摘 要：2004年國(guó)家助學(xué)貸款制度調(diào)整之后取得了積極成效，但是國(guó)家助學(xué)貸款在制度設(shè)計(jì)上存在著某些方面的缺陷，使國(guó)家助學(xué)貸款的開(kāi)展在許多省份陷入到困境當(dāng)中。要走出助學(xué)貸款的困境，國(guó)家助學(xué)貸款制度仍然存在著很大的調(diào)整空間。

關(guān)鍵詞：國(guó)家助學(xué)貸款；利益；成本；制度缺陷

中圖分類號(hào)：G649．21文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1009—2234(2006)02—0107一02

國(guó)家助學(xué)貸款制度白2000年全國(guó)實(shí)施，2004年做出調(diào)整以來(lái)，截至到2004年12月，已經(jīng)累汁發(fā)放86．7億元．資助貧困學(xué)生近200萬(wàn)人，可以說(shuō)國(guó)家助學(xué)貸款的推行在相當(dāng)程度—上解決廠貧困生的上學(xué)難問(wèn)題。但是，由于國(guó)家信用體系尚不完善，特別是國(guó)家助學(xué)貸款制度自身的缺陷使得國(guó)家助學(xué)貸款在許多省份開(kāi)展得舉步維艱。本文通過(guò)分析國(guó)家助學(xué)貸款制度存在的缺陷，試圖提出一定的解決思路。

一、國(guó)家助學(xué)貸款的制度缺陷

1．國(guó)家助學(xué)貸款制度缺陷之一：主體之間利益、成本的失衡

國(guó)家助學(xué)貸款是中央政府為解決貧困學(xué)生接受高等教育困難而實(shí)施的一項(xiàng)政策，這項(xiàng)制度涉及到四個(gè)主體，即政府(中央政府和地方政府)、銀行、學(xué)校、學(xué)生。由寸：現(xiàn)行國(guó)家助學(xué)貸款政策在制度設(shè)計(jì)中的缺陷，導(dǎo)致了各個(gè)主體之間利益分配和成本分擔(dān)的嚴(yán)重失衡，這就為國(guó)家助學(xué)貸款的順利開(kāi)展造成了重大的障礙。

國(guó)家助學(xué)貸款作為公共產(chǎn)品。具有很強(qiáng)的政策性和外部性。這項(xiàng)政策執(zhí)行的好的話，有利于社會(huì)的穩(wěn)定與和諧，這是積極的外部效益，反之，就會(huì)造成受教育機(jī)會(huì)的不均等，影響社會(huì)的穩(wěn)定與和諧發(fā)展。國(guó)家助學(xué)貸款的開(kāi)辦顯示廠積極的外部效益，這些積極效益對(duì)政府是不言自明的。在政府層面，小央政府作為國(guó)家助學(xué)貸款政策出臺(tái)的推動(dòng)者和制定者，負(fù)擔(dān)了較少的成本，而地方政府作為執(zhí)行者則必須負(fù)擔(dān)很高的成本，即地方財(cái)政必須拿出相應(yīng)的配套資金來(lái)為助學(xué)貸款貼息，也就是說(shuō)在中央和地方政府之間為推動(dòng)國(guó)家助學(xué)貸款政策的執(zhí)行所負(fù)擔(dān)的成本是不均衡的，而雙方在國(guó)家助學(xué)貸款政策的推行當(dāng)中都獲得了積極的外部效益：社會(huì)的和諧發(fā)展與穩(wěn)定。

銀行作為國(guó)家助學(xué)貸款的發(fā)放主體。其利益主要是利息收入，而助學(xué)貸款的對(duì)象是末走向社會(huì)的貧困學(xué)生，在國(guó)家信用體系不健全的情況下，其貸款本金能否全部收回尚未可知，利息收入更是霧甲看花。很明顯。在開(kāi)辦國(guó)家助學(xué)貸款過(guò)程中。銀行所得的利益難以得到保證，而自始至終都要負(fù)擔(dān)著巨大的成本和極高的風(fēng)險(xiǎn)．這是現(xiàn)行國(guó)家助學(xué)貸款制度所造成的第二個(gè)不均衡。銀行方面的數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)借貸學(xué)牛平均違約率竟然高達(dá)20％!如此之高的違約率更是加大了銀行方面的擔(dān)心，而國(guó)家助學(xué)貸款筆數(shù)多、金額小、管理成本高，加上對(duì)末來(lái)學(xué)生還貸的預(yù)期不高，銀行方面的積極性自然無(wú)法提高。

雖然2004年國(guó)家助學(xué)貸款制度做出了相應(yīng)調(diào)整，引入市場(chǎng)化機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金。但從實(shí)施的效果來(lái)看，仍然存在著許多問(wèn)題。盡管一些省份的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金比例高達(dá)14％以上，比如河南省14％，山西省14．5％，但銀行方面仍然缺乏積極性。原因很簡(jiǎn)單，風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金雖然在某種程度上對(duì)銀行方面做出了一定的補(bǔ)償，但是風(fēng)險(xiǎn)依然很高，比如2004年中標(biāo)經(jīng)辦助學(xué)貸款的中國(guó)銀行，其所得的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金僅為實(shí)際發(fā)放貸款余額的6％～8％，根據(jù)以往20％的違約率汁算，中行仍然有12％一14％的風(fēng)險(xiǎn)需要自身來(lái)承擔(dān)。

學(xué)校是助學(xué)貸款過(guò)程中銀行和學(xué)生的連接者．其利益就是貧困學(xué)生通過(guò)助學(xué)貸款繳納子所欠的各項(xiàng)費(fèi)用，在一定程度上緩解捉襟見(jiàn)肘的高校財(cái)務(wù)，然而高校還要為此支付相應(yīng)的管理成本。比如在2004年助學(xué)貸款政策調(diào)整之后，高校要為國(guó)家助學(xué)貸款支付相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金．這勢(shì)必會(huì)加劇高校財(cái)務(wù)的緊張狀況，乃至造成高校借貸。譬如，某高校2004年國(guó)家助學(xué)貸款1000萬(wàn)元，風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金比例為14．5％，地方財(cái)政和高校各負(fù)擔(dān)50％，那么高校要拿出7．25萬(wàn)元風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金、而在“河南模式”中，高校幾乎承擔(dān)了國(guó)家助學(xué)貸款管理的絕大部分成本，這也是過(guò)去從未有過(guò)的。

學(xué)生是國(guó)家助學(xué)貸款政策的最直接的獲益者，通過(guò)貸款可以完成在校學(xué)業(yè)，免除了后顧之憂。而同時(shí)作為一個(gè)個(gè)獨(dú)立的個(gè)體，其不需要支付任何成本。卻町以獲得最好的收益。

可以看出，在政府、銀行、高校、學(xué)生之間利益分配和成本分但是極不均衡的．銀行在付出巨額成本的同時(shí)要承擔(dān)巨大風(fēng)險(xiǎn)．而其利益卻很難保證，而獲益最多的學(xué)生既不需要支付任何成本，國(guó)家助學(xué)貸款制度本身也對(duì)其行為缺乏強(qiáng)有力的約束。因此，國(guó)家助學(xué)貸款制度要解決的首要問(wèn)題就是，改變國(guó)家助學(xué)貸款各個(gè)主休之間利益分配和成本分擔(dān)嚴(yán)重失衡的狀態(tài)，提高各方積極性．從根本上解決助學(xué)貸款難題。

2．國(guó)家助學(xué)貸款政策的缺陷之二：政策目標(biāo)與經(jīng)營(yíng)目標(biāo)矛盾

國(guó)家助學(xué)貸款是一項(xiàng)政策性較強(qiáng)的貸款，其政策目標(biāo)是保證不同階層的子女的受教育機(jī)會(huì)平等，確保家庭經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生順利完成學(xué)業(yè)，保證高校教學(xué)秩序的穩(wěn)定與發(fā)展，進(jìn)而確保全社會(huì)的穩(wěn)定與和諧發(fā)展。

而在具體操作環(huán)節(jié)上，國(guó)家助學(xué)貸款由商業(yè)銀行來(lái)操作，這就造成了政策目標(biāo)與經(jīng)營(yíng)目標(biāo)相背離的矛盾。商業(yè)銀行首要考慮的利益最大化，而根據(jù)現(xiàn)行國(guó)家助學(xué)貸款制度，發(fā)放貸款對(duì)于商業(yè)銀行來(lái)說(shuō)必然面臨較大風(fēng)險(xiǎn)。譬如見(jiàn)證人不承擔(dān)連帶責(zé)任、對(duì)惡意逃債的人缺乏有效的約束與懲治機(jī)制、學(xué)生畢業(yè)追蹤難度大、就業(yè)壓力大等等使得銀行對(duì)貸款十分謹(jǐn)慎；國(guó)家助學(xué)貸款還存在筆數(shù)多而單筆額度小的特點(diǎn)，導(dǎo)致單筆業(yè)務(wù)辦理成本較高，商業(yè)銀行開(kāi)辦這項(xiàng)業(yè)務(wù)目前收益不大；另外國(guó)家助學(xué)貸款屬于個(gè)人消費(fèi)貸款，但其核算并未單獨(dú)執(zhí)行，因此即便是國(guó)家助學(xué)貸款還貸情況相對(duì)較好，那么只要消費(fèi)信貸整體情況不良仍然會(huì)對(duì)國(guó)家助學(xué)貸款產(chǎn)生消極影響。對(duì)銀行來(lái)講，國(guó)家助學(xué)貸款是既費(fèi)力又有風(fēng)險(xiǎn)，難以增加利潤(rùn)的業(yè)務(wù)，所以銀行方面的積極性自然難以提高。

2004年國(guó)家助學(xué)貸款制度調(diào)整之后，引入了市場(chǎng)化機(jī)制，實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金制度，由各大商業(yè)銀行來(lái)竟標(biāo)，通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金來(lái)彌補(bǔ)商業(yè)銀行的收益不足。這項(xiàng)調(diào)整在一定程度上解決了商業(yè)銀行的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)問(wèn)題，但是這項(xiàng)調(diào)整畢竟只是對(duì)原先國(guó)家助學(xué)貸款政策的增補(bǔ)，并未從根本上解決各主體之間利益分配和成本分擔(dān)的失衡問(wèn)題，因此，2005年國(guó)家助學(xué)貸款在一些省份再次陷入困境。

3．國(guó)家助學(xué)貸款政策的缺陷之三：政府缺位

就整個(gè)社會(huì)而言，政府的責(zé)任是保證每個(gè)人都有平等參與社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)，尤其是保證弱勢(shì)群體有平等參與的機(jī)會(huì)，國(guó)家助學(xué)貸款就是屬于這種性質(zhì)。國(guó)家助學(xué)貸款的推行是為了保證貧困學(xué)生能夠擁有與其他群體平等的受教育機(jī)會(huì)，幫助他們順利完成學(xué)業(yè)，因此，國(guó)家助學(xué)貸款作為一種具有明顯外部效益的公共物品，政府應(yīng)該以法律、行政、財(cái)政、稅收等多種手段予以綜合保證，但是我們國(guó)家在政府擔(dān)保國(guó)家助學(xué)貸款方面做得仍然欠缺，顯然，政府應(yīng)該承擔(dān)更多的責(zé)任。

目前，我國(guó)主要通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金制度來(lái)保證銀行的利益，而風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金由高校和地方財(cái)政各出一半。由于目前高校財(cái)務(wù)狀況普遍較為緊張，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金力不從心，而地方財(cái)政能力也各有差異，尤其是西部邊遠(yuǎn)省份財(cái)政能力本身就差，再要其拿出相應(yīng)財(cái)力來(lái)為助學(xué)貸款貼息十分困難。而在此過(guò)程中，中央政府缺乏強(qiáng)有力的調(diào)控手段來(lái)為助學(xué)貸款的風(fēng)險(xiǎn)提供擔(dān)保。由于我國(guó)信用評(píng)價(jià)體系尚未建立，而助學(xué)貸款又是無(wú)擔(dān)保貸款，這樣必然挫傷商業(yè)銀行的積極性。而只有政府出面為商業(yè)銀行擔(dān)保才能從根本上解決問(wèn)題，當(dāng)然這不等同于讓政府全部買(mǎi)單。政府缺位實(shí)際上是造成我國(guó)助學(xué)貸款主體之間利益分配和成本失衡的根源，即獲得利益的不負(fù)擔(dān)成本和風(fēng)險(xiǎn)，而負(fù)擔(dān)成本和風(fēng)險(xiǎn)的卻很難保證利益。因此，只有在制度設(shè)計(jì)中由政府來(lái)為銀行貸款的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行擔(dān)保，才能從根本上矯正利益、成本在主體間的嚴(yán)重失衡問(wèn)題，保證助學(xué)貸款的順利發(fā)展。

二、解決國(guó)家助學(xué)貸款困境的出路

要使國(guó)家助學(xué)貸款走出困境，除了要加快建立全國(guó)信用評(píng)價(jià)體系和加強(qiáng)誠(chéng)信教育之外，最根本的是改革國(guó)家助學(xué)貸款的制度設(shè)計(jì)，把國(guó)家助學(xué)貸款制度設(shè)計(jì)融入新的要素。

1.政府承擔(dān)國(guó)家助學(xué)貸眾的主要風(fēng)險(xiǎn)

由政府出面為國(guó)家助學(xué)貸款的風(fēng)險(xiǎn)提供擔(dān)保是國(guó)外助學(xué)貸款先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。在美國(guó)，國(guó)家助學(xué)貸款的風(fēng)險(xiǎn)由州政府和聯(lián)邦政府提供雙重?fù)?dān)保，確保了銀行的利益，調(diào)動(dòng)了銀行方面的積極性。這樣就改變了自己發(fā)放貸款、自己負(fù)擔(dān)成本和風(fēng)險(xiǎn)，而利益無(wú)法保證的局面，從而有力地推動(dòng)了助學(xué)貸款的開(kāi)展。因此，中央政府和地方政府應(yīng)該在資助貧困學(xué)生方面負(fù)擔(dān)更多的責(zé)任，可以考慮由地方政府對(duì)不良的助學(xué)貸款進(jìn)行擔(dān)保，而中央政府可以進(jìn)行再擔(dān)保。一旦出現(xiàn)大學(xué)生欠貸不還的情況，可以由政府為貸款銀行提供全額補(bǔ)貼，以確保銀行能夠持續(xù)地把助學(xué)貸款做下去。這樣就從根本上解決了國(guó)家助學(xué)貸款各主體的利益、成本失衡問(wèn)題，保證國(guó)家助學(xué)貸款的順利開(kāi)展。

2．建立風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制

在政府主要承擔(dān)貸款風(fēng)險(xiǎn)的條件下，要進(jìn)行相應(yīng)的機(jī)制創(chuàng)新，充分調(diào)動(dòng)國(guó)家助學(xué)貸款各個(gè)主體之間的積極性，讓高校、銀行及教育主管部門(mén)分別承擔(dān)一定的責(zé)任，調(diào)整不同主體之間利益及成本的分配和分擔(dān)，優(yōu)化助學(xué)貸款各主體之間的關(guān)系，共同分擔(dān)還貸的風(fēng)險(xiǎn)，保證貸款的回收。

在這方面“河南模式”為我們提供了很好的借鑒。開(kāi)發(fā)銀行河南分行負(fù)責(zé)助學(xué)貸款的劉浩處長(zhǎng)說(shuō)，“風(fēng)險(xiǎn)對(duì)誰(shuí)都是一樣的，關(guān)鍵在于機(jī)制創(chuàng)新，我們同意用本來(lái)作為我們收入的風(fēng)險(xiǎn)金建立對(duì)高校的獎(jiǎng)懲機(jī)制，就是為了調(diào)動(dòng)各方的積極性?！逼滹L(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制的具體內(nèi)容是指，每筆貸款到期后，如某高校的貸款違約額低于14％的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金，差額部分甚至風(fēng)險(xiǎn)金的全部將返還高校作為獎(jiǎng)勵(lì)；如貸款違約額高于14％的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金數(shù)額時(shí)，不足部分由高校、開(kāi)行和省教育貸款管理中心分別按照50％、40％、10％的比例予以承擔(dān)，以示懲罰?！昂幽夏Ｊ健弊尭咝囊郧暗摹暗谌健鞭D(zhuǎn)變?yōu)椤肮芾碚摺?，高校承?dān)起管理責(zé)任，而銀行則從機(jī)制上給予補(bǔ)償，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣。在高校積極性提高后，將高校對(duì)學(xué)生的管理優(yōu)勢(shì)和銀行對(duì)資金的管理優(yōu)勢(shì)結(jié)合，可以有效降低貸款的回收風(fēng)險(xiǎn)，銀行最擔(dān)心的問(wèn)題得到解決。

“河南模式”中國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行的介入還在很大程度上解決了政策目標(biāo)和經(jīng)營(yíng)目標(biāo)不一致的矛盾。國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行作為政策性銀行，有責(zé)任解決社會(huì)發(fā)展中的一些“瓶頸”問(wèn)題。2005年，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行山西省分行已經(jīng)與山西省學(xué)生貸款管理中心合作，為全省二十多所高校發(fā)放了一億多元的貸款。

3．延長(zhǎng)貸款的還貸期限，改革貸款方式

目前國(guó)家助學(xué)貸款采用的是從畢業(yè)后1到2年開(kāi)始還款，6年內(nèi)還清的做法，但是與國(guó)外相比，我們還貸的期限仍然偏短?？紤]到目前的就業(yè)形勢(shì)，很多畢業(yè)生一時(shí)難以找到工作，即便是找到了工作的，由于薪酬水平的限制，剛開(kāi)始畢業(yè)時(shí)也沒(méi)有力量來(lái)還貸。銀行要考慮到畢業(yè)生所面臨的現(xiàn)實(shí)處境，靈活地采取措施，可以考慮在助學(xué)貸款的還貸期限進(jìn)一步延長(zhǎng)。另外，生源地助學(xué)貸款應(yīng)該予以鼓勵(lì)，由學(xué)生生源地銀行給予學(xué)生發(fā)放貸款，由學(xué)校審核后給予貸款銀行以財(cái)政貼息，這樣避免了學(xué)生因畢業(yè)后去其他地區(qū)工作而不還貸款的情況。

4．建立學(xué)生失信懲罰機(jī)制

學(xué)生在國(guó)家助學(xué)貸款過(guò)程中是屬于獲利最直接，負(fù)擔(dān)成本最小的一個(gè)，因此必須在助學(xué)貸款制度上建立失信懲罰機(jī)制，以便強(qiáng)化學(xué)生在助學(xué)貸款過(guò)程中的責(zé)任意識(shí)。目前，人民銀行的個(gè)人征信系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫(kù)即將開(kāi)通，要利用這個(gè)契機(jī)，在國(guó)家助學(xué)貸款制度設(shè)計(jì)上建立失信懲罰機(jī)制。對(duì)于違約學(xué)生，要將其記錄在案，一方面通過(guò)報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等媒體公布其相關(guān)信息，另一方面就是通過(guò)個(gè)人征信系統(tǒng)，對(duì)于類似違約學(xué)生，商業(yè)銀行不再向其發(fā)放任何形式的貸款，以此督促貸款學(xué)生早日還貸。