在目前中國的立法和法律的修訂中，僅有政府和法律精英參與是不夠的，更多利益主體都在通過各自的渠道做出利益的表達。他們的“游說”行為會產(chǎn)生哪些影響？

“在新《公司法》的修訂過程中，確實出現(xiàn)了各方利益主體積極參與立法活動的現(xiàn)象?！毙隆豆痉ā沸薷膶＜翌檰柦M成員、中國政法大學(xué)教授趙旭東說。

這是1993年《公司法》的立法中所無法想象的。新《公司法》草案預(yù)計將在4月底由全國人大常委會進行二審，這意味著經(jīng)過近一年修訂工作的草案能否形成法律，已到了關(guān)鍵的時期。

“一審時可能因為時間較緊，還沒聽說對草案中的條款有什么爭論?！薄豆痉ā沸薷膶＜翌檰柦M成員、清華大學(xué)商法研究中心主任王保樹說，“各方的不同意見，在二審以后才會表現(xiàn)出來?！?/p>

在2月25日新《公司法》修訂草案首次審議時，國務(wù)院法制辦公室主任曹康泰表示，修訂草案對現(xiàn)行《公司法》作了較大的修改，新增加44條，刪除13條，修改91條。據(jù)本刊了解，新《公司法》目前已經(jīng)確立了放開一人公司的設(shè)立、降低上市公司門檻、引入上市公司獨立董事制度、降低公司注冊資本、加強對中小股東以及債權(quán)人利益的保護等諸多新的內(nèi)容。

這些新增的利于保護公司、股東和債權(quán)人合法權(quán)益的條款，是與《公司法》所涉相關(guān)利益方的努力分不開的。

修法的新力量

中國的民營企業(yè)家恐怕是對《公司法》體會最深的群體之一?，F(xiàn)行《公司法》于1993年12月29日通過，1994年7月1日起正式實施，此后的10年，正是中國的非公經(jīng)濟轉(zhuǎn)型最劇烈的10年。

“在企業(yè)經(jīng)營的時候，我們經(jīng)常遇到一些問題，這與《公司法》的缺陷或不合理關(guān)系很大?！鄙虾?fù)星集團董事長郭廣昌對《商務(wù)周刊》說，“很多商界的同仁都有一個共識，那就是希望立法機關(guān)能盡快啟動修訂《公司法》的程序?！?/p>

企業(yè)界是試圖影響新《公司法》修法決策的主要力量，郭廣昌則是其中較早對《公司法》修訂提出建議的一員。2004年3月的全國“兩會”期間，郭廣昌與浙江富潤集團董事長趙林中、廈門涌泉集團董事長賴桂勇等人，向全國人大反映了希望修訂《公司法》的意見。郭廣昌的建議是取消或修改《公司法》中關(guān)于公司對外投資比例的限制性條款，調(diào)整《公司法》第23條和第78條的注冊資本限額。

而趙中林的建議是，公司的設(shè)立、運行和管理，已經(jīng)受到現(xiàn)行公司法的束縛和制約；它阻礙了投資者的行為和企業(yè)的發(fā)展，也影響到企業(yè)的經(jīng)營效率和管理?！斑@些需要通過立法進行解決?！壁w林中對《商務(wù)周刊》說。

在那次兩會上，有601位全國人大代表和13位全國政協(xié)委員提出建議、議案和提案，要求修訂《公司法》，其中針對現(xiàn)行《公司法》暴露的弊端，明確提出詳細(xì)修訂意見的議案有18件，附議的人大代表多達544人。

這是第一次大規(guī)模的由兩會代表和委員提出修法建議。其實，此前《公司法》所涉調(diào)整對象及相關(guān)利益方對修法的呼聲已經(jīng)很高。

據(jù)本刊了解，2002-2003年間，用友軟件董事長王文京、TCL總裁李東生、杭州百大集團董事長董偉平等人，都曾以多種方式呼吁對《公司法》進行修改，并且將這些呼吁向全國人大進行了轉(zhuǎn)達。

2001年，北京律師秦兵以個人的名義，為保護小股東的利益不受侵害進行呼吁，這份包含10點意見，題為《我對〈公司法〉修改的建議》的信，不僅廣泛流轉(zhuǎn)于互聯(lián)網(wǎng)上，也轉(zhuǎn)到了立法機關(guān)相關(guān)人員的信箱。

“我們很多律師幾乎每天都在使用《公司法》，對里邊暴露的問題看的比較清楚；為了完善《公司法》，促使立法機關(guān)盡快對其進行修訂，我們進行了將近一年的呼吁?！北本┦新蓭焻f(xié)會公司法專業(yè)委員會主任張曉森介紹，為了《公司法》的早日修訂，北京律師界通過多種形式進行了很長時間的努力，在2003年9月北京市律協(xié)公司法專業(yè)委員會舉辦的“《公司法》修改座談會”上，邀請了不少政府部門的官員，包括國務(wù)院法制辦公室專司《公司法》修改的姜天波處長，商務(wù)部外國投資管理司司長胡景巖和中國證監(jiān)會法律部副主任馮鶴年等。

“這次律師們關(guān)心國家立法，參與國家立法，起到了非常好的效果，”張曉森說，“這是律師隊伍逐漸成熟的標(biāo)志，也說明律師對國家立法的影響力在逐步提高。”

商法學(xué)界也是有生力量?！敖鼛啄辏覀兇罅康刈暮团e行不同層次的學(xué)術(shù)會議。”王保樹說，商法學(xué)界的研討會一般都廣泛邀請證券交易所、注冊會計師協(xié)會以及全國人大法工委、國務(wù)院法制辦等單位的相關(guān)人士參加，以增加研討的實際意義。

“通過這種方式，社會各界尤其是立法部門對《公司法》的修改更加關(guān)注。”趙旭東說。

在專家學(xué)者、律師和企業(yè)界等民間力量對修訂《公司法》發(fā)出強烈呼聲之時，官方機構(gòu)如中國證監(jiān)會、工商總局、上海證券交易所等，對《公司法》的修改也提出了非常迫切的建議與要求。

建議如潮，在此情形下，《公司法》修訂列入了2004年全國人大常委會的立法工作計劃，修訂起草領(lǐng)導(dǎo)小組由國務(wù)院法制辦公室主任曹康泰任組長，副主任張穹任副組長，另有包括全國人大財經(jīng)委、法工委、國資委、證監(jiān)會等在內(nèi)的7位部級高官出任領(lǐng)導(dǎo)小組成員。與此同時，還專門成立了一個由10人組成的專家顧問組，成員包括江平、王家福、王保樹、陳、朱慈蘊、趙旭東、葉林、張勇健等。

院外活動

《公司法》正式進入修訂程序后，利益各方及相關(guān)人士組織了大量院外活動。院外活動即游說，利益主體及其集團為了達到自己的政策目標(biāo)，使用各種途徑和方法向政府施加影響，以便在公共政策的決策中，體現(xiàn)自己的利益主張。這種過去常見于西方社會的民主政治生態(tài)，如今在中國新《公司法》修訂的過程中，也得到了初步但明確的實踐。

今年3月，北京律師韓冰、秦兵，北京東城區(qū)人大代表司馬南等5人，將一份修改《公司法》的建議提交全國人大常委會。他們提出，“為了加大對公司股東的利益保護”，在對《公司法》進行修改的時候，應(yīng)增加“允許公司股東對公司經(jīng)理、董事等高級管理人員提起賠償訴訟”和“上市公司的經(jīng)理和董事應(yīng)當(dāng)購買強制賠償保險”兩方面的內(nèi)容。

這是一種典型的直接游說方式。他們把建議書直接提交了人大常委會，并發(fā)到了互聯(lián)網(wǎng)上，同時還利用媒體輿論造勢。

從國外影響立法的院外活動看，大致主要分為直接游說和間接游說兩種方式。直接游說主要是指利益主體、集團將利益主張直接傳遞給議員或者國會工作人員，主要途徑包括在立法聽證會上作證、給議員打電話或者寫信、呈送研究報告或法律草案等等。而間接游說主要是以迂回的方式，利用第三方來影響立法決策的行為，例如制造公眾輿論影響立法，或者利用選民對議員施加壓力等等。

其實，依靠各種直接方式來表達利益或思想主張的做法，在我國也早有先例。

1984年5月，一位經(jīng)濟學(xué)家通過人大代表向第六屆全國人大提交了關(guān)于制定《破產(chǎn)法》的提案。1986年6月，當(dāng)國務(wù)院將《破產(chǎn)法》草案提交全國人大常委會審議時，在51名發(fā)言者中，就有41人反對，僅有10人贊同。在這種情況下，這位經(jīng)濟學(xué)家通過各種方式到處游說說服，終于使越來越多的人大常委委員贊成《破產(chǎn)法》盡早出臺。最終在第六屆全國人大常委會第18次會議表決中，101票贊成、9票棄權(quán)、0票反對，《破產(chǎn)法》成功立法。

2001年-2002年，法律工作者俞梅蓀與互聯(lián)網(wǎng)評論家王俊秀、方興東等人圍繞《計算機軟件保護條例》展開民間游說。他們通過給國務(wù)院、全國人大、全國政協(xié)的領(lǐng)導(dǎo)人，全國人大常委會委員和法律、財經(jīng)、內(nèi)務(wù)、司法等專門委員會委員、有關(guān)行政部門負(fù)責(zé)人以及相關(guān)研究機構(gòu)的專家學(xué)者“送書”的方式，表達他們的呼聲，推動人大代表和政協(xié)委員在兩會上提交了相關(guān)的議案和提案，使其進入了立法程序。

這些行為無疑對新《公司法》的院外參與活動提供了借鑒。在影響公司法修訂的過程中，各方利益代表，也采用了直接和間接這兩種院外活動的方式，或者兩者并用，雙管齊下。

試圖直接影響《公司法》立法決策的舉動，律師韓冰、秦兵等人的做法并非孤例?！拔覀冃纬傻摹豆痉ā方ㄗh稿比國務(wù)院法制辦的草案還要早，并且向相關(guān)人士進行了傳閱?！苯ㄗh稿一位撰稿人說。2004年9月，由清華大學(xué)商法研究中心主辦、國務(wù)院法制辦工交商事司與華夏證券有限公司合辦的“21世紀(jì)商法論壇2004年國際會議”，舉行了《中國公司法修改草案建議稿》的首發(fā)式。該建議稿由社會科學(xué)文獻出版社集結(jié)成書，編寫成員包括葉林、朱慈蘊、趙旭東等《公司法》修訂起草小組成員。

全國人大代表、上海社會科學(xué)院院長尹繼佐告訴《商務(wù)周刊》，在形成修訂公司法議案的調(diào)研過程中，若干的企業(yè)界人士都向他表達了意見。“他們想通過我的代表身份向人大反映自己的訴求?！币^佐說，“在一審后征求意見階段，還是有不少人在反映?！?/p>

另外據(jù)本刊了解，用友軟件股份有限公司也曾草擬了一部完整的《公司法》草案，上交給了全國人大。

這只是各方力量通過直接游說的方式，試圖影響立法活動的部分例子；而通過間接方式影響立法，在公司法的修訂過程中更是被各利益主體或?qū)＜覍W(xué)者頻繁使用。與國外通過專門的游說事務(wù)所來實現(xiàn)利益表達不同，中國大多是通過強勢政府部門和公開媒體實現(xiàn)這一目標(biāo)。

中國注冊師協(xié)會曾多次召開“《公司法》修訂緊急研究工作小組”會議，邀請國務(wù)院法制辦工經(jīng)司、全國人大財經(jīng)委等官員參加。而北京律師協(xié)會公司法專業(yè)委員會，也連續(xù)舉行了多次公司法修訂征求意見座談會，除了邀請若干政界人士，商法學(xué)家和企業(yè)家也參與其中。在座談會上，企業(yè)家們的意見得到了充分的表達。律師協(xié)會、注冊會計師協(xié)會等中介機構(gòu)，以行業(yè)的身份希望對立法產(chǎn)生影響，這在中國的立法史上還是第一次。

同時，學(xué)術(shù)界、律師界等與跟《公司法》實踐密切相關(guān)的政府部門也取得了良好的互動。在各種形式的會議上，證監(jiān)會、工商總局等部門頻頻作為邀請的對象?！斑@也促使證監(jiān)會要求修訂公司法的呼聲非常迫切。”趙旭東說。

除了充分利用公眾輿論和政府強勢部門的溝通渠道外，多方利益主體還以撰文、發(fā)表演講、參加會議等方式間接影響立法。

2004年8月17日，國務(wù)院法制辦再次修訂了7月5日形成的第一稿草案。在第一稿形成到再次修訂的這段時間里，國務(wù)院法制辦收到學(xué)術(shù)界、律師界、企業(yè)界和有關(guān)部門反饋的修改意見和建議超過了1000條。

“在這種基礎(chǔ)上，可能還會有所改動。”趙旭東說。

游說仍然弱勢

無論是通過直接的游說，還是采用間接的壓力，對《公司法》的修訂都產(chǎn)生了積極的作用。從目前情況看，在公司的設(shè)立中采用“準(zhǔn)則主義”、引進“揭開公司面紗”制度、保護中小股東的利益等相關(guān)條款，已經(jīng)被立法機關(guān)采納而不再改動。而對獨立董事和監(jiān)事會的關(guān)系、公司注冊資金降到何種程度才較合理等問題，在二審中可能仍會產(chǎn)生爭議。

今年2月25日，全國人大常委會對《公司法》一審召開的修訂說明會上，曹康泰指出，《公司法》修改堅持了“既積極又慎重”的原則，對社會各方面提出的意見和建議，分別情況作了如下處理：對于實踐證明屬于完善現(xiàn)代企業(yè)制度、促進資本市場發(fā)展和防止國有資產(chǎn)流失急需解決的問題，修訂草案積極對現(xiàn)行法的有關(guān)規(guī)定做出修改、補充和完善；對于各方面普遍關(guān)注、意見比較一致、實踐又需要、修改條件已經(jīng)比較成熟的意見，修訂草案盡量予以采納吸收；對于一些從長遠(yuǎn)看有一定道理，但目前修改的時機和條件尚不成熟的，這次沒有作修改；對于有關(guān)方面爭議比較大的一些問題，這次也未作修改。

據(jù)本刊了解，各利益主體已明確提出建議、但仍存在爭議的有三點。

一， 在“揭開公司面紗”制度中，控股股東濫用職權(quán)，損害他人利益時，如何承擔(dān)相應(yīng)的后果；在“公司債”一節(jié)中仍未規(guī)定“債權(quán)人會議”制度；

二， 有限責(zé)任公司最終注冊資金額是否合理等問題。民營企業(yè)家趙林中在3月20日反饋給全國人大常委會法工委的意見認(rèn)為，“有限責(zé)任公司的最終注冊資金額建議為10萬元。修改草案中明確為3萬元感覺不妥；一是降幅過大，二是不利于保護債權(quán)人的利益”。但最后結(jié)果如何尚不知；

三， 是否可以對公司進行強制性審計的問題。這是中國注冊師協(xié)會提出的建議。據(jù)本刊了解，這一意見并沒有被采納。

“為了讓我們的聲音得到重視，我們需要繼續(xù)努力?！敝凶f(xié)一位工作人員說，“這次立法不能再像以往一樣，僅由政府和法律精英壟斷，我們需要在里邊有利益的表達?！?/p>

各種爭議還在繼續(xù)，如何才能把利益訴求在二審到來之前體現(xiàn)到《公司法》當(dāng)中，現(xiàn)在無疑到了關(guān)鍵的時候。各方的利益在二審到來之時還會進行如何調(diào)整，不久將會水落石出。

“為了共同的利益，他們就會試圖影響立法的過程，這種現(xiàn)象在任何國家都是存在的?！蔽髂险ù髮W(xué)教授吳越說，“市場經(jīng)濟帶來了利益多元化，這并不可怕，相反只要我們正視它們，充分給它們訴求的渠道，不但擴大了公民參政的范圍，也促進了立法和決策的科學(xué)化、民主化，能夠很好平衡社會各方的利益?！?/p>

對于在《公司法》修訂的過程中，多種色彩的利益主體、利益集團的各種活動，一位不愿透露姓名的立法研究專家認(rèn)為，“這種現(xiàn)象是典型的民間游說政府，試圖影響決策的間接壓力比較突出，但是與國外公開的游說比較起來顯得弱勢?！?/p>

“《公司法》作為一部比較中性的法律，利益集團之間產(chǎn)生激烈角力的機會不多；但是企業(yè)家、律師、會計師以及專家學(xué)者的意見如何才能體現(xiàn)在法律當(dāng)中，通過游說會起到一定的作用?！边@位專家尤其強調(diào)，企業(yè)家們的意見很重要，但這次向全國人大遞交建議的企業(yè)家多為人大代表。他說：“這不屬于完全的游說。再者，專家學(xué)者的意見也是超脫的，他們注重的是法律的完美性，不代表什么人的利益?！?/p>

我國現(xiàn)行《公司法》是參照日本《公司法》制訂的，但日本最有影響的財界組織日本經(jīng)濟團體聯(lián)合會能對本國商法的制訂產(chǎn)生實質(zhì)的影響力。“我國這方面做得還不夠，企業(yè)界的各種組織未必就能完全代表企業(yè)家們的利益?！毙薷墓痉▽＜翌檰柦M的一位成員說。

立法研究專家認(rèn)為，這次的《公司法》修訂，只能是立法逐漸走向民主、開明，社會各界都參與到了立法活動中來。從10人專家顧問組成人員來看，新《公司法》還是一部官方色彩占主導(dǎo)的法律。據(jù)本刊了解，《公司法》修訂10人專家顧問組中只有兩名企業(yè)界人士，但全部是中央直屬大型企業(yè)。他們是中國石油天然氣股份有限公司法律事務(wù)部總經(jīng)理郭進平和中國電信集團公司法律部副主任張建斌。

針對公司法修訂案中弱勢游說這一現(xiàn)象，立法研究專家認(rèn)為：首先，必須完善我國人大代表制度，讓代表們從“身份代表”轉(zhuǎn)變?yōu)椤袄娲怼?，由“代表”向“代議”過渡；其次，推動各種非官方的利益代表集團的“利益表達”，允許各種利益集團參與到?jīng)Q策中來，并為他們提供渠道。 要實現(xiàn)真正的民主立法，必須擺脫法律的政府色彩，讓公眾的意見、各種利益集團的意見進行博弈，這是實現(xiàn)和諧社會的題中應(yīng)有之義。