中國(guó)改革開(kāi)放的政府推動(dòng)特點(diǎn)，決定了中國(guó)法治現(xiàn)代化的進(jìn)程屬于典型的變法過(guò)程。幾乎每一部重要法律的制定，都是政府強(qiáng)力推動(dòng)的結(jié)果，以政治推動(dòng)法治，構(gòu)建法治權(quán)威。法律實(shí)施中，如果政治與法治能夠找到契合點(diǎn)，變法模式可以迅速啟動(dòng)與發(fā)育社會(huì)內(nèi)生自發(fā)機(jī)制，使法律由外而內(nèi)成為人們普遍自覺(jué)遵循的行為準(zhǔn)則。如果政治與法治不能有效銜接，變法模式的優(yōu)勢(shì)可能轉(zhuǎn)化成為劣勢(shì)，甚至?xí)狗ㄖ芜M(jìn)程陷入兩難之中。

一方面，隨著政治推動(dòng)力由于施政目標(biāo)的多元化而必然出現(xiàn)的逐步弱化，新制定的法律會(huì)迅速呈現(xiàn)邊際效益遞減的趨勢(shì)，使法律面對(duì)各種形式的違規(guī)行為無(wú)能為力，法治權(quán)威面臨巨大挑戰(zhàn)；另一方面，如果在法律實(shí)施環(huán)節(jié)簡(jiǎn)單地求諸政治權(quán)力的再次介入，通過(guò)運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法或監(jiān)督檢查等行政手段在短時(shí)間內(nèi)達(dá)成特定狀態(tài)，不但不能避免法律周期性的邊際效益遞減現(xiàn)象，還會(huì)抑制法治的內(nèi)在生成機(jī)制，使法治始終無(wú)法作為獨(dú)立的力量發(fā)揮規(guī)范、指引與制裁的作用，破壞人們對(duì)法治權(quán)威的信仰和信心。如此循環(huán)，難以走出困境。

從中國(guó)法治現(xiàn)代化的這一大視野看，2004年7月1日開(kāi)始實(shí)施的《行政許可法》正處在關(guān)鍵的十字路口，其未來(lái)走向值得關(guān)注。

《行政許可法》出臺(tái)之時(shí)，學(xué)界普遍認(rèn)為該法的制定體現(xiàn)了許多先進(jìn)的觀念或原則，如賦予行政許可財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性的權(quán)利觀念，個(gè)人自主、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、行業(yè)自律、事后機(jī)制能夠解決的不再設(shè)立行政許可的有限政府觀念，許可與監(jiān)督并重的有效政府觀念，權(quán)力與責(zé)任結(jié)合的責(zé)任政府觀念，許可過(guò)程與結(jié)果公開(kāi)的公開(kāi)政府觀念，等等。《行政許可法》的制定，也被視為政府自我革命的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。

然而，從《行政許可法》實(shí)施一年來(lái)的情況看，它所體現(xiàn)的先進(jìn)觀念或原則，在實(shí)踐中面臨著各種各樣的問(wèn)題與挑戰(zhàn)。這種挑戰(zhàn)，有的來(lái)自于法律規(guī)范與社會(huì)發(fā)展之間的不同步；有的來(lái)自于法律規(guī)定的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)不能充分顧及不同地區(qū)及不同性質(zhì)許可之間的巨大差異；有的來(lái)自于法律規(guī)定本身的一些漏洞或不足，法律在實(shí)踐中缺乏可操作性；有的來(lái)自于立法技術(shù)的限制，法律規(guī)定的原則缺乏實(shí)現(xiàn)的技術(shù)手段；有的來(lái)自于政府不同政策目標(biāo)之間缺乏協(xié)調(diào)，使法律規(guī)定的原則被其他政策目標(biāo)所覆蓋；有的來(lái)自于體制改革與政府管理方式創(chuàng)新的滯后，制約了法律原則的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然，無(wú)庸諱言，有的挑戰(zhàn)則直接來(lái)自于既得利益集團(tuán)的有意識(shí)抵制與規(guī)避。例如，個(gè)別部門(mén)以審批、核準(zhǔn)、登記等概念，實(shí)際上架空了《行政許可法》所規(guī)定的許可概念；少數(shù)地方為了逃避《行政許可法》對(duì)于聽(tīng)證會(huì)的嚴(yán)格規(guī)定，將聽(tīng)證會(huì)改名為座談會(huì)、論證會(huì)。類(lèi)似的做法，不一而足。

法之不行，自上犯之。相比地方政府，由于一些中央宏觀管理部門(mén)的權(quán)力過(guò)大，真正能使《行政許可法》的立法原意無(wú)法完全實(shí)現(xiàn)甚至被架空的力量，只能來(lái)自于這些部門(mén)?！缎姓S可法》的邊際效益遞減，在中央宏觀管理部門(mén)表現(xiàn)得更為明顯，遇到的阻力也更為直接。這種局面一旦持續(xù)，肯定會(huì)產(chǎn)生相互攀比效應(yīng)，出現(xiàn)由點(diǎn)及面、自上而下、由條條向塊塊蔓延的趨勢(shì)，從目前的偶然性法律規(guī)避、相互觀望向大規(guī)模的集體有意識(shí)違規(guī)轉(zhuǎn)化，對(duì)法律的實(shí)施帶來(lái)更為全面、系統(tǒng)的沖擊。

本來(lái)，法律實(shí)施之初遇到各種困難和問(wèn)題都是正?，F(xiàn)象；但是，對(duì)于《行政許可法》而言，癥結(jié)在于，由于上述這些問(wèn)題的復(fù)雜性和根本性，法律所設(shè)計(jì)的自我實(shí)施機(jī)制，已經(jīng)無(wú)法獨(dú)立應(yīng)對(duì)這些問(wèn)題與挑戰(zhàn)。實(shí)際上，《行政許可法》甚至根本沒(méi)有設(shè)計(jì)一個(gè)權(quán)威、統(tǒng)一的法律實(shí)施機(jī)關(guān)。因此，要打破目前困局，扭轉(zhuǎn)法律邊際效益遞減的趨勢(shì)，確實(shí)需要借助外力，需要來(lái)自中央政府高層的更強(qiáng)有力的持續(xù)政治支持。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，最缺乏的正是法律的自我實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

為有效實(shí)現(xiàn)中央政府的改革意志，取信于民，有必要迅速自上而下對(duì)行使審批權(quán)的國(guó)務(wù)院部門(mén)普遍進(jìn)行一次實(shí)施《行政許可法》的檢查和評(píng)估；通過(guò)自評(píng)和第三方評(píng)價(jià)機(jī)制，清理不符合行政許可法的做法與措施，維護(hù)法律的尊嚴(yán)。在此過(guò)程中，甚至需要從國(guó)務(wù)院自身做起，清理一些部門(mén)以國(guó)務(wù)院名義發(fā)布的與行政許可法規(guī)定不一致的文件，以解決政出多門(mén)、文件之間相互打架的現(xiàn)象。

然而，在借助政治力量破解《行政許可法》的實(shí)施困局時(shí)，我們必然會(huì)遇到另外一個(gè)十字路口。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，《行政許可法》的實(shí)施，最缺乏的也許并不是現(xiàn)在急需的來(lái)自中央政府的政治支持，而是法律的自我實(shí)現(xiàn)機(jī)制。有力的政治支持有可能固化傳統(tǒng)的行政管理手段，間接抑制法律自我實(shí)現(xiàn)機(jī)制的生成，使法律始終尋求政治權(quán)力的庇護(hù)而無(wú)法自立，始終難成機(jī)制。

因此，推動(dòng)法律實(shí)施過(guò)程中，需要把握好政治權(quán)力介入的力度與方式，慎重使用寶貴的政治資源，尤其需要處理好規(guī)則實(shí)施與體制改革之間的關(guān)系。與其僅僅在行政手段上做文章，一遍又一遍地監(jiān)督檢查法律的實(shí)施，不如同時(shí)全面啟動(dòng)結(jié)構(gòu)調(diào)整與體制改革，以找到法治與政治契合的生長(zhǎng)點(diǎn)。惟有一手抓法律規(guī)則的實(shí)施，一手抓體制改革，兩手都硬起來(lái)，才能充分發(fā)揮變法模式的優(yōu)勢(shì)，使《行政許可法》走出由兩個(gè)甚至多個(gè)十字路口所組成的連環(huán)套，朝向終極目標(biāo)一往無(wú)前地走下去。

從清末開(kāi)始，“變法”就是國(guó)人強(qiáng)國(guó)之夢(mèng)的代名詞。實(shí)際上，就詞源意義而言，清末所談?wù)摰淖兎ú粌H僅是規(guī)則的制定或修改，更重要的是體制與制度的革故鼎新與價(jià)值的重構(gòu)?！缎姓S可法》目前所面臨的局面，其實(shí)是整個(gè)中國(guó)法治現(xiàn)代化的一個(gè)縮影；中國(guó)法治現(xiàn)代化的進(jìn)程，何嘗不是正處在一個(gè)大的歷史十字路口？因此，從《行政許可法》的下一步走向，我們應(yīng)該能夠管窺中國(guó)法治現(xiàn)代化的未來(lái)和整個(gè)國(guó)家的命運(yùn)。

作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所研究員