摘 要：中國的經(jīng)濟(jì)改革進(jìn)行了25年了，如果用一句話概括，就是市場化和民營化。公共事業(yè)民營化是一個世界潮流。公共事業(yè)民營化既是市場化的一個重要方面，又是市場化深入的重要表現(xiàn)。在中國，公共事業(yè)民營化雖然有了一些進(jìn)展，但僅僅是個開端，還存在著諸如公共責(zé)任缺失、經(jīng)濟(jì)性損失、滋生腐敗等問題。在這種情況下政府如何推進(jìn)公共事業(yè)民營化并對其進(jìn)行管理，是我們亟需解決的問題。

關(guān)鍵詞：民營化；行政改革；公共責(zé)任

中圖分類號：D616文獻(xiàn)標(biāo)識碼；A文章編號：1009—2234(2006)02—0017—02

一、公共事業(yè)民營化改革的背景

自19世紀(jì)70年代以來，全世界范圍內(nèi)掀起了洶涌澎湃的行政改革浪潮。當(dāng)代行政改革是在世紀(jì)之交和時代轉(zhuǎn)型的環(huán)境下推行的。改革既是對數(shù)十年來行政管理實(shí)踐的檢討和反思過程，同時也是對新時代、新環(huán)境的自覺適應(yīng)過程，打破傳統(tǒng)的行政模式，建立適應(yīng)后工業(yè)社會和信息時代的“后層級制行政模式”，既是時代對改革的迫切要求，又是當(dāng)代行政改革的自覺目標(biāo)。致力于傳統(tǒng)行政模式向新行政模式的轉(zhuǎn)換，使得當(dāng)代改革具有劃時代的重要意義。

從理論上來講，改革選擇理論和新公共管理(管理主義)無疑是當(dāng)代中國改革的主導(dǎo)理論。公共選擇理論的獨(dú)到之處在于：與傳統(tǒng)行政學(xué)致力于改革完善政府本身不同，公共選擇理論關(guān)注的中心是政府與社會的關(guān)系。它認(rèn)為“沒有任何邏輯理由證明公共服務(wù)必須由政府官僚機(jī)構(gòu)來提供”，擺脫困境的最好出路是打破政府的壟斷地位，建立公私機(jī)構(gòu)之間的競爭?？梢钥闯?，民營化既是公共選擇理論的邏輯結(jié)論，又是公共選擇理論濟(jì)世藥方中的一味主藥。至于另一個主導(dǎo)理論“新公共管理”，在薩瓦斯看來，它是“一系列創(chuàng)造性改革的通用標(biāo)簽，其最顯著的特征是將市場機(jī)制引入政治領(lǐng)域?！駹I化雖然屬于新公共管理的主流，體現(xiàn)了新公共管理的所有特征。”……從這個意義上講，民營化就是新公共管理。作為一種變革戰(zhàn)略，民營化在實(shí)踐中的地位毋庸置疑。按照民營化的觀點(diǎn)：借以引入競爭的機(jī)制，提高效率和服務(wù)的質(zhì)量，從而達(dá)到更好的社會治理效果。

我國政府在上個世紀(jì)90年代逐步推行公共服務(wù)領(lǐng)域的民營化改革，已經(jīng)顯露出了這種新的治理方式的有效性。主要表現(xiàn)在：第一，公共服務(wù)生產(chǎn)與供給的成本有所降低，第二，公共服務(wù)的質(zhì)量有所提高，同時增加了消費(fèi)者選擇的機(jī)會，第三，利用民間資金建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施，解決了地方財政與城市發(fā)展的矛盾；最后，通過市場競爭促進(jìn)了企事業(yè)單位的轉(zhuǎn)制。但是，對于民營化，特別是我國政府民營化改革，如果因?yàn)閷δ承┬Ч?經(jīng)濟(jì)效益)的追求而忽視了公共管理和私人管理的根本性區(qū)別，甚至以犧牲政府公共責(zé)任為代價，那么就是對民營化的誤解，實(shí)踐中也不可避免會出現(xiàn)問題。

二、民蕾化中的公共責(zé)任缺失

由于公共服務(wù)民營化的形式有許多種，包括政府委托授權(quán)、政府撤資、政府淡出等多種形式，所以在不同的民營化改革中，公共利益缺失問題在形式上和程度上也會不同，具體包括了以下幾種形式：

1．契約關(guān)系中存在的大量腐敗行為

雖然民營化改革的形式眾多，但是大部分還是以契約的形式存在的，也就是政府將公共服務(wù)以外包的形式委托給私人部門進(jìn)行生產(chǎn)和提供。而建立在合同基礎(chǔ)上的民營化改革容易產(chǎn)生腐敗問題。例如，在發(fā)展中國家中的BOT形式的民營化經(jīng)驗(yàn)顯示，關(guān)于在能源部門的購買協(xié)議中存在著的腐敗現(xiàn)象非常普通的。因?yàn)椋绻粋€私人公司在一個長時期內(nèi)能夠獲得壟斷的公共服務(wù)提供的特許權(quán)時，而這能夠?qū)λ饺斯井a(chǎn)生大量的經(jīng)濟(jì)租金，這樣，私人部門為了特許權(quán)，就可能通過秘密的協(xié)商與政府官員勾結(jié)，或者是政府官員可能被一些個人的喜好所引誘。

2．公共服務(wù)的質(zhì)量無法保證

民營化中被提出的另一個問題是，契約形式的合同外包是否對消費(fèi)者提供了較好質(zhì)量的服務(wù)。在一些事例中，一些公共服務(wù)在質(zhì)量方面的特征很難被具體的鑒別出來，有學(xué)者在改善服務(wù)質(zhì)量或減少成本的基礎(chǔ)上，提出了在私人供應(yīng)商投資監(jiān)獄民營化中的成本和利益上的模型。他們假設(shè)費(fèi)用節(jié)省對于質(zhì)量有著相反的影響，以及有一些質(zhì)量是無法合約化(nor—contractible)的。

3．公眾承受著民營化改革中契約風(fēng)險的轉(zhuǎn)移

民營化改革項(xiàng)目存在著多種類型的風(fēng)險因素包括了市場需求、運(yùn)作、政治、經(jīng)濟(jì)、法律調(diào)整等各個方面的風(fēng)險例如，對于政府來說，它主要面臨著市場需求的風(fēng)險、利率風(fēng)險、國外轉(zhuǎn)換率風(fēng)險、通貨膨脹風(fēng)險等，而在民營化項(xiàng)目契約中的私人供應(yīng)商則主要面臨著競爭風(fēng)險、運(yùn)作風(fēng)險、不可抗力風(fēng)險、政治風(fēng)險等，面對這些不可預(yù)知的風(fēng)險，在發(fā)展中國家，已經(jīng)證明了私人投資者不愿意積極投資，除非政府提供多種形式的補(bǔ)貼來支持民營化項(xiàng)目，私人投資者只愿意參與到政府也肯分擔(dān)一部分重大風(fēng)險的項(xiàng)目中來。否則，根據(jù)私人部門追求效率與利潤的自然屬性，必然會趨向于將這些不可預(yù)知的風(fēng)險轉(zhuǎn)移到消費(fèi)者身上，如投資者可以通過在成本外加一定費(fèi)用的定價方法將風(fēng)險轉(zhuǎn)移到消費(fèi)者身上，以此來減少項(xiàng)目的資金成本。此外，如果政府分擔(dān)了項(xiàng)目計劃的風(fēng)險，那么私人投資者對于通過自身力量來最小化風(fēng)險的動機(jī)將會減少，甚至在最小化風(fēng)險的成本是很低的時候也是如此。同樣的，政府會將這些大量的過度的負(fù)擔(dān)以增加稅率的形式強(qiáng)加在消費(fèi)者身上。這樣，無論是私人投資者還是政府，對于風(fēng)險的這些態(tài)度趨于一致，都趨向于將各種風(fēng)險從私人投資者轉(zhuǎn)移到政府，并最終轉(zhuǎn)到消費(fèi)者。

4．政府與私人部門的公共責(zé)任缺失與責(zé)任相互推諉

在民營化改革的實(shí)踐中，隨著政府部分公共服務(wù)職能向私營部門的轉(zhuǎn)移，一方面，在這些公共服務(wù)事業(yè)中原本應(yīng)當(dāng)由政府來承擔(dān)的公平、公民權(quán)利、民主等方面的公共責(zé)任，即使不是完全的喪失，也遭到了一定程度的損害。而另一方面，對于承接這些公共服務(wù)的私人部門來說，憲法和法律沒有規(guī)定它必須承擔(dān)對政府要求的政治責(zé)任并且由于民營化改革在各個國家都是在實(shí)踐中摸索推進(jìn)的，改革的理論并不完善，所以在此過程中也存在著管理上的漏洞，導(dǎo)致了私人部門可以逃避對上級的責(zé)任。而正是由于公共服務(wù)民營化過程中的責(zé)任關(guān)系的不明確，從而為政府和私人部門相互推卸公共責(zé)任提供了法律上和制度上的空間。私人企業(yè)的管理部門可能會責(zé)備政府指令的缺陷，將責(zé)任推向政府主管部門；政府也可能責(zé)備企業(yè)的管理部門，認(rèn)為企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起與公共服務(wù)職能相應(yīng)的責(zé)任。這樣，公民權(quán)利、公平等公共責(zé)任便在政府部門與私人部門的相互推諉中流失。

三、政府在民營化中應(yīng)承擔(dān)的公共責(zé)任

首先必須明確的是，民營化是政府責(zé)任承擔(dān)方式的轉(zhuǎn)變。公用事業(yè)民營化的推進(jìn)，并不意味著政府在提供服務(wù)和物品方面的責(zé)任的轉(zhuǎn)移，而是政府在其中所承擔(dān)的方式的轉(zhuǎn)變。城市公共事業(yè)作為一種公益物品，有必要區(qū)分其供給活動和生產(chǎn)活動。其中，供給活動是指通過公共選擇機(jī)制對以下問題做出決策：由指定的一組人提供服務(wù)和物品；被提供物品和服務(wù)的質(zhì)量與數(shù)量：與這些物品和服務(wù)有關(guān)的私人活動被管制的程度；如何安排這些物品和服務(wù)的生產(chǎn)，如何對這些服務(wù)和物品的供給進(jìn)行融資以及如何對生產(chǎn)這些物品和服務(wù)的人進(jìn)行管理。而生產(chǎn)則是將知識投入變成產(chǎn)出的更加技術(shù)化的過程，它指制造一個產(chǎn)品，或者給予一項(xiàng)服務(wù)。這一區(qū)分的意義在于，公益物品要通過集體行動由公共供給，但并不意味著完全由公共生產(chǎn)?！罢峁辈⒉荒芡耆斫鉃檎顿Y、經(jīng)營和生產(chǎn)。“提供者”和“生產(chǎn)者”的區(qū)別是民營化概念的核心，是政府角色界定的基礎(chǔ)。在傳統(tǒng)模式中，政府包攬了“提供者”和“生產(chǎn)者”的角色。而民營化則是政府和民間主體分別承擔(dān)“提供者”和“生產(chǎn)者”的責(zé)任，或者讓民間主體一并來扮演“提供者”和“生產(chǎn)者”的角色。對許多公益物品來說，政府本質(zhì)上應(yīng)該是一個提供者或者說是安排者，是一種社會工具，用以解決什么應(yīng)該去做，為誰而做，做到什么程度和什么水平，怎樣負(fù)費(fèi)等。而這些責(zé)任，相比于簡單生產(chǎn)，要復(fù)雜和重要得多。所以說，民營化使政府承擔(dān)責(zé)任的方式發(fā)生了轉(zhuǎn)變，政府作為提供者，在公眾和生產(chǎn)者之間，應(yīng)該承擔(dān)起更加重要的責(zé)任。

政府以向公眾提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)為己任，所以公共服務(wù)民營化離不開政府的有效參與，政府應(yīng)以各種方式參與公共服務(wù)民營化。政府應(yīng)該從維護(hù)公共利益出發(fā)，對公共服務(wù)民營化進(jìn)行監(jiān)督。由于私營部門趨利性和信息不對稱現(xiàn)象的存在，可能會產(chǎn)生漫天要價、服務(wù)質(zhì)量下降、環(huán)境污染、壟斷等損害公眾利益的外部經(jīng)濟(jì)問題，所以政府應(yīng)按照合同規(guī)定的服務(wù)質(zhì)量和數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)對私營部門進(jìn)行定期監(jiān)督。在公共服務(wù)民營化的過程中，政府和私營部門廣泛接觸，容易為權(quán)力腐敗提供機(jī)會，使得尋租行為發(fā)生的機(jī)會增大，所以政府應(yīng)該從完善相應(yīng)法律法規(guī)人手，對公共服務(wù)民營化中的政府行為進(jìn)行必要的約束和監(jiān)督，促使政府依法行政，實(shí)現(xiàn)政府行為的法制化。

政府在對公共服務(wù)民營化進(jìn)行必要的制度約束的同時，還應(yīng)該對其進(jìn)行激勵和引導(dǎo)，創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境，將公共服務(wù)民營化納入良性的發(fā)展軌道。由于公共服務(wù)具有公益性和價格機(jī)制不靈活等特點(diǎn)，所以政府應(yīng)在價格、稅收、信貸等方面給予私營部門優(yōu)惠和補(bǔ)助，同時應(yīng)在公共事業(yè)的市場準(zhǔn)入方面給予私營部門公平機(jī)會以吸引私營部門的廣泛競爭和參與。公共服務(wù)與公眾的切身利益密切相關(guān)，政府應(yīng)通過各種途徑向公眾宣傳公共服務(wù)民營化的知識和信息，鼓勵公眾通過價格聽證、信息咨詢、服務(wù)質(zhì)量投訴等方式參與公共服務(wù)民營化的決策，從而獲得公眾的支持和信任。

四、結(jié)語

因此，為什么要提供公共服務(wù)?由誰來提供公共服務(wù)?盡管在人類思想認(rèn)識的不同階段，產(chǎn)生了多樣性選擇，但就公共管理改革的新框架看，激勵、責(zé)任、制度、選擇、話語、競爭等基本價值傾向在今天已經(jīng)具有十分重要的意義。在中國市場經(jīng)濟(jì)的道路上，我們必須牢記與始終堅持的絕大多數(shù)人的公共福利最大化，反之以集團(tuán)利益、少數(shù)私人資本為利益出發(fā)點(diǎn)，拋棄市場競爭原則，建立在壟斷條件下的公共事業(yè)民營化，不僅得不到社會基本價值觀的質(zhì)疑，同時它還有將我們引向腐敗的“官僚壟斷資本”市場經(jīng)濟(jì)的危險。

從目前的情況來看，我國公用事業(yè)民營化還不可能依靠正規(guī)規(guī)則進(jìn)行管理和運(yùn)行，還要利用各種管理承諾機(jī)制。這也是需要我們解決和探討的問題。公共服務(wù)民營化在中國的道路還很長，需要不斷的探索和追求。