[作者簡介]張劍波(1959－)，男，湖南漢壽人，教育學博士，湖南涉外經(jīng)濟學院講師，從事民辦高等教育理論和實踐研究。

[摘要]從理論、法律、現(xiàn)實以及國際經(jīng)驗等方面來看，政府都應積極成為民辦高等教育的成本分擔人。政府分擔成本，客觀上有利于強化政府的管理職責，保持民辦高校的公益性，促使其健康發(fā)展。政府在分擔民辦高等教育成本的政策中應選擇合理的資助對象和資助項目，設立民辦高等教育發(fā)展基金，完善學生助學貸款制度，推行教育憑證制度，積極優(yōu)化民辦高校融資的制度環(huán)境。

[關鍵詞]民辦高等教育；成本；政府分擔；政策選擇

[中圖分類號]G648．7

[文獻標識碼]A

[文章編號]1672—0717(2006)06—0041—05

一、政府分擔民辦高等教育成本的主要依據(jù)

民辦高等教育同公立高等教育一樣，是天然的公共部門(或不同于私人部門、公共部門的非盈利性第三部門)，從理論、法律、現(xiàn)實三個角度分析，政府都應積極成為民辦高等教育的成本分擔人。

1．理論依據(jù)

作為一種高等教育服務，民辦高等教育與公立高等教育一樣，其直接產(chǎn)出是學生知識、能力的增進，思想品德修養(yǎng)的提高，或者說是人力資本的形成。其生產(chǎn)出來的“產(chǎn)品”不是純粹的“商品”，而是介于商品與純公共物品之間的一種準公共產(chǎn)品。因為高等教育服務在消費上一方面具有競爭性。在既定的高等教育規(guī)模下，一個人受了高等教育，就減少了他人受高等教育的機會。另一方面，它又具有排他性。高等教育消費的非整體性使其消費在技術上易于分割，可將一部分人排除在高等教育消費之外。但是，高等教育具有巨大的正外部效應，可以使社會物質文明與精神文明大大增進等。因此，民辦高等教育與公辦高等教育一樣，既不是消費上完全具有競爭性和排他性的私人產(chǎn)品，也不是在消費上完全不具有競爭性和排他性的公共產(chǎn)品，它兼有私人產(chǎn)品和公共產(chǎn)品的成分，屬于準公共產(chǎn)品。也就是說，民辦高等教育在給受教育者帶來種種收益或滿足的同時，又具有一定的公共性，具有較強的社會、文化功能，能給國家?guī)磔^大的社會收益。根據(jù)“誰受益，誰負擔”的收益原則，政府既是民辦高等教育受益者之一，又是國民收入再分配的主體，理所當然地應分擔一定比例的民辦高等教育成本。如果政府不按受益比例承擔相應成本，將民辦高等教育排斥在公共部門之外，成本受益的正外部性將使民辦高等教育市場萎縮直至零出清(需求為零和供給為零的市場均衡狀態(tài))，民辦高等教育完全的市場化將導致民辦高等教育完全的市場失敗。公共部門經(jīng)濟學的理論說明，作為受益人的政府與作為受益者的大學生一樣，都是民辦高等教育的“消費者”，應該分擔成本而不是基于一時權宜之計的社會資助。

2．法律依據(jù)

著眼于促進民辦教育發(fā)展，《中華人民共和國民辦教育促進法》及其《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》對民辦教育的公益性與政府支持作了較為明確的規(guī)定。《中華人民共和國民辦教育促進法》第3條規(guī)定：“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)，是社會主義教育事業(yè)的組成部分。國家對民辦教育實行積極鼓勵、大力支持、正確引導、依法管理的方針?！钡?4條、45條分別規(guī)定：“縣級以上各級人民政府可以設立專項資金，用于資助民辦學校的發(fā)展。”“縣級以上各級人民政府可以采取經(jīng)費資助等措施對民辦學校予以支持”。這些政策展示了政府對民辦教育的新姿態(tài)。《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》第41條、42條也明確規(guī)定：“縣級以上人民政府可以根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況，設立民辦教育發(fā)展專項資金。民辦教育發(fā)展專項資金由財政部門負責管理，由教育行政部門或者勞動和社會保障行政部門報同級財政部門批準后使用。”以上條文肯定了民辦高等教育“公益性事業(yè)”的公共部門性質，明確了政府支持的資金渠道?！吨腥A人民共和國民辦教育促進法》及《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》為政府分擔民辦高等教育提供了有力的法律依據(jù)。

3．現(xiàn)實依據(jù)

資金投入不足是當前民辦高等教育發(fā)展的瓶頸。長期以來，我國民辦高校的辦學經(jīng)費主要靠自籌，除了向學生收取學費以外，幾乎得不到政府的任何補貼，其他捐助形式的收入幾乎沒有。因此，絕大多數(shù)民辦高校學費占其總收入的85％以上，甚至100％。據(jù)廈門大學鄔大光博士對39所民辦高校的調研，在39所民辦高校中，學費收入占學校總收入100％的14所，占90％的有9所，占80％的有8所，三項合計31所，占被調查學?？倲?shù)的80％。其中，獲得政府資助的僅有8所，占被調查學校總數(shù)的20％，且資助數(shù)額極為有限。這就表明，我國目前的大部分民辦高校是靠學費支撐辦學的，教育成本分擔主體單一，學費幾乎是學校的惟一經(jīng)費來源。由于高教成本的遞增性，民辦高校只有保持較高的收費水平才能保證發(fā)展資金。在我們的調查中，絕大多數(shù)民辦高校的學費相當于公立高校學費的2～3倍。以湖南省標準測算，一個家庭負擔一個子女讀完四年制民辦大學，約需支付學雜費及生活費6～7萬元；而依浙江省的標準，大約10萬元。這樣的收費標準，一方面我國一般家庭難以承受；另一方面，也極大地影響了民辦高等教育的可持續(xù)發(fā)展。以中國陜西民辦高等教育為例，從1984年的第一所學校開始至今，平均辦學年限只有9．7年，而且最近幾年機構合并、撤銷數(shù)量呈上升趨勢。1991年以前，陜西批準成立民辦高等教育機構17所，合并、注銷5所；1992年～1996年，批準成立101所，合并、注銷5所；1997年～1999年，批準成立34所，合并注銷33所；2000年～2002年，批準成立10所，合并、注銷31所。其中，被合并、撤銷的學校主要是由于辦學者經(jīng)營管理能力差、招生乏術、生源市場枯竭、經(jīng)濟基礎崩潰所致。此種情況在中國民辦高等教育發(fā)展過程中帶有普遍性。單一的經(jīng)費來源、狹隘粗放的經(jīng)營方式、抗風險能力差，使得社會在發(fā)展民辦高等教育的同時也付出了昂貴的代價。因此，著眼于促進民辦高等教育可持續(xù)發(fā)展，政府有必要通過投入資金，補償民辦高校的辦學成本，化解民辦高等教育發(fā)展中愈來愈突出的資金困境，成為民辦高等教育的成本分擔人。

二、國外私立高等教育成本中政府分擔情況

在高等教育成本分擔理論和人力資本理論的指導下，世界許多國家早已建立了合理的私立高等教育成本分擔機制，實現(xiàn)了私立大學經(jīng)費來源的多元化。美國、日本的經(jīng)驗值得我們借鑒。

美國成為世界私立高等教育最為發(fā)達國家的因素固然很多，但與政府合理分擔教育成本不無關系。美國政府早在19世紀下半葉起就對私立高校實行資助。1862年頒布《莫雷爾法》，使大批私立高校獲得了政府的贈地而得到鞏固和發(fā)展。到20世紀50年代，聯(lián)邦政府為實現(xiàn)高等教育民主化、大眾化而通過的《高等教育法》，使政府對私立高校的資助經(jīng)費成倍增長。1950年聯(lián)邦政府資助2億美元，到1970年上升到17億美元，所占比例由12．8％上漲到18．8％。近年來，由于經(jīng)濟和教育政策方面等原因，聯(lián)邦政府的資助呈下降趨勢，但仍占收入的17％。政府的財政資助已成為美國私立高校穩(wěn)定的收入來源，它有效地保證了私立高校的持續(xù)發(fā)展與公益性。

日本是世界私立高等教育規(guī)模最為龐大的國家之一，其私立院校數(shù)量及其在校生分別達到75．9％、76％(1999年)，為日本社會和經(jīng)濟的發(fā)展作出了重要貢獻?？疾烊毡舅搅⒏叩冉逃l(fā)展史，不難發(fā)現(xiàn)，日本私立高等教育的迅速發(fā)展，也與政府財政資助有著緊密關系。在二戰(zhàn)前，受“官尊民卑”社會遺風的影響，私立高校的地位極低，政府的資助也極少，因而這一時期的私立院校的經(jīng)營非常困難。20世紀60年代以后，日本的私立高校快速發(fā)展，但因政府資助私立大學的政策并沒有落到實處，學校只能通過提高學費、貸款等途徑來維持辦學，然而學費的不斷攀升，加深了學校與學生家長的矛盾，促成學生運動的爆發(fā)；大量的銀行借款，使學校背上沉重的債務，導致了“經(jīng)濟危機”，70年代初就有幾所學校因債務危機而被迫解散。為了解決由學費攀升而引發(fā)的學生騷動的升級，幫助私立大學擺脫“經(jīng)濟危機”和“質量危機”，1970年日本國會制定了《日本私學振興財團法》，投資10億日元，加上政府的其他撥款，成立了隸屬文部省的私學振興財團。該財團負責發(fā)放國家對私立學校的補助金和必要的貸款等。進而，于1975年和1976年先后制定了《私立學校振興援助法》和《日本私立學校振興援助法施行令》，詳細地規(guī)定政府對私立大學經(jīng)費資助金額、資助方式等。正是有了這一精細化、可操作性的財政資助政策，日本私立高校獲得了大量的政府財政援助金。這種資助在私立大學的經(jīng)費中日益占有舉足輕重的地位，國家的資助在私立大學的經(jīng)費比例中在1980年達到頂點。是年，資助的經(jīng)費比例在私立大學已占這些學校經(jīng)費的29．5％。進入90年代之后，由于經(jīng)濟不景氣，補助金的年增長率較低，但補助金占私立大學年經(jīng)常費用總額的比例仍然維持在11％以上。政府的財政資助使日本私立大學發(fā)生了三方面的變化：第一，改善了私立高校經(jīng)營環(huán)境，緩解了私立高校的經(jīng)費危機，有效地促進了私立高校質量的提升。最突出的學雜費在私立高校日常經(jīng)費支出中所占比重由1973年的72．6％降到1982年的67．2％，大大緩解了私立大學的經(jīng)費危機。第二，改變了私立高校與政府的關系，政府以政府資助為交換條件，控制了私立高校的發(fā)展，加強了對私立高校的監(jiān)督和管理。第三，縮小了私立高校與國立、公立高校之間的差距。

可以說，沒有政府的財政資助，美國、日本的私立高等教育就不可能有今日這樣的地位。借鑒美日等國政府分擔私立高等教育成本的成功經(jīng)驗，我國政府在高等教育大發(fā)展的今天，也應積極分擔民辦高等教育的成本。

三、我國政府分擔民辦高等教育成本的政策選擇

結合我國民辦高等教育的發(fā)展現(xiàn)狀和自身特質，借鑒國外政府分擔民辦高等教育的有益經(jīng)驗，現(xiàn)階段我國政府分擔民辦高等教育的成本可作以下政策選擇：

1．選擇合理的資助對象和資助項目

眾所周知，我國是“窮國辦大教育”，在國家對教育總投入不足、公立高校經(jīng)費緊缺的情況下，政府要大面積資助民辦高校是不現(xiàn)實的。只能本著效率優(yōu)先、兼顧公平的原則，選取一些辦學質量較高、社會聲譽較好的民辦高校進行經(jīng)費資助。資助項目既可以為教師的工資和學校日常經(jīng)費，也可以為學生補貼。由于教師工資和學校日常經(jīng)費均為辦好學校的基本條件，政府對社會聲譽較好的民辦高校給予這兩方面經(jīng)費資助，不僅具有放大效應和示范作用，而且對改善辦學條件、提高民辦高校的質量和水平的象征意義也非同小可。給予民辦高校學生以直接資助，既可以保證這部分學生享受平等的受教育權，又可以避免當前我國民辦高等教育發(fā)展陷入不規(guī)范的窘境。在我國，民辦高校的學生基本上都是公立高校篩選后剩余的學生，但這部分學生及其家長也是教育稅的奉獻者之一。因此，其受教育權也應受到政府的資助與保障。

2．設立民辦高等教育發(fā)展基金

在這一方面，日本的經(jīng)驗是值得我們借鑒的。1970年日本政府依據(jù)《日本私立學校振興財團法》設立了日本私立學校振興財團。財團的資本由政府全額負擔，其業(yè)務主要是：①向學校法人提供補助金。補助金分為一般性補助和特殊補助；②向學校法人或準學校法人發(fā)放長期低息貸款，其利息是固定的，年息為5．5％，償還期為50年；③向學校法人、準學校法人提供事業(yè)援助費；④募集、管理振興私立教育的捐款，并向學校法人、準學校法人以及認為有必要援助的其他辦學者分配；⑤收集、調查、研究私立學校經(jīng)營信用，并給予指導。財團在文部大臣領導、監(jiān)督下開展工作，必要時，文部大臣可派職員進駐財團檢查業(yè)務、審核財務。如發(fā)現(xiàn)財團從事規(guī)定業(yè)務以外的活動，或挪用經(jīng)費，延誤或提交虛偽報告，拒絕及妨礙檢查時，對財團負責人和有關職員處以3萬日元以下的罰款。

借鑒日本的做法，根據(jù)我國的現(xiàn)實情況，民辦高等教育基金的財產(chǎn)來源在籌辦初期應主要由政府出資，以后的運行可借助國內(nèi)外社會團體和其他組織以及個人自愿捐贈的資金。基金會的性質是一種公益性的非營利性組織，其歸口管理部門應是教育部。在內(nèi)部的組織機構及管理上，基金會應設有理事會、常務理事會、監(jiān)事會、秘書長等機構。民辦高等教育基金委員會的主要職能：①劃分普通基金和專項基金的比例。其中，普通基金是整個基金的主要部分，用于資助民辦高校的經(jīng)常費用；專項基金額度較少，主要用于扶持政府確定的民辦高等教育戰(zhàn)略重點的發(fā)展。②設計基金分配辦法，首先設計針對普通基金分配的撥款公式，其次設計針對專項基金分配的撥款原則。③制定基金的申請辦法及撥款程序。④根據(jù)分配辦法具體分配經(jīng)費。⑤到每個財政年度末，對各民辦高校的基金使用情況進行審計。民辦高等教育基金的設立將大大緩解民辦高等教育發(fā)展資金瓶頸。

3．推行教育憑證制度

以需求導向資助機制和地區(qū)或當?shù)卣Y助機制為依據(jù)，在條件成熟的地區(qū)大力推行教育憑證制度。教育憑證制度又名“教育券”制度，這一制度在西方國家已施行多年，在政府資助民辦高校方面發(fā)揮了重要作用。當前，我們可以考慮在市場發(fā)育成熟度高的地區(qū)，通過試點大力推行教育憑證制度，由政府向學生發(fā)放“教育券”，即政府給予那些愿意進入不同類型高校的學生以經(jīng)濟資助的憑證，由學生用此種教育憑證自主地在公私立高校中進行選擇。學生以政府發(fā)放的教育憑證進入高校就讀，并抵償所須交納的學費，高校通過與政府部門折價兌換，從而獲得政府的財政資助。由于教育憑證制度主要受市場主導，政府特別是民辦高校所在地方的政府，應適時導入績效標準或與民辦高校簽訂績效合同，視民辦高校為地方經(jīng)濟社會發(fā)展的貢獻，提供足額的財政資助，以期激發(fā)民辦高校服務地方發(fā)展的積極性，使民辦高校在獲得大發(fā)展的同時也能最大限度地滿足地區(qū)發(fā)展需求。

4．完善學生助學貸款制度

向民辦高校的學生或家長提供低息或無息貸款，也是政府對民辦高校的一種間接資助。因為它可以通過學生貸款、國家提供利息的方式，為經(jīng)濟困難的學生解決學費問題，從而擴大了生源，也使學校免除了因接收貧困生而可能帶來的經(jīng)濟損失。國家助學貸款制度因而被稱之為“一種戰(zhàn)略意義上的一種高等教育的融資政策”。目前，國家助學貸款并不是面向全部學生，民辦普通高校的全日制學生就一直被排除在國家助學貸款的門外。為了使學生能享受到國家提供的這一優(yōu)惠政策，民辦高校一直通過各種途徑向政府爭取。截止到2004年，只在少數(shù)省份，如廣東、四川、遼寧等省獲得了突破，但也限于部分民辦高校。大部分省、自治區(qū)、直轄市的民辦普通高校的在校生還不能享受這種貸款。顯然，政府應盡快完善助學貸款政策，逐步放開助學貸款對民辦高校學生的實際限制，通過貼息和提供擔保等方式，加大對民辦高校學生貸款的支持，使民辦高校中迫切需要經(jīng)濟援助的學生能夠獲得貸款，以保證他們順利完成學業(yè)。同時，建立配套的信譽機制和償還機制，把學生還貸與參加社會公益性工作結合起來。凡是能在學習期間或畢業(yè)后從事國家和社會提倡的公益性和緊缺性工作的，就可免除還款或抵消貸款。建立一套適應民辦高校實際情況的助學貸款制度，也是“政府公共政策對公民需求的回應”。

5．優(yōu)化民辦高校融資的制度環(huán)境

在政府投入當前不可能大幅度增加的形勢下，優(yōu)化民辦高校融資的制度環(huán)境，以吸引民間資本和多渠道地籌措辦學經(jīng)費，是民辦高校發(fā)展的政策需求。一是國家和各級政府需要切實貫徹“積極鼓勵、大力支持、正確引導、依法管理”的方針，允許民辦高校享有充分的自主權，使其能夠靈活運用合法的手段和措施面向市場籌措辦學資金；二是完善捐款稅收優(yōu)惠機制和教育彩票法，促成社會各界以捐贈的形式，增加對民辦高校的經(jīng)濟投入；三是適度放開資本市場，鼓勵民辦高?；蚱淦髽I(yè)通過發(fā)行教育債券、成立教育投資基金、組建教育發(fā)展公司等方式融資，實現(xiàn)投資多元化；四是修訂和完善信貸擔保等法規(guī)政策，鼓勵金融機構向民辦高校提供多種方式貸款；五是給予稅收和土地優(yōu)惠政策，減少民辦高校的經(jīng)費支出。

世界銀行行長詹姆斯·沃爾芬森曾說：“我們都認識到：教育是國家發(fā)展和擺脫貧困的最重要的途徑?！倍喑煞值慕?jīng)濟，多元化的社會，需要多樣化的教育。民辦高等教育在微觀領域推動著高等教育的發(fā)展，必將會促進整個社會的發(fā)展。如果具備適宜的制度環(huán)境，中國民辦高等教育持續(xù)、健康發(fā)展指日可待。新制度經(jīng)濟學在分析制度在經(jīng)濟增長中的作用時，提出了一個很有價值的觀點，“在缺乏有效制度的領域或地區(qū)，或者一國處在新舊制度轉軌時期，此時此地制度效率是最高的”。因此，我們有理由相信，通過制度政策的完善，尤其是資助制度政策的健全，中國民辦高等教育將會走上可持續(xù)發(fā)展的道路。

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