從年初開始，中國電力市場的大多數(shù)新聞的主角從過去的發(fā)改委變成了電監(jiān)會。成立兩年之后，這個被認(rèn)為最弱勢的市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)終于開始發(fā)力

從2003年10月《電力監(jiān)管條例》被提交給國務(wù)院法制辦審議，到2005年2月2日國務(wù)院第80次常務(wù)會議原則性通過，在經(jīng)歷了漫長等待之后，中國電力監(jiān)管委員會終于在2月15日結(jié)束了只充當(dāng)“花瓶”的尷尬狀態(tài)。這一天，國務(wù)院總理溫家寶簽署第432號國務(wù)院令，公布《電力監(jiān)管條例》。在各方利益交織的電力行業(yè)管理上，等待的過程其實(shí)就是新舊權(quán)力主體的較量過程。而這個過程，還不算完。

電監(jiān)會這兩年

作為中國第一個自然壟斷行業(yè)的非政府管制機(jī)構(gòu)，中國電監(jiān)會在成立之初就被寄予了“推進(jìn)電力體制改革和市場化建設(shè)”的厚望。2003年3月，國家電力監(jiān)管委員會悄然掛牌，然而它多少有些生不逢時。

電監(jiān)會成立后不久，中國就迎來了缺電高峰期。此時，解決“缺電”問題成了政府高層決策部門的首要考慮，發(fā)改委對電源建設(shè)的立項(xiàng)、審批權(quán)以及對電價(jià)的審批權(quán)，也就成了體現(xiàn)政府意志的重要工具，相比之下，電監(jiān)會的加強(qiáng)電力需求管理、推動跨省跨區(qū)電力優(yōu)化調(diào)度和發(fā)布行業(yè)信息的職能，顯得有些無關(guān)痛癢。

在電監(jiān)會成立之初，長期關(guān)注壟斷和監(jiān)管問題的中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所研究員余暉就有預(yù)言，電監(jiān)會為了生存，“將不得不依靠他人的施舍和權(quán)益的再分配”。2年過去了，整個電力體制似乎真沒有任何變化，但事實(shí)也并非如此。

兩年來，電監(jiān)會一直在盡最大努力，從體制內(nèi)的實(shí)際出發(fā)，為實(shí)現(xiàn)自己的職能積極探索。

電監(jiān)會的第一個著力點(diǎn)是區(qū)域電力市場的建設(shè)。2003年8月，電監(jiān)會制定并頒發(fā)了《關(guān)于區(qū)域電力市場建設(shè)的指導(dǎo)意見》，選擇東北率先進(jìn)行試點(diǎn)。當(dāng)時計(jì)劃用三年左右的時間，初步形成華北、東北、華東、華中、西北、南方等6大區(qū)域電力市場。2004年5月，在全國一片缺電聲中，國家電監(jiān)會主席柴松岳在上海敲響了華東區(qū)域電力市場“模擬運(yùn)行”的開市之鑼，他表示：“市場化改革決不能因?yàn)殡娏┬杈o張而停滯不前。我們將堅(jiān)定不移地走下去?！?/p>

盡管當(dāng)時電監(jiān)會只被賦予了“對電價(jià)改革提出建議的權(quán)力”，但在2003年10月，電監(jiān)會卻積極與亞洲開發(fā)銀行進(jìn)行“電價(jià)的形成機(jī)制與監(jiān)管”課題研究，力圖對電價(jià)改革提出有分量和影響力的政策建議。

以此為基礎(chǔ)，2004年3月，電監(jiān)會開始修訂《電網(wǎng)調(diào)度管理?xiàng)l例》，旨在打破電力調(diào)度中省域之間的壁壘。當(dāng)年4月，電監(jiān)會和國家發(fā)改委聯(lián)合印發(fā)了《電力用戶向發(fā)電企業(yè)直接購電試點(diǎn)暫行辦法》，開始積極推進(jìn)大用戶直購電試點(diǎn)。

這些積極主動的探索工作終于為電監(jiān)會贏得了安身立命的法律基礎(chǔ)。在本次公布的《電力監(jiān)管條例》第17條中明確規(guī)定：“電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)對電力企業(yè)、電力調(diào)度交易機(jī)構(gòu)執(zhí)行電力市場運(yùn)行規(guī)則的情況以及電力調(diào)度交易機(jī)構(gòu)執(zhí)行電力調(diào)度規(guī)則的情況實(shí)施監(jiān)管?！?/p>

雖然《電力監(jiān)管條例》對于最關(guān)鍵的電價(jià)監(jiān)管權(quán)，仍然只有一句原則性表述：“國務(wù)院價(jià)格主管部門、國務(wù)院電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)依照法律、行政法規(guī)和國務(wù)院的規(guī)定，對電價(jià)實(shí)施監(jiān)管”，但在電監(jiān)會看來，從成立時“對電價(jià)改革提出建議的權(quán)力”到現(xiàn)在的“部分監(jiān)管權(quán)”，已經(jīng)是一個不小的進(jìn)展了。

更為關(guān)鍵的是，此前許多業(yè)內(nèi)人士均認(rèn)為，電監(jiān)會很難從強(qiáng)勢的發(fā)改委手中爭回這一權(quán)力。

讓渡不是奪權(quán)

有消息稱，國家發(fā)改委一直希望《電力監(jiān)管條例》的總則第四條能表述為“由發(fā)改委與電監(jiān)會共同履行監(jiān)管全國電力市場的職能，國務(wù)院和其他相關(guān)部門……履行相關(guān)的監(jiān)管職能?！币?yàn)榘l(fā)改委價(jià)格司、能源局的相關(guān)官員都曾表示，在電力價(jià)格監(jiān)管、電力項(xiàng)目審批方面，發(fā)改委無論從組織的延伸性、執(zhí)法的權(quán)威性乃至管理經(jīng)驗(yàn)上，都比電監(jiān)會有優(yōu)勢。

但出臺的《條例》明確規(guī)定：“國務(wù)院電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)依照本條例和國務(wù)院有關(guān)規(guī)定，履行電力監(jiān)管和行政執(zhí)法職能；國務(wù)院有關(guān)部門依照有關(guān)法律、行政法規(guī)和國務(wù)院有關(guān)規(guī)定，履行相關(guān)的監(jiān)管職能和行政執(zhí)法職能?！?/p>

“我們主觀上沒有任何爭權(quán)的意思?！彪姳O(jiān)會價(jià)格監(jiān)管處處長黃少中接受《商務(wù)周刊》采訪時表示，他們一直在跟發(fā)改委的有關(guān)部門溝通。但是溝通只是一方面，因?yàn)楫吘範(fàn)可鎯刹块T的職責(zé)、權(quán)力?！啊畱?yīng)該逐步賦予電監(jiān)會電價(jià)監(jiān)管權(quán)’，的確是一個關(guān)鍵問題?！秉S說，“國務(wù)院沒有個東西來界定他們怎么管，我們怎么管，怎么合作，怎么實(shí)施？原則話就只能是空話。而這一切沒有國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)出面協(xié)調(diào)是很難的。”

2月25日《電力監(jiān)管條例》的新聞發(fā)布會上，電監(jiān)會副主席邵秉仁表示，要從中國的實(shí)際情況，界定監(jiān)管機(jī)構(gòu)和政府的價(jià)格主管部門之間的價(jià)格監(jiān)管職能，并且要與《電力法》、《價(jià)格法》等現(xiàn)行法律法規(guī)相銜接，“隨著整個監(jiān)管條例的正式實(shí)施逐步劃轉(zhuǎn)”。很明顯，在極為注重宏觀調(diào)控的中國，電價(jià)調(diào)控對發(fā)改委無疑是重要的宏觀調(diào)控手段，而且其相應(yīng)機(jī)構(gòu)也沒有動，這樣的大背景下，電監(jiān)會拿到電價(jià)監(jiān)管權(quán)需要一個過程。

“我們是打算結(jié)合目前的改革，在市場化的大方向下來實(shí)現(xiàn)這種權(quán)力的讓渡?！秉S少中說，學(xué)界乃至包括發(fā)改委在內(nèi)的政府部門對“將來應(yīng)該以市場供求為主而非行政審批決定電價(jià)”是有共識的。

黃少中強(qiáng)調(diào)，電監(jiān)會的職責(zé)就是制定一些規(guī)則來監(jiān)管這些市場?！皩砣绻麑?shí)現(xiàn)競價(jià)上網(wǎng)，上網(wǎng)電價(jià)就不用他們批，也不用我們批，而是市場決定的。”他說，“在銷售端，大用戶引入了之后，零售電價(jià)也將在很大程度上由市場來決定。”

市場定價(jià)開始

對任何監(jiān)管者來說，最關(guān)鍵的監(jiān)管工具就是價(jià)格管制，電監(jiān)會也不例外。今年1月24日由電監(jiān)會和亞洲開發(fā)銀行在北京聯(lián)合主辦的“電價(jià)形成機(jī)制與電價(jià)監(jiān)管國際研討會”上，亞行最后給出了“根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，從改革的方向看，電價(jià)審批權(quán)應(yīng)逐步賦予國家電力監(jiān)管委員會”的政策建議。

這條政策建議立刻觸動了發(fā)改委敏感的神經(jīng)。因?yàn)?，目前中國的電價(jià)結(jié)構(gòu)和形成機(jī)制與發(fā)改委的審批密不可分。

亞行“電價(jià)形成機(jī)制與監(jiān)管”課題組提出的報(bào)告稱：“當(dāng)前中國的電價(jià)水平是可以接受的（附表1），但電價(jià)結(jié)構(gòu)不合理。”所謂的“結(jié)構(gòu)不合理”，在一位課題組專家看來，就是“各種用戶間的交叉補(bǔ)貼現(xiàn)象太嚴(yán)重”。

根據(jù)課題組對東北三省交差補(bǔ)貼狀況的評估，躉售與居民是主要的補(bǔ)貼凈接收者，電力工業(yè)、大工業(yè)與普非工業(yè)（普通工業(yè)/非工業(yè)）是補(bǔ)貼的凈提供者（表2）。這樣造成的后果便是：對居民用電和部分工業(yè)用電保持低于成本的電價(jià)，促進(jìn)了上述部門對電力的過度消費(fèi)，造成經(jīng)濟(jì)效率、環(huán)境質(zhì)量的負(fù)擔(dān)以及政府預(yù)算上的浪費(fèi)。因此，需要對現(xiàn)行的電價(jià)結(jié)構(gòu)進(jìn)行改革，逐步消除“交叉補(bǔ)貼”，也就是居民用電價(jià)格需要上漲。2004年11月，課題組相關(guān)負(fù)責(zé)人在接受媒體采訪時透露了此建議，引發(fā)了一陣恐慌，以致電監(jiān)會不得不緊急發(fā)表聲明，足見電價(jià)改革的敏感性。這也正是2003年7月的《電價(jià)改革方案》出臺一年多，但電價(jià)形成機(jī)制仍然沒有太大改變的重要原因之一。

目前中國的電價(jià)可以按照發(fā)電、輸電、配電、售電這四個環(huán)節(jié)來劃分，即電網(wǎng)從發(fā)電廠購電的價(jià)格（上網(wǎng)電價(jià)）、在電網(wǎng)完成輸電配電的價(jià)格（批發(fā)電價(jià)）、用戶支付的價(jià)格（零售電價(jià)）。但如果從電力用戶角度來劃分，又有大工業(yè)、普非工業(yè)、居民、照明、商業(yè)、農(nóng)業(yè)、躉售（縣一級供電單位的批發(fā)）等七類電價(jià)，其中又按照電壓負(fù)荷的不同分成五類。此外，在每一類中，又都有體現(xiàn)國家政策的優(yōu)惠電價(jià)。同時，在不同的用電時段，從2004年開始實(shí)行峰谷分時電價(jià)。

還有一種電價(jià)比較特殊，確切地說，它是發(fā)改委審批出各種電價(jià)的基礎(chǔ)，被稱作發(fā)電廠不同機(jī)組的發(fā)電成本價(jià)格。它的形成與1985年開始的“全國辦電”有關(guān)，當(dāng)時為了緩解電力嚴(yán)重短缺的狀況，吸引包括外資在內(nèi)的各種資金投入，國務(wù)院同意對不同的電廠、不同的機(jī)組發(fā)的電可以定不同的價(jià)以保證收回投資，這就造成了日后廣為詬病的“一廠一價(jià)、一機(jī)一價(jià)”。但是記者在采訪過程中了解到，發(fā)改委與電監(jiān)會對這種狀況已經(jīng)進(jìn)行改革，目前的規(guī)定是“同種規(guī)格型號的機(jī)組同價(jià)”，并將過渡到“給出大區(qū)域的上網(wǎng)電價(jià)上限”，并期望能以“新機(jī)統(tǒng)一事先定價(jià)”的增量改革來逐漸解決存量問題。

但不管如何分類，當(dāng)前的最后執(zhí)行電價(jià)都是國家發(fā)改委一個一個省乃至一個一個電廠審批出來的，并體現(xiàn)在各地物價(jià)部門發(fā)布的通知上。今年2月四川物價(jià)部門未經(jīng)國家發(fā)改委同意擅自提高本省的上網(wǎng)電價(jià)，即引發(fā)國家發(fā)改委的強(qiáng)烈反彈。

也因此，對于目前電價(jià)形成機(jī)制的主要批評集中在“電價(jià)是發(fā)改委批出來的”。一位政府部門的電力專家告訴記者，發(fā)改委定價(jià)的主要依據(jù)是2001年的國家計(jì)委701號文件，采用經(jīng)營期平均運(yùn)營成本核算的方法審批電價(jià)，但他同時承認(rèn)，在發(fā)、輸、配、售四個環(huán)節(jié)中，政府必須對每個環(huán)節(jié)都很清楚才能制定出真正合理的價(jià)格，但現(xiàn)在輸、配是一體的，還沒有辦法弄清楚這其中的成本。

對于這一點(diǎn)，希望獲得輸、配電價(jià)監(jiān)管權(quán)的電監(jiān)會也深有體會?！霸谶@一點(diǎn)上，我們正與發(fā)改委合作?！币晃浑姳O(jiān)會官員對本刊說，雙方包括高層在內(nèi)對此均有共識，有必要制定輸配電成本審核辦法，明確哪些是合理必要的成本，爭取能在財(cái)務(wù)上將輸、配分開，以便于將來的監(jiān)管。但也有許多學(xué)者根據(jù)“監(jiān)管俘獲理論”和已有的實(shí)證研究認(rèn)為，沒有放開電力市場準(zhǔn)入，就不會有充分的競爭，基于成本核算對電價(jià)的監(jiān)管就根本不可能有效。

“由于電價(jià)的核定成為能否賺錢的關(guān)鍵，發(fā)改委的行政權(quán)力得到極大的發(fā)揮，這是當(dāng)前電價(jià)問題的癥結(jié)所在?！痹懊绹疾祀娏ΡO(jiān)管的首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)教授劉紀(jì)鵬指出，從發(fā)改委手中奪權(quán)后，“電監(jiān)會要做的應(yīng)該是制定合理的價(jià)格上限來監(jiān)管這個市場，而不應(yīng)該只是簡單地接過發(fā)改委的電價(jià)審批權(quán)，它也沒有那么大力量”。

大區(qū)電監(jiān)局模式

對于電價(jià)監(jiān)管權(quán)，電監(jiān)會在組織延伸性和監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)上比發(fā)改委具有天然的劣勢，對此電監(jiān)會從不否認(rèn)。

“就算權(quán)力完全劃轉(zhuǎn)，電監(jiān)會也沒有做好編制上的準(zhǔn)備。我們現(xiàn)在只在各大區(qū)域、部分省和中心城市有辦事機(jī)構(gòu)，編制延伸的情況不如發(fā)改委。”電監(jiān)會一位官員對本刊說。

因此，電監(jiān)會在職能調(diào)整上提的要求、建議也是與其現(xiàn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置相適應(yīng)的。2004年下半年，東北、華東、華中、南方區(qū)域電監(jiān)局和成都監(jiān)管辦公室先后成立。2005年，6大區(qū)域電監(jiān)局和11個城市監(jiān)管辦公室將陸續(xù)組建完畢。這種區(qū)域派出機(jī)構(gòu)的好處是由國家電監(jiān)會垂直領(lǐng)導(dǎo)，可以打破省域之間的壁壘，建立區(qū)域電力市場和跨省的電力協(xié)調(diào)，比如南方電監(jiān)局具體負(fù)責(zé)包括廣東、廣西、海南、云南、貴州5省區(qū)的電力監(jiān)管工作。而發(fā)改委和物價(jià)局系統(tǒng)屬于塊塊管理，在編制、人員、財(cái)政上隸屬于地方，不可避免會受制于地方利益和地方政府干預(yù)。

“我們沒有要爭龐大的最終銷售電價(jià)的制定、檢查權(quán)，我們也沒這個力量?！秉S少中說，電監(jiān)會希望獲得的是不直接牽涉到消費(fèi)者的電力行業(yè)本身的電價(jià)，比如上網(wǎng)電價(jià)、輸配電價(jià)的制定、監(jiān)管權(quán)。

從電監(jiān)會在成立后兩年里頻頻推進(jìn)的區(qū)域電力市場建設(shè)和大用戶直購電試點(diǎn)，即可體會到其良苦用心。3月8日，吉林碳素（集團(tuán)）與吉林龍華簽訂了《電量直接購售合同》，中國首個直購電試點(diǎn)正式開始。對于電監(jiān)會來說，由于“直購電”賦予了大用戶和電廠繞過電網(wǎng)自建線路供電的權(quán)力，因此大用戶直購電的合同價(jià)格提供了監(jiān)管電網(wǎng)運(yùn)行成本的重要依據(jù)。同時，對于一半以上用電量都集中在大用戶的中國，通過大用戶與發(fā)電廠之間的市場化協(xié)商來實(shí)現(xiàn)電力行業(yè)的市場化，無疑具有很大的現(xiàn)實(shí)意義。

只有市場存在，電監(jiān)會才有監(jiān)管的對象。當(dāng)然，目前尚缺乏經(jīng)驗(yàn)的電監(jiān)會對大用戶直購電在支持積極推進(jìn)的同時，卻又一直相當(dāng)謹(jǐn)慎，反復(fù)強(qiáng)調(diào)要“一個一個地試，不可操之過急”，顯然，電監(jiān)會希望以此來積累經(jīng)驗(yàn)。

“方向是很明確和樂觀的，但需要過程?！秉S少中說。