經(jīng)歷了25年的自發(fā)和局部探索之后，仍然沒有人能夠清晰地回答——中國的事業(yè)單位改革究竟到了什么階段？下一步向何處去？時(shí)間表會(huì)如何安排？

全國人大常委會(huì)副委員長成思危曾經(jīng)牽頭對(duì)事業(yè)單位改革做過研究。在他看來，事業(yè)單位的改革是“摸著石頭過河”，但到現(xiàn)在“連河對(duì)岸在哪里都還不大清楚”。

世界銀行2002年始對(duì)事業(yè)改革進(jìn)行專題研究。世界銀行北京辦事處首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家郝福滿認(rèn)為：“中國的事業(yè)單位改革和國有企業(yè)改革一樣重要，但更加復(fù)雜?！?/p>

6月21日，世界銀行長達(dá)兩年的研究報(bào)告終于有了結(jié)果。洋洋4萬余言的報(bào)告《中國：深化事業(yè)單位改革，改善公共服務(wù)提供》，集合了各領(lǐng)域一流專家的智慧和努力，試圖對(duì)中國事業(yè)單位改革的整體目標(biāo)和戰(zhàn)略方向進(jìn)行重新思考。

此報(bào)告公布，引起人們對(duì)事業(yè)單位改革戰(zhàn)略與緊迫性的再度關(guān)注。

張春霖，世行高級(jí)專家，此課題的負(fù)責(zé)人和報(bào)告的主筆。曾傾力于國企改革研究并頗有建樹，但最近三年，他把全部精力投入到事業(yè)單位改革的研究中。

“全面改革事業(yè)單位體制勢(shì)在必行?！睆埓毫卣J(rèn)為，經(jīng)過20多年的改革開放和高速經(jīng)濟(jì)增長，中國正面臨著公共服務(wù)提供方面的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)?！霸谀壳笆杖氩罹嘌杆倮蟮那闆r下，很多人得不到最基本的公共服務(wù)，很多地方老百姓看不起病，上不起學(xué)。事業(yè)單位的改革已相當(dāng)緊迫?！?/p>

共識(shí)與分歧

“事業(yè)單位”是中國特有的名詞。1998年，國務(wù)院的一個(gè)條例將其定義為“國家為了社會(huì)公益目的”設(shè)立的“社會(huì)服務(wù)組織”，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)。粗略統(tǒng)計(jì)，目前中國的事業(yè)單位多達(dá)130萬家，職工總數(shù)近3000萬人，資產(chǎn)近3000億元。

據(jù)《財(cái)經(jīng)》了解，在世界銀行此次調(diào)查報(bào)告之前，各方學(xué)者已就事業(yè)單位改革成立了多個(gè)高級(jí)別課題組。2000年前后，全國人大常委會(huì)副委員長成思危領(lǐng)導(dǎo)的課題組，便為此項(xiàng)改革確立了以非營利機(jī)構(gòu)為中心的“目標(biāo)模式”。

此后，國務(wù)院發(fā)展研究中心、中央編制辦公室、財(cái)政部也以聯(lián)合課題組的方式，展開事業(yè)單位改革研究。有關(guān)報(bào)告全文未公開出版，目前可知該課題組對(duì)事業(yè)單位已經(jīng)“過度市場(chǎng)化”頗為憂慮，主張“公益性社會(huì)服務(wù)”應(yīng)該由政府直接組織，并警言改革者應(yīng)對(duì)“非營利機(jī)構(gòu)提供服務(wù)”這一制度創(chuàng)新構(gòu)想保持適度謹(jǐn)慎。

2003年前后，科技部研究中心與財(cái)政部合作的課題組也發(fā)布了一份調(diào)查報(bào)告，提出政府可以以靈活方式，直接提供或從非政府部門購買公共物品，同時(shí)也對(duì)“市場(chǎng)侵蝕公共服務(wù)”發(fā)出了警告。

《財(cái)經(jīng)》還獲悉，國家發(fā)展和改革委員會(huì)目前正在牽頭進(jìn)行一個(gè)關(guān)于事業(yè)單位改革的跨部門聯(lián)合研究項(xiàng)目，其下十余個(gè)行業(yè)的獨(dú)立研究報(bào)告預(yù)計(jì)將于今年下半年完成，并向社會(huì)公布。

據(jù)發(fā)改委綜合改革司范恒山司長披露，發(fā)改委的相關(guān)研究，把事業(yè)單位重新定義為“介于政府和企業(yè)之間的、進(jìn)行社會(huì)服務(wù)和公益性服務(wù)的組織”，其基本特征是“非政府、非企業(yè)、非贏利”；在此基礎(chǔ)上，對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行“分類改革”。

這些來自不同方面、不同角度的研究有一個(gè)共識(shí)，即不是所有公共服務(wù)都需要政府提供，因此要按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的思路對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行改革。而在改革的具體目標(biāo)和實(shí)施方式上，以上研究大致可以分為兩類觀點(diǎn)：一是注重市場(chǎng)機(jī)制的作用，強(qiáng)調(diào)把事業(yè)單位“推向市場(chǎng)”，為此需要對(duì)現(xiàn)有事業(yè)單位進(jìn)行重組和撤銷，以解決事業(yè)單位機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事的弊端。二是認(rèn)為，過去在公共服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行的改革已經(jīng)過度市場(chǎng)化；公共服務(wù)提供不能都推給市場(chǎng)，政府應(yīng)該承擔(dān)起自己的責(zé)任。

相對(duì)于這兩種觀點(diǎn)，世行更強(qiáng)調(diào)中國事業(yè)單位的復(fù)雜性，認(rèn)為問題并不在于“市場(chǎng)多一點(diǎn)好還是少一點(diǎn)好”，而要具體觀察每個(gè)事業(yè)單位所在服務(wù)領(lǐng)域“到底是市場(chǎng)失靈還是政府失靈”，才能判斷應(yīng)該交給政府還是交給市場(chǎng)。

分清服務(wù)領(lǐng)域至關(guān)重要。對(duì)此，該課題負(fù)責(zé)人、世行高級(jí)專家張春霖進(jìn)一步闡釋說，應(yīng)當(dāng)從其具體產(chǎn)品判斷是市場(chǎng)失靈還是政府失靈，然后據(jù)此進(jìn)行分類管理。比如政府部門培訓(xùn)中心，其中很大一部分是旅館業(yè)務(wù)，完全可以市場(chǎng)化；而相應(yīng)的專業(yè)培訓(xùn)，有的涉及國家機(jī)密或者具有較強(qiáng)專業(yè)性，則可以轉(zhuǎn)由相關(guān)政府部門下屬的培訓(xùn)辦公室來處理。

與之類似，多數(shù)科研院所大量從事市場(chǎng)咨詢業(yè)務(wù)，也可以成為獨(dú)立的市場(chǎng)主體，其承擔(dān)的少量諸如制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)之類具備公共物品性質(zhì)的內(nèi)容，可以通過政府采購的方式委托進(jìn)行。這樣，就可避免從整個(gè)機(jī)構(gòu)角度進(jìn)行“公益”或“非公益性”分類的尷尬問題。

重新界定政府角色

對(duì)于中國事業(yè)單位的現(xiàn)狀和存在的問題，學(xué)者們的研究也多有觸及。

國研中心課題組負(fù)責(zé)人葛延風(fēng)在他的研究報(bào)告中提出，目前中國事業(yè)單位體制存在兩大問題：一是政府職能“越位”，其突出的表現(xiàn)是，仍有大量經(jīng)營性機(jī)構(gòu)提供的產(chǎn)品與政府社會(huì)職能無關(guān)，仍存在于事業(yè)單位之中，并由政府進(jìn)行組織生產(chǎn)。

二是市場(chǎng)化過度。如一些承擔(dān)社會(huì)公益職能、不應(yīng)市場(chǎng)化的機(jī)構(gòu)卻被推向市場(chǎng)。這些機(jī)構(gòu)在進(jìn)行企業(yè)化改制或企業(yè)化運(yùn)行后，將盈利視為第一目標(biāo)，其公益目標(biāo)大大削弱。某些機(jī)構(gòu)甚至以損害社會(huì)公益目標(biāo)為手段獲取經(jīng)濟(jì)利益，最終結(jié)果是政府職能和國家目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)受到嚴(yán)重影響。

張春霖認(rèn)為，究竟是“政府越位”還是“市場(chǎng)過度”，不宜作簡單籠統(tǒng)的判斷。例如，在醫(yī)療和教育領(lǐng)域的改革中，從付費(fèi)的角度看，市場(chǎng)化速度很快；服務(wù)提供的總成本中，個(gè)人負(fù)擔(dān)的部分在過去20年呈直線上升趨勢(shì)。但從服務(wù)提供的角度看，教育和醫(yī)療領(lǐng)域市場(chǎng)化的程度并不高，絕大部分義務(wù)教育和公共醫(yī)療機(jī)構(gòu)仍是國有機(jī)構(gòu)，私人部門和其他組織形式的非營利機(jī)構(gòu)的參與程度依然很低。

避免簡單的是非判斷，就要求考慮重新界定政府角色?，F(xiàn)代國家在公共服務(wù)提供中的角色，是要保證社會(huì)公眾能夠在可承受的價(jià)格范圍內(nèi)，獲得足夠的公共服務(wù)。張春霖根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)指出，從行業(yè)分布角度看，當(dāng)前中國事業(yè)單位的主體部分，仍然是最基本的教育、衛(wèi)生、科技、文化和農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)領(lǐng)域的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)；教育和衛(wèi)生兩個(gè)行業(yè)的職工，占事業(yè)單位全部職工人數(shù)的70％。進(jìn)行事業(yè)單位改革的方向，不能忘記這個(gè)基本事實(shí)。

根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，教育和醫(yī)療典型具備公共物品屬性、外部性、自然壟斷性和信息不對(duì)稱性的特點(diǎn)。“教育和醫(yī)療行業(yè)不能完全遵從市場(chǎng)邏輯。比如說，市場(chǎng)的邏輯是‘如果你買不起寶馬車，你就不要開’，但你不能把同樣的邏輯用到教育和醫(yī)療領(lǐng)域，說你‘上不起學(xué)就別上，看不起病就等死’。這是不行的?！睆埓毫卣f。

“政府有責(zé)任讓老百姓得到好的公共服務(wù)，這是事業(yè)單位改革的最終目標(biāo)。”張春霖說。

財(cái)政改革無從回避

很多人在議及事業(yè)單位改革之初，習(xí)慣于將視線集中于事業(yè)單位的冗員龐大、機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事的問題。沿此邏輯，過去20年間事業(yè)單位改革的通行做法是“撤并”和“轉(zhuǎn)制”，以及削減財(cái)政預(yù)算撥款，將事業(yè)單位“推向市場(chǎng)”。這種改革被稱為做“減法”。

“減法”觸及許多部門和人員的既得利益，必然引起震蕩，因此廣被關(guān)注。但實(shí)際上能夠用“減法”剝離的，只是現(xiàn)有事業(yè)單位體系的外圍內(nèi)容，而非主體。

改革必須觸及事業(yè)單位的主體部分，即提供公共服務(wù)的事業(yè)領(lǐng)域。依此，改革的要點(diǎn)和更為困難的，是如何構(gòu)建一套能夠有效地向社會(huì)大眾提供公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)體系和機(jī)制。這又被稱為“加法”。

“這兩個(gè)方向，一個(gè)是‘破’，一個(gè)是‘立’。兩者之間，后者的意義也許更為重大，也更難、更復(fù)雜?！睆埓毫貙?duì)記者說。

正基于此，世行報(bào)告提出，改革不可避免會(huì)對(duì)某些事業(yè)單位職工的工作、工資、獎(jiǎng)金和退休金產(chǎn)生負(fù)面影響，但不大可能像國有企業(yè)改革那樣，出現(xiàn)全國性下崗壓力。正確的改革方向，應(yīng)是建立一個(gè)既適用于事業(yè)單位職工、又適用于勞動(dòng)力隊(duì)伍的統(tǒng)一的全國性養(yǎng)老政策框架。

在重新界定政府提供公共服務(wù)角色的基礎(chǔ)上，以制度“加法”而不是機(jī)構(gòu)和預(yù)算“減法”為思路，設(shè)計(jì)事業(yè)單位改革措施，其最大的挑戰(zhàn)來自對(duì)公共服務(wù)領(lǐng)域相關(guān)的財(cái)政制度的全面改革和重建。

“國家提供的公共服務(wù)能否得到落實(shí)，歸根結(jié)底取決于地方有無財(cái)力。這一點(diǎn)在基層尤其明顯。”張春霖指出，在貧困地區(qū)，甚至最優(yōu)先的關(guān)鍵服務(wù)，如小學(xué)義務(wù)教育、農(nóng)村基礎(chǔ)技術(shù)服務(wù)以及疾病控制中心和類似的機(jī)構(gòu)，也常因缺乏基本的資金支持而難以進(jìn)行。2003年的SARS危機(jī)，就暴露出支出不足導(dǎo)致公共服務(wù)缺失所引發(fā)的嚴(yán)重社會(huì)后果。

正是意識(shí)到財(cái)政支出對(duì)公共服務(wù)提供的重要支撐作用，2000年至2002年，國家事業(yè)單位的預(yù)算撥款由3620億元增加到6590億元，增長了82％；投入事業(yè)單位的預(yù)算支出，從占GDP的4.1％提高到6.4％。

但耐人尋味的是，與此同時(shí)，事業(yè)單位創(chuàng)收收入增長了43％。然而，事業(yè)單位盡管在創(chuàng)收上多有斬獲，卻不會(huì)自動(dòng)降低各種收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。低收入人群越來越因沒錢付費(fèi)而難以獲得必要的公共服務(wù)。

這是一個(gè)扭曲的公共服務(wù)付費(fèi)體系：一方面，政府必須依靠有限的財(cái)政收入和公共資源，為一部分影響國家政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的必須公共服務(wù)“埋單”；另一方面，公共資源的稀缺性，仍在為一些無論公平還是效率都不需政府干預(yù)的活動(dòng)提供創(chuàng)利的機(jī)會(huì)。因此，政府要做好“加法”，必須進(jìn)行財(cái)政體制改革；換句話說，就是“讓錢花得更值”。

對(duì)此，一個(gè)基本方略是改革國家財(cái)政預(yù)算管理體制，明確政府在一些必要的公共服務(wù)提供中的責(zé)任，保證公共資源分配的優(yōu)先次序。改變過去以“養(yǎng)人”為主的軟預(yù)算約束，變?yōu)橐浴白鍪隆睘槟繕?biāo)的硬預(yù)算約束。一個(gè)普遍的現(xiàn)象是，地方各級(jí)政府收入明顯不足，又難以從政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系中得到任何幫助。20世紀(jì)90年代以來，隨著地區(qū)間收入差距的擴(kuò)大，很多貧困地區(qū)的教育和衛(wèi)生等關(guān)鍵服務(wù)提供嚴(yán)重不足。

要解決這個(gè)問題，必須考慮改善公共資金的縱向分配機(jī)制，建立政府間財(cái)政支付體系。張春霖認(rèn)為：“國家通過財(cái)政手段干預(yù)公共服務(wù)提供，重要內(nèi)容之一就是合理劃分各級(jí)政府的財(cái)權(quán)和公共服務(wù)提供方面的責(zé)任，并以轉(zhuǎn)移支付等手段支持經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的地區(qū)?！?/p>

加強(qiáng)問責(zé)機(jī)制

提供公共服務(wù)不僅需要合理地配置公共資源，加強(qiáng)監(jiān)管亦是保證。

對(duì)具有強(qiáng)烈外部性特征的公共服務(wù)提供者進(jìn)行有效的監(jiān)督和約束，關(guān)鍵在于公眾、事業(yè)部門和政府三者間建立起一種三角形約束框架。國家發(fā)改委綜合改革司副司長張麗娜提出了一個(gè)直觀的比喻：“中國過去的事業(yè)單位體制中存在‘管辦不分’的問題，政府既是服務(wù)的提供者又是服務(wù)的監(jiān)督者；推行‘管辦分開’改革，就是要在政府和公眾這‘兩角’中間再拉出一個(gè)角，這樣就可以實(shí)現(xiàn)三角穩(wěn)定結(jié)構(gòu)了。”

隨之而來的，還有更為復(fù)雜且具體的監(jiān)管和激勵(lì)機(jī)制問題。這涉及財(cái)政監(jiān)管、人事制度、薪酬制度和社會(huì)表達(dá)機(jī)制等方方面面的改革與制度重建。整體而言，中國的事業(yè)單位改革可能是長期和漸進(jìn)的，不太可能根據(jù)某一藍(lán)圖采取“大爆炸”式的改革戰(zhàn)略。

世界銀行的報(bào)告建言：鑒于改革的復(fù)雜性，中央政府需要認(rèn)真考慮改革的組織、原則、計(jì)劃和階段劃分；可以成立一個(gè)事業(yè)單位改革領(lǐng)導(dǎo)小組，直接在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下工作。改革領(lǐng)導(dǎo)小組的工作包括對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行統(tǒng)計(jì)調(diào)查，獲得關(guān)于事業(yè)單位的詳細(xì)信息；制定總體改革戰(zhàn)略，包括改革原則、階段劃分、時(shí)機(jī)選擇和改革責(zé)任；準(zhǔn)備法律法規(guī)草案和修改法律法規(guī)的建議；準(zhǔn)備績效管理的框架文件；協(xié)調(diào)中央部委和地方政府的改革行動(dòng)等。

“如果說改革是‘摸著石頭過河’，中國事業(yè)單位改革20年來已經(jīng)離開了此岸，已經(jīng)行至河間?，F(xiàn)在要做的事情，就是搞清楚彼岸在哪里，以及踩著哪些石頭過去。”張春霖說。