)稱問題，從而增強(qiáng)對(duì)商業(yè)銀行的監(jiān)管合力，提高監(jiān)管實(shí)效。

3．督促商業(yè)銀行制定和落實(shí)內(nèi)部稽核體系的建設(shè)目標(biāo)和計(jì)劃。建議銀行監(jiān)管當(dāng)局進(jìn)一步督促商業(yè)銀行將內(nèi)部控制稽核體系建設(shè)納入經(jīng)營(yíng)發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃，制定內(nèi)部稽核體系建設(shè)的短、中、長(zhǎng)期目標(biāo)，落實(shí)具體實(shí)施計(jì)劃和方案，使股份制商業(yè)銀行的內(nèi)部稽核體系符合現(xiàn)代商業(yè)銀行公司治理結(jié)構(gòu)的要求，充分發(fā)揮內(nèi)部控制的第三道防線作用，提升應(yīng)對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的綜合實(shí)力。

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（責(zé)任編輯：尹繼志；校對(duì)：李丹）