3月中旬，鐵道部宣布撤銷全國41個(gè)分局，這是近年鐵道系統(tǒng)罕見的大動(dòng)作改革。然而當(dāng)“突然”和“迷惑”成了本次鐵路改革的主要特征時(shí)，人們不禁懷疑改革本身的草率

3月31日中午，鄭州市區(qū)的一處鐵路道口?！班嵵蓁F路分局怎么走？”記者問。

“分局已經(jīng)撤啦，3月18號(hào)，人都走空了，什么都沒了。你去干啥？” 一位道口管理員滿臉疑惑地反問到。

對(duì)于數(shù)以十萬計(jì)的中國鐵路職工來說，2005年3月18日是難忘的日子。在當(dāng)天全國鐵路系統(tǒng)電視電話會(huì)議上，國家鐵道部部長(zhǎng)劉志軍宣布即日起撤銷哈爾濱、沈陽、北京、鄭州、濟(jì)南、上海、廣州、成都、蘭州和烏魯木齊等10個(gè)鐵路局下屬的41個(gè)鐵路分局，新成立西安、武漢、太原三個(gè)鐵路局。

劉志軍面對(duì)媒體，用4個(gè)“有利于”來贊揚(yáng)這次鐵路局直接管理站段的體制改革——有利于提高組織管理效能，優(yōu)化運(yùn)輸組織，提高運(yùn)輸效率；有利于發(fā)揮鐵路新技術(shù)裝備的作用；有利于減少運(yùn)營管理成本；有利于推進(jìn)鐵路運(yùn)輸企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度，提高安全管理效率。

但擁有如此多好處的改革方案，卻讓包括各地鐵路局內(nèi)部中高層管理者和北京那些經(jīng)常參加鐵路改革研討會(huì)的專家學(xué)者們同時(shí)感到突然和意外。

“去年12月底，劉（志軍）部長(zhǎng)還在西安火車站明確否認(rèn)要撤銷鐵路分局?！边@一說法，《商務(wù)周刊》從齊齊哈爾、鄭州等多家鐵路局內(nèi)部人士得到了證實(shí)。

3個(gè)月里，兩種截然相反的改革思路讓人迷惑。

逼出來的撤銷令

據(jù)鐵道部?jī)?nèi)知情者向《商務(wù)周刊》介紹，鐵道部原先的改革計(jì)劃是撤銷28個(gè)鐵路分局，保留13個(gè)，這樣可以保證每個(gè)省有一個(gè)鐵路分局或者鐵路局。

但由于鐵道部的改革計(jì)劃遲遲不明，這些擬保留的分局人人自危，對(duì)他們來說，被撤銷的命運(yùn)指不定哪天便會(huì)降臨。“于是，他們選擇了突擊花錢?！倍潭處滋?，財(cái)務(wù)上的壓力便讓鐵道部難以承受。據(jù)本刊了解，3月12日鄭州鐵路局接到鐵道部通知：財(cái)務(wù)和人事暫時(shí)凍結(jié)——相信其他鐵路局也同時(shí)得到了“財(cái)務(wù)凍結(jié)”的通知。3月13日，鐵道部黨組召開會(huì)議，隨后又召開了部長(zhǎng)辦公會(huì)議。

“正是在這兩次會(huì)議上，鐵道部下定決心撤銷全路所有的鐵路分局?！痹撝檎邔?duì)本刊說。

這樣的波折，在北京師范大學(xué)管理學(xué)院教授文力看來，說明了此次改革的任意性?！耙淮纬浞轴j釀的改革是不會(huì)出現(xiàn)那種情況的?！蔽恼f。

這也體現(xiàn)了整個(gè)鐵路系統(tǒng)中行政權(quán)力依然具有的巨大威力——在行政命令之下，41個(gè)均為法人的鐵路分局，在一天之內(nèi)被撤銷。

但事實(shí)是，資產(chǎn)龐大、結(jié)構(gòu)復(fù)雜的鐵路系統(tǒng)中，任何一個(gè)小的改革，都不可能在短時(shí)間內(nèi)真正完成。

目前鐵路系統(tǒng)的主要資產(chǎn)，如機(jī)車、編組設(shè)備、線路、車站都由站段直接管理，也就是說站段是實(shí)的，分局、路局都是空的。因此對(duì)于路局、分局來說，撤誰都很容易。而鐵路局和鐵路分局都是法人，均有配置運(yùn)力資源的權(quán)力，以同樣的方式管理著站段。盡管在管理范圍上有一些明確的分工規(guī)定，但真正運(yùn)行起來相互掣肘的現(xiàn)象屢屢發(fā)生。一位鐵路內(nèi)部人士說：“20年前我就覺得這個(gè)體制（鐵道部—鐵路局—鐵路分局—站段）有問題。路局、分局兩個(gè)婆婆，都要管站段，站段聽誰的？”

不過，幾十年來跟站段直接打交道的一直是鐵路分局，而鐵路局負(fù)責(zé)的是所屬各鐵路分局之間的協(xié)調(diào)和列車調(diào)度，并沒有直接管理站段的經(jīng)驗(yàn)。如果撤銷分局，無疑會(huì)增加管理成本。因此，3月份鐵道部改革方案出臺(tái)前，對(duì)于“撤銷鐵路局還是鐵路分局”一直存在爭(zhēng)論。

事實(shí)上，鐵路分局作為一個(gè)存在了幾十年的組織，其內(nèi)部系統(tǒng)儼然是當(dāng)?shù)氐囊粋€(gè)小社會(huì)，而且與所在地的社會(huì)形成了密切的生活與工作聯(lián)系。從前文的鐵路道口到鄭州鐵路分局辦公樓，記者步行15分鐘，便發(fā)現(xiàn)了分局開發(fā)公司、分局房產(chǎn)管理中心等七八個(gè)分局附屬機(jī)構(gòu)，如果要改革廣義上的鐵路分局系統(tǒng)，難度可想而知。

因此，出于操作性的考慮，鐵道部此次改革針對(duì)的只是全國41個(gè)鐵路分局機(jī)關(guān)，而各分局的附屬單位由鐵路局自行進(jìn)行調(diào)整。但盡管將范圍縮得如此之小，人員分流安置還是各鐵路局的大問題。

失意的鄭州鐵路局

許多鐵路內(nèi)部人員用“三家分晉”來形容此次鄭州鐵路局的分家。3月15日上午8點(diǎn)30分，鄭州鐵路局近千名工作人員在招待所大會(huì)堂參加了全國鐵路電視電話會(huì)議，鐵道部的一位資深副部長(zhǎng)坐在主席臺(tái)上。兩個(gè)多小時(shí)的會(huì)議之后，他們以“大局意識(shí)”平靜地接受了鐵道部制訂的鄭州鐵路局“分家”方案，盡管他們很清楚鄭州鐵路局已經(jīng)不再是一個(gè)“大局”了。

根據(jù)“分家”方案，鄭州鐵路局原屬的西安、武漢兩個(gè)鐵路分局被拆分出來，單獨(dú)設(shè)立西安鐵路局和武漢鐵路局；其所管轄的鐵路線由6000多公里一下子縮減為2400多公里，所屬員工則由34萬人降為14萬人。

“大局”還是“小局”只是一個(gè)面子問題，但如果計(jì)算這其中的利益調(diào)整，“平靜”就注定只是假象。在記者3月30日動(dòng)身赴鄭州前一天，也就是3月29日，100多名原分局調(diào)度所的員工還圍聚了鄭州鐵路局。

“鄭州鐵路局要安置2644名原分局機(jī)關(guān)人員，困難確實(shí)很大。”鄭州鐵路局宣傳部官員郝文杰對(duì)記者說。

據(jù)悉，為安置好這批人員，鄭州鐵路局除了路局機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)部門、客運(yùn)專線公司籌備組、多元經(jīng)營企業(yè)、辦事處、二線這5個(gè)去處之外，還將拿出一大筆資金用于送人進(jìn)高校深造。但一位該局內(nèi)部人士透露：“籌備組只有30人編制，而且早就滿編了。路局管的地方小了，機(jī)關(guān)人員一個(gè)不加也早滿了，要都安置好真的很困難。”

但是與撤銷分局后的行車安全來說，人員安置只算一個(gè)小問題。由于原先沒有調(diào)度機(jī)構(gòu)，改革后，各鐵路局的第一件事便是將原屬于各鐵路分局的調(diào)度指揮部門整體搬遷至鐵路局所在地。3月25日，正式由各鐵路局對(duì)局內(nèi)列車發(fā)出調(diào)度指令。在鄭州，記者曾試圖聯(lián)系采訪鄭州鐵路局主要領(lǐng)導(dǎo)，但被告知：“此時(shí)所有的領(lǐng)導(dǎo)都通宵待在調(diào)度指揮中心，確保改革后的行車安全是當(dāng)前全局工作的重中之重?！?/p>

由于鄭州鐵路局年初的計(jì)劃仍然是在六個(gè)分局之間進(jìn)行協(xié)調(diào)，這使得現(xiàn)在的鄭州鐵路局承擔(dān)了原鄭州鐵路局超過40%的貨運(yùn)、客運(yùn)任務(wù)，但只獲得了今年原定83億多投資中的1億多。

3月25日，鄭州鐵路局局長(zhǎng)徐宜發(fā)在河南報(bào)業(yè)網(wǎng)與公眾互動(dòng)時(shí)表示：“與鐵道部年初計(jì)劃相比，新鄭州鐵路局至3月14日累計(jì)虧欠已達(dá)4153萬元?！睋?jù)說，在一次內(nèi)部講話中，徐宜發(fā)更是號(hào)召屬下員工“苦干、實(shí)干、拼命干”，以渡過目前的難關(guān)。

“我們真的不知道為什么要分，也許鐵道部有更深層的考慮，但鐵路系統(tǒng)的紀(jì)律要求我們只能領(lǐng)會(huì)和貫徹?！睅缀跛薪邮懿稍L的鄭州鐵路局人士都說了上面一番話。

由于此次改革維持原來的分局接口不變，河南省南部的重要煤炭城市平頂山、主要民工輸出地漯河、信陽都留在了武漢鐵路局管轄范圍內(nèi)。武漢鐵路局除了可以獲得豫南平頂山的煤炭運(yùn)輸收入、漯河等地的民工客運(yùn)收入之外，還控制了寧西線、京廣線這兩條外界向鄭州局的主要“排空”通道。所謂排空，指的是擁有較多空余車皮的鐵路局向運(yùn)輸任務(wù)重的鐵路局發(fā)送空車。

河南省顯然有理由認(rèn)為，這對(duì)其區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展非常不利。目前，“鄭州鐵路局被分、武漢鐵路局提升”，已使得河南、湖北兩省從民間、媒體到政府之間出現(xiàn)了態(tài)度上的反差：對(duì)鐵道部改革方案的質(zhì)疑聲音在河南省內(nèi)此起彼伏，而湖北省內(nèi)則強(qiáng)調(diào)武漢“九省通衢”和鐵路規(guī)劃中的樞紐地位。

記者在鄭州采訪時(shí)，當(dāng)?shù)厝硕啻翁峒斑@樣一個(gè)細(xì)節(jié)：武漢鐵路局成立時(shí)，湖北省省長(zhǎng)羅清泉親自出席掛牌儀式；而前往鄭州的一位鐵道部資深副部長(zhǎng)的會(huì)見請(qǐng)求卻被河南省政府拒絕。

此外，由于武漢鐵路局是從原武漢、襄樊鐵路分局升格而成，不存在太多的人員安置問題，“全部官升一級(jí)就行了”。而且，憑借強(qiáng)大的談判能力，武漢鐵路局從原鄭州鐵路局分來了不菲的家產(chǎn)。3月22日，經(jīng)過七八天的討價(jià)還價(jià)，在鐵道部財(cái)務(wù)司一位司長(zhǎng)協(xié)調(diào)下，鄭州、武漢、西安三個(gè)鐵路局簽署了《三方財(cái)務(wù)分劈協(xié)議》，武漢鐵路局分得了原鄭州鐵路局超過30%的財(cái)產(chǎn)。

即使跳出河南、湖北兩省的范圍，從全國鐵路系統(tǒng)（特別是京廣線）的運(yùn)輸效率看，對(duì)原鄭州鐵路局的拆分也有一些不容忽視的負(fù)面影響。文力認(rèn)為：“中原這個(gè)地區(qū)本來應(yīng)該有一個(gè)大的鐵路局，因?yàn)楦鱾€(gè)方向的車都要從那里過。鐵道部分拆鄭州鐵路局的意圖幾無道理可言，而且與鐵道部此前一直宣稱的撤銷分局的理由自相矛盾?！?/p>

鄭州鐵路局一位內(nèi)部人士則進(jìn)一步表示：“由于原來的分局口變成了現(xiàn)在的局接口，原鄭州鐵路局范圍內(nèi)增加了十個(gè)局接口，極大地增加了鐵道部財(cái)務(wù)核算返還的成本和難度?！?/p>

鐵道部與鐵路改革的未來

目前，對(duì)于鐵路改革的迷惑仍在基層中存在。“關(guān)于過去的問題我回答沒有意義，關(guān)于未來我怎么能搶部長(zhǎng)的話？”一位基層鐵路局清算中心主任頗有意味對(duì)本刊說，“我本人希望鐵路的改革早日成功，那時(shí)我可以回答你的問題，如果我還在這個(gè)崗位工作的話。”

自1980年代以來，鐵道部撤銷分局的嘗試一直沒有停止。進(jìn)入1990年代以后，“網(wǎng)運(yùn)分離”、“主輔分離”、“區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)”等改革試點(diǎn)也在進(jìn)行之中。但頻繁的改革似乎并沒有給鐵路系統(tǒng)帶來太多的效率提高，也沒有有效增加鐵路員工的收入。相反，廣大基層員工對(duì)于頻繁的改革已經(jīng)厭倦。

時(shí)至今日，鐵道部仍然維持了以高度集中、大動(dòng)脈和半軍事化為特點(diǎn)的運(yùn)營管理體制。鐵道部每年年初與各鐵路局簽訂年度計(jì)劃，并根據(jù)計(jì)劃的完成情況進(jìn)行獎(jiǎng)懲。同時(shí)，鐵道部還力圖嚴(yán)格控制鐵路系統(tǒng)的所有財(cái)務(wù)關(guān)系，控制著幾乎所有建設(shè)項(xiàng)目的投資決策權(quán)，使得各基層鐵路局的經(jīng)營熱情受到了極大影響。

在鄭州時(shí)，記者曾問一位鐵路局官員：“鄭州鐵路局被拆分了，那么以前著眼于全鐵路局的投資豈不都浪費(fèi)了？”他的回答是：“這些全都是鐵道部的財(cái)產(chǎn)，在哪兒都是用，無所謂浪費(fèi)。”每年都簽的年度計(jì)劃無異于“鞭打快?！?，迫使各鐵路局低報(bào)自己可以完成的任務(wù)量。財(cái)務(wù)收支兩條線，使得生產(chǎn)部門只管運(yùn)輸生產(chǎn)，不考慮節(jié)約成本；作為基本清算單位的鐵路局則借助不清晰的成本，為擺脫鐵道部的監(jiān)督，謀取自身利益創(chuàng)造條件。

“鐵道部到了非改不可的時(shí)候了！”文力激烈用“慶父不死，魯難未已”來評(píng)價(jià)這個(gè)計(jì)劃體制遺留下的龐然大物，“它政企不分，外資民營都不敢進(jìn)來，使得鐵路建設(shè)投資嚴(yán)重不足。相對(duì)于諸如電信、電力這樣的行業(yè)，整個(gè)鐵道系統(tǒng)至今沒有一份詳細(xì)可操作的改革方案——鐵道部利用了自身的信息優(yōu)勢(shì)向決策層夸大鐵路改革可能引發(fā)的后果。”

據(jù)說，每次出席鐵路系統(tǒng)年度總結(jié)會(huì)時(shí)，到會(huì)的國務(wù)院相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)一般會(huì)以“對(duì)鐵路，我是外行”開頭。但“外行”也明白政企不分是鐵路系統(tǒng)問題的主要根源。早有學(xué)者提出，中國鐵路改革需要充分論證、仔細(xì)設(shè)計(jì)，但最需要拆分和撤銷的是鐵道部。