一、水利專項(xiàng)資金效益審計(jì)的基本內(nèi)容

水利專項(xiàng)資金是財(cái)政安排用于防洪除澇、城市防洪、水土保持、水資源保護(hù)等方面的專項(xiàng)資金。其特點(diǎn)主要有：（一）政策性強(qiáng)，資金的安排一般圍繞國(guó)家或地方政策要求，有明確的用途和使用范圍；（二）資金投放較分散，點(diǎn)多面廣，經(jīng)濟(jì)效益難以集中體現(xiàn)；（三）效益發(fā)揮的時(shí)間跨度長(zhǎng)，短期內(nèi)難以看出其經(jīng)濟(jì)效益及社會(huì)效益；（四）影響面廣，水利資金的投放能夠讓千千萬萬的農(nóng)戶和城鎮(zhèn)居民受益。開展好水利專項(xiàng)資金的效益審計(jì)及評(píng)價(jià)，對(duì)貫徹落實(shí)國(guó)家宏觀政策，完善國(guó)民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及加快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)現(xiàn)代化都有著積極的意義。

結(jié)合水利專項(xiàng)資金自身的一些特點(diǎn)，我們開展效益審計(jì)主要從資金撥付部門、管理部門、使用單位（包括受益對(duì)象）三個(gè)方面的主體進(jìn)行調(diào)查或?qū)徍?，一方面要了解資金流轉(zhuǎn)的過程、手續(xù)是否合規(guī)合法、是否高效率運(yùn)作、對(duì)資金或相關(guān)工程項(xiàng)目的管理是否到位；另一方面了解資金的實(shí)際使用情況，取得的效益成果及有關(guān)方面的評(píng)價(jià)，審計(jì)的主要內(nèi)容包括：

（一）審查財(cái)政部門對(duì)水利專項(xiàng)資金的管理及使用效益情況。主要包括：財(cái)政部門是否按照年度預(yù)算及時(shí)向相關(guān)部門和單位批復(fù)水利專項(xiàng)資金預(yù)算，有無未經(jīng)法定批準(zhǔn)程序，擅自調(diào)整專項(xiàng)資金支出預(yù)算或改變資金用途；是否按照年度預(yù)算、用款計(jì)劃和項(xiàng)目進(jìn)度將資金及時(shí)、足額撥付到下級(jí)財(cái)政或用款單位，有無截留、滯留、抵扣、擠占挪用等問題；是否加強(qiáng)了對(duì)專項(xiàng)資金的管理和監(jiān)督，對(duì)資金的管理是否規(guī)范，監(jiān)督是否及時(shí)有效；是否考慮了水利專項(xiàng)資金投放的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性，如：資金撥付前是否做了可行性分析、特別是在項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和項(xiàng)目的建設(shè)效益等重要效益指標(biāo)的建立和分析，對(duì)資金使用后應(yīng)取得的預(yù)期效果是否符合立項(xiàng)時(shí)制定的效益指標(biāo)；財(cái)政專項(xiàng)資金所起到的引導(dǎo)作用和效益作用；專項(xiàng)資金的使用是否從區(qū)域統(tǒng)籌的角度出發(fā)，規(guī)劃的著眼點(diǎn)是否做到短期、中期、長(zhǎng)期目標(biāo)相結(jié)合；是否只注重專項(xiàng)工程、設(shè)備的建設(shè)投入而不注重后續(xù)管理費(fèi)用的投入，造成工程的浪費(fèi)或設(shè)備的閑置等情況。

（二）審查水利主管部門對(duì)水利專項(xiàng)資金和專項(xiàng)設(shè)備、工程建設(shè)的管理及效益情況。主要包括：各級(jí)主管部門對(duì)水利專項(xiàng)資金管理制度的建立及執(zhí)行情況，對(duì)專項(xiàng)資金管理涉及的有關(guān)政策和法律法規(guī)的落實(shí)情況；各級(jí)主管部門對(duì)水利專項(xiàng)資金的撥付是否合規(guī)、合法，有無截留、轉(zhuǎn)移、出借、擠占、挪用、虛報(bào)冒領(lǐng)、貪污私分等問題；對(duì)水利專項(xiàng)資金的使用是否有明確的效益目標(biāo)，申請(qǐng)專項(xiàng)資金時(shí)是否有充分的可行性分析，是否按照資金使用范圍進(jìn)行水利項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、施工和使用、維護(hù)；對(duì)于水利專項(xiàng)資金的再分配是否更有利于項(xiàng)目的能效展期發(fā)揮；在組織采購(gòu)、驗(yàn)收等環(huán)節(jié)是否存在不經(jīng)濟(jì)和低效率；總體評(píng)價(jià)管理部門對(duì)水利專項(xiàng)資金是否做到了合理使用、管理科學(xué)。

（三）資金的實(shí)際使用情況及取得的效益成果。主要包括：專項(xiàng)資金實(shí)際使用環(huán)節(jié)的合法合規(guī)性；水利工程的招投標(biāo)情況以及施工進(jìn)度、工程質(zhì)量；水利設(shè)施布局的合理性；取得業(yè)界及專家的評(píng)價(jià)結(jié)果；了解受益范圍，調(diào)查使用對(duì)象的受益程度；水利專項(xiàng)資金的使用是否達(dá)到預(yù)期效益，有無因責(zé)任不清、管理不善等原因，造成損失浪費(fèi)等問題。

（四）在水利建設(shè)、主管部門組織的自評(píng)基礎(chǔ)上，對(duì)水利專項(xiàng)資金投入項(xiàng)目的工程效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，分析影響項(xiàng)目效益的有利因素和不利因素。在對(duì)水利專項(xiàng)資金投入效益分析評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，指出進(jìn)一步提高水利專項(xiàng)資金效益的方法、措施和途徑，并提出加強(qiáng)對(duì)水利資金項(xiàng)目規(guī)范化建設(shè)的管理建議。

二、開展水利專項(xiàng)資金效益審計(jì)遇到的困難

（一）缺乏有公信力的水利資金效益評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

指導(dǎo)審計(jì)活動(dòng)、衡量審計(jì)事實(shí)、鑒定經(jīng)濟(jì)效益質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)，這就是效益評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。有學(xué)者曾經(jīng)在評(píng)論審計(jì)署《規(guī)劃》時(shí)說：“中國(guó)目前開展效益審計(jì)最直接的難題來自于概念和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)”?？梢?，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)既是效益審計(jì)的關(guān)鍵點(diǎn)也是開展效益審計(jì)的難點(diǎn)。在水利資金效益審計(jì)過程中，審計(jì)人員如果沒有取得一定的標(biāo)準(zhǔn)或指標(biāo)，只憑主觀判斷得出審計(jì)結(jié)論，這樣出具的審計(jì)結(jié)果難免會(huì)引發(fā)爭(zhēng)議，也缺乏公信力。但在目前，還沒有制定出一套有公信力并且實(shí)用性較強(qiáng)的效益評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。在這種情況下，效益評(píng)價(jià)無據(jù)可依，直接影響到審計(jì)質(zhì)量和審計(jì)結(jié)論的可信程度。

（二）水利專項(xiàng)資金的效益滯后給審計(jì)評(píng)價(jià)帶來困難

水利資金使用的生態(tài)效益和社會(huì)效益一般要經(jīng)過一段較長(zhǎng)的時(shí)間才能表現(xiàn)出來，在評(píng)價(jià)方面會(huì)存在著滯后性。效益的體現(xiàn)如果僅憑當(dāng)時(shí)的狀態(tài)來進(jìn)行分析和評(píng)價(jià)，難免會(huì)出現(xiàn)只顧眼前利益，忽略長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，評(píng)價(jià)存在較大的局限性，造成評(píng)價(jià)偏差，且容易產(chǎn)生對(duì)水利專項(xiàng)資金、水利資源使用急功近利的思想。

（三）審計(jì)人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)未能滿足水利資金效益審計(jì)的要求

由于水利效益審計(jì)的復(fù)雜性和專業(yè)性，要求審計(jì)人員具備水利、工程、管理等方面的知識(shí)，但目前審計(jì)機(jī)關(guān)人員所具備的知識(shí)一般局限于財(cái)會(huì)領(lǐng)域，知識(shí)結(jié)構(gòu)比較單一，且定量分析、宏觀分析等方法運(yùn)用較少，在審計(jì)理念、審計(jì)方式、技術(shù)技能等方面都未能滿足效益審計(jì)對(duì)人員素質(zhì)的要求，開展水利效益專項(xiàng)審計(jì)會(huì)顯得力不從心。

（四）信息資料的失真直接影響審計(jì)質(zhì)量

盡管目前在我國(guó)，會(huì)計(jì)失真的情況已經(jīng)得到了一些改善，但會(huì)計(jì)失真行為仍帶有一定的普遍性，誠(chéng)信問題仍然是困繞業(yè)界的一個(gè)重要問題。而效益審計(jì)是建立在信息資料真實(shí)、合法的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。因此，信息資料是否真實(shí)可靠直接影響到效益審計(jì)結(jié)果的質(zhì)量。對(duì)于財(cái)會(huì)信息的虛假，審計(jì)人員可以用專業(yè)知識(shí)進(jìn)行判斷，但對(duì)于業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，尤其是象水利這些專業(yè)性較強(qiáng)的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，審計(jì)人員對(duì)其缺乏基本概念和知識(shí)背景，難以判斷資料的真假，這些都對(duì)效益審計(jì)的開展帶來了很大的困難，并直接加大了審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

（五）相關(guān)部門對(duì)效益審計(jì)的重要性認(rèn)識(shí)不夠

由于效益審計(jì)的開展的時(shí)間不長(zhǎng)，社會(huì)對(duì)其認(rèn)知度較低，被審計(jì)單位（如財(cái)政部門、水利部門）對(duì)效益審計(jì)的認(rèn)識(shí)還局限在一個(gè)比較小的范圍，相當(dāng)一部分同志只是對(duì)這個(gè)名詞有個(gè)初步印象，至于它的實(shí)際內(nèi)容是什么，具體該如何操作，如何配合審計(jì)，還知之甚少。甚至有人認(rèn)為效益審計(jì)的意義不大，某些被審計(jì)單位不愿意提供審計(jì)所需要的業(yè)務(wù)資料，認(rèn)為這是財(cái)務(wù)范圍以外的資料，審計(jì)部門“沒必要”取得。這些都無形中給效益審計(jì)設(shè)置了一道屏障，加大了審計(jì)的難度。

三、開展水利專項(xiàng)資金效益審計(jì)的對(duì)策

（一）規(guī)范評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，建立水利資金效益評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。審計(jì)部門應(yīng)認(rèn)真總結(jié)在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、專項(xiàng)資金審計(jì)以及其他審計(jì)過程中取得的效益評(píng)價(jià)方面的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合現(xiàn)有審計(jì)準(zhǔn)則、水利行業(yè)的相關(guān)指標(biāo)，逐步收集并制定比較系統(tǒng)、操作性較強(qiáng)的水利效益審計(jì)指標(biāo)，如：防災(zāi)減災(zāi)效益，水資源開發(fā)利用和保護(hù)程度以及優(yōu)化配置的狀況，水情資料采集、分析、預(yù)報(bào)、調(diào)度的智能化水平，水利工程美化和水生態(tài)環(huán)境，水利集約化經(jīng)營(yíng)管理等等，指標(biāo)最好由水利部門或聘請(qǐng)專家初步制定，再由審計(jì)部門根據(jù)效益審計(jì)的需要進(jìn)行補(bǔ)充修正，最后由審計(jì)與被審計(jì)部門雙方確認(rèn)，并在實(shí)際審計(jì)中不斷充實(shí)和完善。相信通過一段時(shí)間的運(yùn)行，能夠逐步建立起一套科學(xué)可行的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系作為審計(jì)人員進(jìn)行效益審計(jì)的評(píng)價(jià)依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。

（二）以前瞻性的思維，用發(fā)展的眼光開展水利資金的效益審計(jì)。由于水利資金的效益較多地體現(xiàn)在社會(huì)效益、生態(tài)效益等方面，審計(jì)人員對(duì)水利資金使用效益的評(píng)價(jià)需有一定的前瞻性，對(duì)滯后出現(xiàn)的效益要有充分的認(rèn)識(shí)，充分估計(jì)未來的發(fā)展趨勢(shì)，在制定審計(jì)計(jì)劃時(shí)，可適當(dāng)選取一些已運(yùn)行一段時(shí)間的項(xiàng)目開展效益審計(jì)，根據(jù)項(xiàng)目運(yùn)行現(xiàn)狀，建立模型，擬出發(fā)展趨勢(shì)曲線，盡可能用延續(xù)和發(fā)展的思維進(jìn)行評(píng)價(jià)。

（三）改進(jìn)審計(jì)的方式方法，完善審計(jì)人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)。與一般財(cái)務(wù)收支審計(jì)不同的是，效益審計(jì)需要做大量的審前調(diào)查，增加審計(jì)人員對(duì)行業(yè)和項(xiàng)目的了解和熟悉程度，并根據(jù)調(diào)查結(jié)果確定效益審計(jì)的重點(diǎn)。此外，在水利資金的效益評(píng)價(jià)中，由于更多地需要對(duì)社會(huì)效益和生態(tài)效益進(jìn)行評(píng)價(jià)，這些都是難以用貨幣量化的，因此，我們需要引入更多經(jīng)濟(jì)分析的新方法，如：使用各種間接方法將非貨幣化的效益用價(jià)格形式表示。學(xué)術(shù)界也曾經(jīng)提出水利措施邊際成本的評(píng)價(jià)方法，包括投資費(fèi)用分?jǐn)?、靜態(tài)投資與動(dòng)態(tài)投資的換算、運(yùn)行費(fèi)計(jì)算、工程成本計(jì)算、宏觀邊際投資和邊際成本計(jì)算等。有的研究成果給出了對(duì)包括珠江在內(nèi)的（黃河、淮河、長(zhǎng)江等）全國(guó)九大流域的防洪、灌溉、城市供水、水力發(fā)電、水污染治理及水土保持等各類水利措施的邊際效用評(píng)價(jià)方法和定量評(píng)價(jià)成果。這些學(xué)術(shù)成果有待我們?cè)趯?shí)際工作中，不斷深化和完善。此外，加大對(duì)水利效益審計(jì)的研究力度，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)審計(jì)人員的綜合培訓(xùn)，舉辦一些實(shí)務(wù)性和操作性較強(qiáng)的效益審計(jì)學(xué)習(xí)班，不斷提高審計(jì)人員的業(yè)務(wù)能力、分析能力、邏輯能力，完善審計(jì)人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)也是開展好水利資金效益審計(jì)的重要措施。

（四）充分利用外部專家，明晰資料提供方的法律責(zé)任。一方面應(yīng)建立起水利專家?guī)?，聘?qǐng)業(yè)界人士及專家學(xué)者參與審計(jì)，并給予業(yè)務(wù)層面的指導(dǎo)，彌補(bǔ)審計(jì)人員在水利、工程設(shè)計(jì)和環(huán)保等方面知識(shí)不足。同時(shí)與水利部門、財(cái)政部門建立起長(zhǎng)期的業(yè)務(wù)交流渠道，讓審計(jì)人員熟悉水利資金管理和使用的過程，熟悉水利工程項(xiàng)目的建設(shè)過程、使用過程和維護(hù)過程，并且能夠動(dòng)態(tài)監(jiān)督，減少獲取虛假信息的可能性；另一方面應(yīng)提請(qǐng)資料提供方簽定承諾書，明確法律責(zé)任，并且在審計(jì)報(bào)告中對(duì)資料的來源進(jìn)行表述。

（五）加大宣傳力度，爭(zhēng)取社會(huì)各界對(duì)效益審計(jì)工作的支持。被審計(jì)單位、媒體及群眾的支持是效益審計(jì)得以順利開展的基礎(chǔ)條件，由于效益審計(jì)這股“風(fēng)”在我國(guó)才剛剛刮起，不少人對(duì)于這個(gè)名字頗感陌生，相比財(cái)務(wù)收支審計(jì)，效益審計(jì)的涉及面更加廣泛，尤其在調(diào)查環(huán)節(jié)，也需要更多的群眾和單位協(xié)助。因此，開展一定的宣傳工作是有必要的，讓公眾對(duì)效益審計(jì)的意義和重要性有必要的理解和認(rèn)識(shí)，爭(zhēng)取社會(huì)各界對(duì)效益審計(jì)工作的理解和支持。