摘 要：行政法調(diào)整的社會(huì)關(guān)系廣泛而復(fù)雜，行政立法也是一直困擾立法者的一件難題。中國(guó)行政法典化的發(fā)展，要在比較大陸法系和英莢法系行政法典化各自優(yōu)劣、借鑒兩大法系有益經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，既獨(dú)立自主又兼收并容，走一條中國(guó)人自己的行政立法道路。

關(guān)鍵詞：行政立法；法典化；行政法典化

中圖分類號(hào)：D922．1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼，A文章編號(hào)：1009—2234(2006)02—0076—02

研究行政法典化，首先要對(duì)行政法典化涵義取得共識(shí)。我們先來(lái)認(rèn)識(shí)一般意義的法典化。所謂法典化(例如民法、刑法法典化)，一般是指將眾多散見、雜亂的成文法，予以分門別類，將相同性質(zhì)的法律規(guī)范，經(jīng)過(guò)認(rèn)真鑒別與整理，有系統(tǒng)地編纂于同一法典之中。而行政法的法典化，因其具有某些特殊性(比如行政法律規(guī)范數(shù)量龐大無(wú)比，行政法律規(guī)范性文件層級(jí)太多、形式繁雜，各行政機(jī)關(guān)職能、運(yùn)行方式差別太多，變化也快等)，所以對(duì)其界定有許多分岐。比如有許多人認(rèn)為中國(guó)目前還不適宜制定行政法典，即使要制定行政法方面的法典，也只能是在一定程度上制定行政程序法，而就行政實(shí)體法，制定法典是不現(xiàn)實(shí)的。因此，所謂行政法典化，主要是指行政程序法典化。事實(shí)真的如此嗎?也不盡然。下面先就大陸法系國(guó)家和英美國(guó)家的行政法典化實(shí)踐進(jìn)行初步分析。

大陸法系以德國(guó)為例：德國(guó)行政法法典化的探索是基于行政事實(shí)上的需要，為便于官僚管理，由各邦開始立法嘗試的。更早可追溯到1883年7月30日公布的《普魯士邦行政法通則》、1884年8月31日公布的《巴登邦程序法》均有代表性。尤其是1926年6月1日的《梯玉粼根邦行政法》和1931年《符騰堡邦行政手續(xù)法草案》(“符騰堡邦”在早期的譯文中，亦被譯為“威登比克邦”，參見《行政法與現(xiàn)代法治國(guó)家》中第195頁(yè)注24內(nèi)容)，是當(dāng)時(shí)相當(dāng)完善的行政法法典化的嘗試。值得提及的是后者，符騰堡邦行政手續(xù)法草案是與著名的符騰堡行政法典草案同時(shí)公布的，全文122條，分總則、行政官署、手續(xù)通則、行政救濟(jì)、行政訴訟、執(zhí)行程序、權(quán)限爭(zhēng)議、過(guò)渡條款與附則共計(jì)八章。該法規(guī)定內(nèi)容與形式均優(yōu)于前者。然而，令人遺憾的是，數(shù)十年來(lái)各國(guó)學(xué)者對(duì)后者重大價(jià)值評(píng)價(jià)時(shí)，要么只看實(shí)體法典內(nèi)容，要么強(qiáng)調(diào)重視其后的行政手續(xù)法典，很少有人討論研究手續(xù)法與實(shí)體法典共同出臺(tái)的實(shí)際客觀意義和重大學(xué)理價(jià)值是什么。

二戰(zhàn)后，戰(zhàn)敗后的德國(guó)經(jīng)過(guò)歷史的教訓(xùn)和痛苦的反思，在其基本法第一章第一條首先規(guī)定：人的尊嚴(yán)不可侵犯，國(guó)家一切機(jī)關(guān)均有尊重及保護(hù)這種尊嚴(yán)的義務(wù)。在行政法法典化新的歷程中，德國(guó)學(xué)界與實(shí)務(wù)界有過(guò)不少討論、爭(zhēng)論與思考。糾纏與困惑的焦點(diǎn)的問(wèn)題有：在德國(guó)，保護(hù)人民權(quán)益，保障人民參與的程序立法要不要、能不能法典化；以往實(shí)體與程序一并立法側(cè)重實(shí)體的傳統(tǒng)該不該保留；加之歷史包袱的壓力，實(shí)體法是否僅為保證官署管理，只體現(xiàn)效率，不能保護(hù)公民個(gè)人權(quán)利；程序規(guī)范是否僅為體現(xiàn)人權(quán)保護(hù)而設(shè)定等等(這些問(wèn)題與困惑，也待我國(guó)學(xué)者進(jìn)一步研討)。在立法實(shí)踐中，1963年西德行政手續(xù)法草案、1973年的行政手續(xù)法草案；尤其是1976年公布，1977年1月1日生效的德國(guó)行政程序法，表明德國(guó)人明智的選擇，具有深刻哲理性，是行政法法典化新的成功探索。

下面我們談?wù)劽绹?guó)行政法典化的歷程。美國(guó)的法典既不是大陸法系傳統(tǒng)意義上的法典，也不僅僅限于人們所一般理解的作為普通法系法典的法律匯編，它介乎于大陸法系和普通法系法典的概念之間。美國(guó)的法典編纂，處于大陸法系和普通法系法典編纂范疇的邊緣或交叉地帶，它雖然更貼近于普通法系的做法，但在編纂法典的過(guò)程中也融人了大陸法系法典的系統(tǒng)性、全面性和確定性精神，在很大程度上實(shí)現(xiàn)了大陸法系法典編纂所追求的精簡(jiǎn)法律(Simplify)、統(tǒng)一法律(Unify)和法律易于理解(Understandable)、法律的可預(yù)測(cè)(Predictable)、便于公眾查詢和引用(Accessible)的目的。從美國(guó)現(xiàn)行的法典編纂制度來(lái)看，《美國(guó)法典》和《美國(guó)聯(lián)邦行政法典》在很大程度上相當(dāng)于我們一般所認(rèn)為的綜合性法律匯編，它們并不涉及大陸法系部門法的劃分，不是大陸法系部門法法典意義上的法典。這些法典按照50個(gè)主題分別排列組合而成，是一種包納特定立法主體(如國(guó)會(huì)、聯(lián)邦政府)在一定時(shí)期內(nèi)頒布的所有法律或法規(guī)的相關(guān)內(nèi)容，類似于“法律全書”式的綜合性法律文件。仟何獨(dú)立的法律文件一經(jīng)分解，納入法典體系之后就不再保持原有的完整狀態(tài)。另外，美國(guó)的法典編纂也不是——個(gè)創(chuàng)造新法的過(guò)程，而是局限于一些純粹技術(shù)性的分類、拆解、重新組合等工作。稍微涉及到一些實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的事項(xiàng)，就必須報(bào)經(jīng)國(guó)會(huì)審議通過(guò)。承擔(dān)美國(guó)法典編纂工作的機(jī)構(gòu)和人員是立法主體內(nèi)部的職能機(jī)構(gòu)和專業(yè)人員，而不是大陸法系意義上的“法典起草人”。

美國(guó)這種別具特色的法典編纂方式生動(dòng)體現(xiàn)了美國(guó)人靈活務(wù)實(shí)的“拿來(lái)主義”作風(fēng)和兼容并包的精神。他們?cè)谧鹬仄胀ǚ▊鹘y(tǒng)的基礎(chǔ)上，大膽引入大陸法系的法典編纂理念，并巧妙地將二者結(jié)合起來(lái)運(yùn)用于法典編纂實(shí)踐，這樣做既有效解決了普通法系判例法體系龐雜和缺乏系統(tǒng)性的問(wèn)題，也在某些方面克服了大陸法系法典僵化和滯后的弊病。

綜觀兩大法系近一個(gè)半世紀(jì)的發(fā)展，可以看出這一探索是從實(shí)體規(guī)范為主編纂統(tǒng)一立法開始的。發(fā)展到二十世紀(jì)中期，美國(guó)是以1946年的《聯(lián)邦行政程序法》為代表，歷時(shí)三十余年完成了以程序規(guī)范為主，以程序制度為核心的法典化探索。這些程序規(guī)則的功能側(cè)重外力(司法與當(dāng)事人)的監(jiān)控，首先是司法審查的控制，進(jìn)而將當(dāng)事人參與為特征的聽證制度引入行政程序。其實(shí)質(zhì)與司法復(fù)審一樣，通過(guò)設(shè)立聽審官、行政法官等將司法規(guī)則引入行政領(lǐng)域，使行政行為司法化。與此同時(shí)，大陸法系各國(guó)也沒(méi)有停止從實(shí)體法為主艱難轉(zhuǎn)向?qū)嶓w與程序并重的法典化努力，德國(guó)與荷蘭是典型代表。

與世界各國(guó)一樣，自改革開放二十年以來(lái)，我國(guó)也走過(guò)了一段行政法法典化探索的道路。我國(guó)傳統(tǒng)歷來(lái)“重實(shí)體輕程序”、“重實(shí)體權(quán)利、輕程序權(quán)利”、“重實(shí)體義務(wù)輕程序義務(wù)”。改革開放之初，盡管行政法是恢復(fù)最晚的部門法，但在官方與學(xué)者的共同努力下，中國(guó)的行政立法及其研究卻在短短近二卜年間有了長(zhǎng)足進(jìn)展。開始，學(xué)者也像其他國(guó)家一樣，試圖勾勒出類似我國(guó)《民法通則》的一部新的中國(guó)行政法法典的框架，但這一探索并不成功。1987年在江平教授的倡議下，行政立法工作逐漸轉(zhuǎn)向程序法先行。在當(dāng)時(shí)有利條件下，行政法研究人員積極研究行政訴訟法與民事訴訟法的區(qū)別和為完善三大訴訟體系，獨(dú)立立法、建立我國(guó)行政訴訟制度的必要性與可行性，并最終實(shí)現(xiàn)了以訴訟法、程序法促實(shí)體法完善與發(fā)展的立法初衷。

伴隨著《行政訴訟法》《國(guó)家賠償法》、《行政處罰法》也相繼出臺(tái)。這標(biāo)志著中國(guó)人已經(jīng)悟出行政立法的規(guī)則，并自覺地實(shí)現(xiàn)行政法法典化的開始。中國(guó)人已意識(shí)到：我們沒(méi)有德國(guó)人的沉重歷史包袱，我們也可以像美國(guó)人那樣，既獨(dú)立自主又兼收并容，走一條中國(guó)人自己的行政立法道路。這條道路就是既不能單獨(dú)制定行政實(shí)體法典，也不能僅僅重視行政程序法的制定，而是應(yīng)考慮將實(shí)體規(guī)范與程序規(guī)范有機(jī)統(tǒng)一于一部法典之中。行政法規(guī)范中的實(shí)體規(guī)范與程序規(guī)范的關(guān)系，實(shí)質(zhì)是內(nèi)容與形式的關(guān)系?！靶问脚c內(nèi)容成對(duì)的規(guī)定，為反思的理智所最常運(yùn)用。理智最習(xí)于認(rèn)內(nèi)容為重要的獨(dú)立的一面，而認(rèn)形式為不重要的無(wú)獨(dú)立性的一面。為了糾正此點(diǎn)必須指出，事實(shí)上，兩者都同等重要，因?yàn)闆](méi)有無(wú)形式的內(nèi)容，正如沒(méi)有無(wú)形式的質(zhì)料一樣，……內(nèi)容所以成為內(nèi)容是由于它包括了成熟的形式在內(nèi)?！比藗兝硇钥疾焱陚涞男姓梢?guī)范的內(nèi)容，并包括了成熟的形式時(shí)，在行政立法(指廣義的行政法律、法規(guī)的制定)中，實(shí)體規(guī)范和程序規(guī)范不僅獨(dú)立存在，各自發(fā)揮著相互不可替代的功能，而且行政法律關(guān)系雙方當(dāng)事人的權(quán)利與義務(wù)，在實(shí)體規(guī)范與程序規(guī)范的分配上遵循著其固有的、并正在被人們認(rèn)識(shí)的法則：即在行政法實(shí)體規(guī)范雙方當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的分配中，行政主體的權(quán)利(力)多，而相對(duì)實(shí)體義務(wù)少；行政相對(duì)人則實(shí)體義務(wù)多而相對(duì)實(shí)體權(quán)利少。在行政法程序規(guī)范雙方當(dāng)事人權(quán)利與義務(wù)的分配中恰恰相反，行政主體承擔(dān)程序義務(wù)多，而享有程序權(quán)利少；行政相對(duì)人卻享有盡可能多的程序權(quán)利，而較少承擔(dān)程序義務(wù)。行政法律規(guī)范就這樣在法則支配下精致地權(quán)衡、公允地分配著雙方當(dāng)事人之間的權(quán)利與義務(wù)；在實(shí)體權(quán)利義務(wù)與程序權(quán)利義務(wù)的統(tǒng)一中最終兌現(xiàn)了法的平等。

由于我國(guó)目前立法水平有限，我們不可能立即制定最完善的行政法典，但我們可以逐步實(shí)現(xiàn)：首先，可以僅對(duì)幾種重要的行政行為類型規(guī)定其適用程序，盡可能不涉及實(shí)體問(wèn)題；第二步，兼顧實(shí)體于程序，但僅就各種事項(xiàng)的共通適用部分納入行政程序法；第三步，也就是臺(tái)灣學(xué)者葉俊榮先生所設(shè)計(jì)的一種“最完全的法典化”，是指行政程序法典內(nèi)容包容所有行政權(quán)行使所涉及的程序事項(xiàng)和實(shí)體事項(xiàng)．并作統(tǒng)一的安排。