中國改革開放的政府推動特點，決定了中國法治現(xiàn)代化的進程屬于典型的變法過程。幾乎每一部重要法律的制定，都是政府強力推動的結(jié)果，以政治推動法治，構(gòu)建法治權(quán)威。法律實施中，如果政治與法治能夠找到契合點，變法模式可以迅速啟動與發(fā)育社會內(nèi)生自發(fā)機制，使法律由外而內(nèi)成為人們普遍自覺遵循的行為準則。如果政治與法治不能有效銜接，變法模式的優(yōu)勢可能轉(zhuǎn)化成為劣勢，甚至會使法治進程陷入兩難之中。

一方面，隨著政治推動力由于施政目標的多元化而必然出現(xiàn)的逐步弱化，新制定的法律會迅速呈現(xiàn)邊際效益遞減的趨勢，使法律面對各種形式的違規(guī)行為無能為力，法治權(quán)威面臨巨大挑戰(zhàn)；另一方面，如果在法律實施環(huán)節(jié)簡單地求諸政治權(quán)力的再次介入，通過運動式執(zhí)法或監(jiān)督檢查等行政手段在短時間內(nèi)達成特定狀態(tài)，不但不能避免法律周期性的邊際效益遞減現(xiàn)象，還會抑制法治的內(nèi)在生成機制，使法治始終無法作為獨立的力量發(fā)揮規(guī)范、指引與制裁的作用，破壞人們對法治權(quán)威的信仰和信心。如此循環(huán)，難以走出困境。

從中國法治現(xiàn)代化的這一大視野看，2004年7月1日開始實施的《行政許可法》正處在關(guān)鍵的十字路口，其未來走向值得關(guān)注。

《行政許可法》出臺之時，學界普遍認為該法的制定體現(xiàn)了許多先進的觀念或原則，如賦予行政許可財產(chǎn)權(quán)屬性的權(quán)利觀念，個人自主、市場競爭、行業(yè)自律、事后機制能夠解決的不再設(shè)立行政許可的有限政府觀念，許可與監(jiān)督并重的有效政府觀念，權(quán)力與責任結(jié)合的責任政府觀念，許可過程與結(jié)果公開的公開政府觀念，等等?！缎姓S可法》的制定，也被視為政府自我革命的一個重要環(huán)節(jié)。

然而，從《行政許可法》實施一年來的情況看，它所體現(xiàn)的先進觀念或原則，在實踐中面臨著各種各樣的問題與挑戰(zhàn)。這種挑戰(zhàn)，有的來自于法律規(guī)范與社會發(fā)展之間的不同步；有的來自于法律規(guī)定的統(tǒng)一標準不能充分顧及不同地區(qū)及不同性質(zhì)許可之間的巨大差異；有的來自于法律規(guī)定本身的一些漏洞或不足，法律在實踐中缺乏可操作性；有的來自于立法技術(shù)的限制，法律規(guī)定的原則缺乏實現(xiàn)的技術(shù)手段；有的來自于政府不同政策目標之間缺乏協(xié)調(diào)，使法律規(guī)定的原則被其他政策目標所覆蓋；有的來自于體制改革與政府管理方式創(chuàng)新的滯后，制約了法律原則的實現(xiàn)。當然，無庸諱言，有的挑戰(zhàn)則直接來自于既得利益集團的有意識抵制與規(guī)避。例如，個別部門以審批、核準、登記等概念，實際上架空了《行政許可法》所規(guī)定的許可概念；少數(shù)地方為了逃避《行政許可法》對于聽證會的嚴格規(guī)定，將聽證會改名為座談會、論證會。類似的做法，不一而足。

法之不行，自上犯之。相比地方政府，由于一些中央宏觀管理部門的權(quán)力過大，真正能使《行政許可法》的立法原意無法完全實現(xiàn)甚至被架空的力量，只能來自于這些部門?！缎姓S可法》的邊際效益遞減，在中央宏觀管理部門表現(xiàn)得更為明顯，遇到的阻力也更為直接。這種局面一旦持續(xù)，肯定會產(chǎn)生相互攀比效應(yīng)，出現(xiàn)由點及面、自上而下、由條條向塊塊蔓延的趨勢，從目前的偶然性法律規(guī)避、相互觀望向大規(guī)模的集體有意識違規(guī)轉(zhuǎn)化，對法律的實施帶來更為全面、系統(tǒng)的沖擊。

本來，法律實施之初遇到各種困難和問題都是正?，F(xiàn)象；但是，對于《行政許可法》而言，癥結(jié)在于，由于上述這些問題的復雜性和根本性，法律所設(shè)計的自我實施機制，已經(jīng)無法獨立應(yīng)對這些問題與挑戰(zhàn)。實際上，《行政許可法》甚至根本沒有設(shè)計一個權(quán)威、統(tǒng)一的法律實施機關(guān)。因此，要打破目前困局，扭轉(zhuǎn)法律邊際效益遞減的趨勢，確實需要借助外力，需要來自中央政府高層的更強有力的持續(xù)政治支持。但從長遠看，最缺乏的正是法律的自我實現(xiàn)機制。

為有效實現(xiàn)中央政府的改革意志，取信于民，有必要迅速自上而下對行使審批權(quán)的國務(wù)院部門普遍進行一次實施《行政許可法》的檢查和評估；通過自評和第三方評價機制，清理不符合行政許可法的做法與措施，維護法律的尊嚴。在此過程中，甚至需要從國務(wù)院自身做起，清理一些部門以國務(wù)院名義發(fā)布的與行政許可法規(guī)定不一致的文件，以解決政出多門、文件之間相互打架的現(xiàn)象。

然而，在借助政治力量破解《行政許可法》的實施困局時，我們必然會遇到另外一個十字路口。從長遠看，《行政許可法》的實施，最缺乏的也許并不是現(xiàn)在急需的來自中央政府的政治支持，而是法律的自我實現(xiàn)機制。有力的政治支持有可能固化傳統(tǒng)的行政管理手段，間接抑制法律自我實現(xiàn)機制的生成，使法律始終尋求政治權(quán)力的庇護而無法自立，始終難成機制。

因此，推動法律實施過程中，需要把握好政治權(quán)力介入的力度與方式，慎重使用寶貴的政治資源，尤其需要處理好規(guī)則實施與體制改革之間的關(guān)系。與其僅僅在行政手段上做文章，一遍又一遍地監(jiān)督檢查法律的實施，不如同時全面啟動結(jié)構(gòu)調(diào)整與體制改革，以找到法治與政治契合的生長點。惟有一手抓法律規(guī)則的實施，一手抓體制改革，兩手都硬起來，才能充分發(fā)揮變法模式的優(yōu)勢，使《行政許可法》走出由兩個甚至多個十字路口所組成的連環(huán)套，朝向終極目標一往無前地走下去。

從清末開始，“變法”就是國人強國之夢的代名詞。實際上，就詞源意義而言，清末所談?wù)摰淖兎ú粌H僅是規(guī)則的制定或修改，更重要的是體制與制度的革故鼎新與價值的重構(gòu)?！缎姓S可法》目前所面臨的局面，其實是整個中國法治現(xiàn)代化的一個縮影；中國法治現(xiàn)代化的進程，何嘗不是正處在一個大的歷史十字路口？因此，從《行政許可法》的下一步走向，我們應(yīng)該能夠管窺中國法治現(xiàn)代化的未來和整個國家的命運。

作者為中國社會科學院法學研究所研究員