對于中國的養(yǎng)老保險制度，2005年是一個非常不平凡的一年。在這一年中，上至政府領(lǐng)導下至普通老百姓，從國內(nèi)外專家學者、大眾媒體到普通職工，都對我們的養(yǎng)老保險制度給予了太多的關(guān)注：

基本養(yǎng)老保險個人賬戶“空賬”規(guī)模從年初勞動保障部公布的6000多億元擴大到年底項懷誠理事長公布的7400億元；

養(yǎng)老基金缺口在2004年鄭斯林部長公布的2.5萬億元的基礎(chǔ)上一路飆升，2005年3月社會保險研究所公布的是6萬億元，11月中國人民大學課題組預測的為8萬億元，最后12月項懷誠理事長援引世界銀行研究數(shù)據(jù)達到了9.15萬億元；

當然，最引人注目的事件則是2005年12月3日，國務院發(fā)布了《國務院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》（國發(fā)[2005]38號），提出了我國下一步做實個人賬戶擴大試點工作的有關(guān)政策安排。

面對不斷擴大的養(yǎng)老保險個人賬戶“空賬”和如此龐大的養(yǎng)老基金缺口，人們不禁犯疑：我們的養(yǎng)老金到底怎么了？明天誰將為我們養(yǎng)老？

我們的養(yǎng)老金到底怎么了？

養(yǎng)老金是老百姓的“養(yǎng)命錢”。從上個世紀80年代中期開始，為適應經(jīng)濟體制改革需要，解決職工的后顧之憂，政府一直都在致力于改革和完善我們的養(yǎng)老保險制度。經(jīng)過20多年的探索和實踐，各項改革取得了顯著成效：到2005年底，基本養(yǎng)老保險制度已經(jīng)覆蓋1.74億城鎮(zhèn)企業(yè)職工，離退休人員逐年增長達到了4350多萬人，各級社保經(jīng)辦機構(gòu)為其中60%以上的人員提供了社會化管理服務。

但是，我們的養(yǎng)老保險制度改革在取得成效的同時也面臨著一些問題，其中最令政府困擾的就是在“未富先老”的社會經(jīng)濟現(xiàn)實條件下，如何化解正不斷增長的養(yǎng)老基金缺口。

2005年5月，世界銀行公布的一份有關(guān)中國養(yǎng)老金制度的研究報告指出，在一定假設(shè)條件下，按照現(xiàn)行制度模式，2001年到2075年期間，我國基本養(yǎng)老保險制度的收支缺口將高達9.15萬億元，相當于2001年GDP的95%，而養(yǎng)老保險制度產(chǎn)生巨額收支缺口的罪魁禍首應歸因于高達13.56萬億元的養(yǎng)老保險隱性債務。事實上，早在1998年我們的基本養(yǎng)老保險制度就已經(jīng)陷入了財務危機，當年中央財政對養(yǎng)老保險補助了24億元，此后補助額逐年增加，2005年已經(jīng)達到了500多億元。

與此同時，我們的養(yǎng)老保險制度又面臨著“未富先老”的社會經(jīng)濟現(xiàn)實，這進一步加劇了養(yǎng)老保險制度的負擔。人口普查及人口研究中心預測數(shù)據(jù)顯示，2030年前后，我國60歲以上的老齡人口預計將增至4億左右，相當于現(xiàn)在歐盟15國的人口總和；到2050年，我國60歲和65歲以上的老齡人口總數(shù)將分別達到4.5億和3.35億，這意味著每3個人中就有1個老人。未來30年，我國城鎮(zhèn)60歲以上人口將從13.5%升至22.5%；而勞動年齡段人口比例由67.3%降至58.1%。并且，我國人口老齡化速度之快也是世界上少有的，65歲以上老齡人口比重從7%上升到14%所經(jīng)歷的時間，法國用了115年、英國用了66年、日本用了30年，而我國不超過25年。

“養(yǎng)老基金缺口”的癥結(jié)何在？

幾乎任何一項可以帶來預期收益的改革都會產(chǎn)生成本，養(yǎng)老金制度改革也不例外。從大類上劃分，養(yǎng)老金制度可以分為現(xiàn)收現(xiàn)付制（pay-as-you-go）和基金積累制（fully funded）?，F(xiàn)收現(xiàn)付制就是以在職職工的繳費供養(yǎng)老年退休職工，并如此循環(huán)往復；基金積累制是職工年輕時將養(yǎng)老保險繳費集中起來存儲在為自己專門設(shè)置的賬戶中，并投資運營，待其退休時以其賬戶基金積累額向其支付養(yǎng)老金待遇。養(yǎng)老金制度從現(xiàn)收現(xiàn)付制向基金積累制轉(zhuǎn)軌必然會產(chǎn)生額外成本——隱性養(yǎng)老保險債務和轉(zhuǎn)制成本，這是因為制度改革后的在職職工再也沒有義務為退休職工繳納養(yǎng)老保險費，他們只需要按照基金積累制制度規(guī)定為自己的個人賬戶繳納養(yǎng)老保險基金積累。那么，那些在改革之前就已經(jīng)退休的“老人”和改革之前參加養(yǎng)老保險并在改革之后才退休的“中人”的權(quán)益性養(yǎng)老金就成為了養(yǎng)老金制度改革的轉(zhuǎn)制成本。

我國的城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度已經(jīng)有50多年歷史，前30年是以1951年《中華人民共和國勞動保險條例》(試行)為基礎(chǔ)的“低工資、多就業(yè)、高補貼、寬福利”的國有企業(yè)保障制度。這種企業(yè)保障制度是一種典型的現(xiàn)收現(xiàn)付制模式，在職職工的勞動保險費形成的基金或是以利稅形式上繳國家財政，或是作為生產(chǎn)資料的追加部分固化在國有資產(chǎn)之中，而職工的退休金由國有企業(yè)支付。應當承認，在國有企業(yè)保障制度下，現(xiàn)在的“中人”和“老人”的養(yǎng)老保險費用實際上已通過“預先扣除”形式上繳國家，形成了國家負債。因此，從以現(xiàn)收現(xiàn)付制為基礎(chǔ)的國有企業(yè)保障制度向社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的部分積累制轉(zhuǎn)軌所產(chǎn)生的“老人”和“中人”的養(yǎng)老金歷史權(quán)益，都是政府不可回避的債務，是推進養(yǎng)老保險制度改革必須支付的轉(zhuǎn)制成本。

但是，由于我國現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度設(shè)計方面存在的問題和實際運行機制不夠完善，導致作為歷史債務的養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)制成本正在被逐年放大，養(yǎng)老保險基金缺口和個人賬戶“空賬”規(guī)模持續(xù)增加。這方面的原因主要是：個人賬戶“空賬”運行，養(yǎng)老基金無本計高息；大量“中人”提前退休，縮短繳費年限，增加了享受養(yǎng)老保險待遇的時間；地方政府將自身承擔的統(tǒng)籌外養(yǎng)老保障責任逐步轉(zhuǎn)嫁給中央政府，部分地區(qū)統(tǒng)籌外項目已占實際支付的1/3左右。

為了通過轉(zhuǎn)移部分國有資產(chǎn)形式償付轉(zhuǎn)制成本，國家曾在許多文件上都有過明確說明，特別是2000年以來建立了全國社會保障基金，其定位就是社會保障制度的長期戰(zhàn)略儲備基金。為給全國社保基金籌措資金，2001年6月12日國務院發(fā)布了《減持國有股籌集社會保障資金管理暫行辦法》，明確指出制定本辦法是為了完善社會保障體制，開拓社會保障資金新的籌資渠道。暫行辦法的出臺首次使償還轉(zhuǎn)制成本的措施落到了實處。國有股減持法規(guī)在出臺后不久就因為其對資本市場的影響而被緊急叫停了。應該說依法劃轉(zhuǎn)國有資產(chǎn)充實做大全國社?；?，是解決養(yǎng)老基金缺口的根本措施。但是從目前來看，在如何劃轉(zhuǎn)國有資產(chǎn)方面還存在政策和法律上的欠缺：如全國社?；鹄硎聲趪匈Y產(chǎn)劃轉(zhuǎn)過程中的職能定位問題；各級政府國有資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)的控制權(quán)平衡問題；以及債權(quán)資產(chǎn)的劃轉(zhuǎn)問題等。

標本兼治，實現(xiàn)養(yǎng)老保險制度可持續(xù)發(fā)展

既然養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)制成本是客觀存在的，并且也是政府不可回避的債務，筆者認為，應該從調(diào)整制度模式、規(guī)范運行機制和“劃資償債”等方面采取標本兼治的措施，化解高達8萬億元的養(yǎng)老基金缺口，從而實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險制度可持續(xù)發(fā)展。

規(guī)范運行機制是化解養(yǎng)老基金缺口的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

規(guī)范運行機制事實上是與養(yǎng)老基金運行的三大環(huán)節(jié)相聯(lián)系的：繳費環(huán)節(jié)、投資環(huán)節(jié)和給付環(huán)節(jié)，也是養(yǎng)老保險制度增收節(jié)支的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在養(yǎng)老保險費征收環(huán)節(jié)，應依法將城鎮(zhèn)各類企業(yè)職工、個體工商戶和靈活就業(yè)人員都納入基本養(yǎng)老保險覆蓋范圍，充分利用工業(yè)化、城市化進程中產(chǎn)生的“人口紅利”緩解人口老齡化壓力；在養(yǎng)老基金投資管理環(huán)節(jié)，應擬訂規(guī)則，依法監(jiān)督個人賬戶養(yǎng)老基金投資行為，確保養(yǎng)老基金安全；在養(yǎng)老金給付環(huán)節(jié)，應采取降低退休待遇、企業(yè)內(nèi)部退養(yǎng)等手段嚴格控制提前退休，實行養(yǎng)老基金反欺詐監(jiān)管減少養(yǎng)老金漏出，強制個人賬戶養(yǎng)老基金年金化方式給付。

“劃資償債”是化解養(yǎng)老基金缺口的根本措施。

首先是劃轉(zhuǎn)中央企業(yè)和國家重點企業(yè)中地方企業(yè)國有資產(chǎn)。

劃轉(zhuǎn)中央企業(yè)國有資產(chǎn)，不涉及地方利益，便于操作實施，且資產(chǎn)質(zhì)量較高，變現(xiàn)或分紅相對容易；520戶國家重點企業(yè)中地方企業(yè)大多是國民經(jīng)濟支柱產(chǎn)業(yè)中的大型企業(yè)，資產(chǎn)質(zhì)量較優(yōu)，盈利能力較強，發(fā)展前景較好，劃轉(zhuǎn)這部分國有資產(chǎn)，也可迅速籌集全國社?；?。

此外可以考慮劃轉(zhuǎn)部分國有土地收益。

我國實行土地公有制，禁止土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓，規(guī)定可以依法有償轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)。目前，國有土地使用方式主要有四種，即土地出讓、土地租賃、作價入股和國有企業(yè)土地劃轉(zhuǎn)，當前可考慮采用劃轉(zhuǎn)部分國有土地收益的方式，增加全國社?；鸱e累。

《土地管理法》明確規(guī)定，原有建設(shè)用地的土地出讓金“全部留給地方，專款用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地開發(fā)和中低產(chǎn)田改造”。新增建設(shè)用地的土地出讓金，“30%上繳中央財政，70%留給有關(guān)地方政府，專項用于耕地開發(fā)”。對于土地出讓和土地租賃收益中有規(guī)定使用項目的不作要求，建議中央財政今后將收取的部分土地出讓金投入全國社保基金，增加基金資產(chǎn)規(guī)模。

編輯：盧勁杉