與1986年那部?jī)H適用于全民所有制企業(yè)的試行《企業(yè)破產(chǎn)法》相比，正在制定中的新《破產(chǎn)法》被認(rèn)為將是一部“符合市場(chǎng)化理念”的法律。然而要它脫去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的烙印注定是一個(gè)艱難的過(guò)程，經(jīng)歷無(wú)數(shù)次的反復(fù)，新《破產(chǎn)法》已經(jīng)到了最后抉擇的時(shí)刻

這已是第N次傳出新《企業(yè)破產(chǎn)法》“即將出臺(tái)”的消息了。

3月下旬，《破產(chǎn)法》起草小組一位成員向本刊透露，已推遲審議的新《破產(chǎn)法》將于4月中下旬提交人大常委會(huì)進(jìn)行第三次審議。

眾人熱切期盼的新《破產(chǎn)法》在原定于去年12月底舉行的第三次審議前夕急剎車(chē)。新《破產(chǎn)法》起草工作組成員、中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授王欣新告訴《商務(wù)周刊》：“暫停第三次審議是決策高層出面決定的，因?yàn)橛嘘P(guān)方面在新《破產(chǎn)法》的一些關(guān)鍵問(wèn)題上分歧嚴(yán)重。”

據(jù)透露，兩大問(wèn)題阻滯了新《破產(chǎn)法》的腳步，一是破產(chǎn)企業(yè)是先償還職工欠薪還是先償還銀行債務(wù)的爭(zhēng)論；二是主導(dǎo)破產(chǎn)過(guò)程的管理人由法院任命還是由債權(quán)人來(lái)任命的爭(zhēng)議。

企業(yè)破產(chǎn)職工不能“破產(chǎn)”

2003年初，有著40多年歷史的國(guó)有企業(yè)——江西省樟樹(shù)市印刷廠向法院申請(qǐng)破產(chǎn)。至年末該企業(yè)破產(chǎn)清算工作結(jié)束時(shí)，其破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)在支付破產(chǎn)費(fèi)用和部分拖欠的職工工資及勞動(dòng)保險(xiǎn)費(fèi)用后，其他債權(quán)人的債權(quán)已無(wú)財(cái)產(chǎn)可供分配，清償比例為零。

樟樹(shù)市印刷廠只是全國(guó)數(shù)千家破產(chǎn)企業(yè)中的一家。根據(jù)國(guó)資委的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，到2004年底，全國(guó)共關(guān)閉破產(chǎn)項(xiàng)目3377戶(hù)，核銷(xiāo)呆賬的額度2238億元。 “在這么多國(guó)企破產(chǎn)案例中，以國(guó)有銀行為主的債權(quán)人可謂損失慘重?！币晃汇y行界人士感嘆。

在過(guò)去近20年期間，中國(guó)法律一直規(guī)定，企業(yè)破產(chǎn)時(shí)有擔(dān)保的債權(quán)列為優(yōu)先清償。2004年6月新《破產(chǎn)法》一審草案中也規(guī)定，在企業(yè)破產(chǎn)清算時(shí)，擔(dān)保債權(quán)優(yōu)先清償。然而2004年10月十屆全國(guó)人大常委會(huì)第12次會(huì)議對(duì)《破產(chǎn)法》草案進(jìn)行二次審讀時(shí)陡生變數(shù)——委員們所得到的修訂草案，明確認(rèn)定了勞動(dòng)債權(quán)的優(yōu)先受償，即在企業(yè)破產(chǎn)后，企業(yè)所欠職工的工資和基本社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用以及法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)支付給職工的補(bǔ)償金，將作為第一順序清償。

“這一變化出乎我們的預(yù)料，我們沒(méi)想到會(huì)出現(xiàn)如此的逆轉(zhuǎn)，這不是我們專(zhuān)家的意思。”一位新《破產(chǎn)法》起草小組專(zhuān)家組成員回想當(dāng)時(shí)的情形時(shí)說(shuō)。

法學(xué)專(zhuān)家們的意見(jiàn)基本一致：破產(chǎn)立法的根本目的是為解決在債務(wù)人喪失清償能力時(shí)的債務(wù)公平清償問(wèn)題，通過(guò)維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序以促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不僅是為保護(hù)職工權(quán)益，更不能將此作為立法的首要目標(biāo)。長(zhǎng)期參與《破產(chǎn)法》立法的中國(guó)政法大學(xué)教授李曙光指出，根據(jù)《擔(dān)保法》，抵押擔(dān)保資產(chǎn)不列入破產(chǎn)清算范圍，這是為了控制風(fēng)險(xiǎn)，給債權(quán)人一個(gè)安全底線，使他們有一個(gè)穩(wěn)定的預(yù)期。從法理和經(jīng)驗(yàn)上看，破產(chǎn)清償時(shí)，抵押債權(quán)應(yīng)該優(yōu)先。

而出于對(duì)可能出現(xiàn)的巨量債權(quán)損失的擔(dān)憂(yōu)，銀行界也強(qiáng)烈反對(duì)勞動(dòng)債權(quán)優(yōu)先清償?shù)囊?guī)定。中國(guó)人民銀行行長(zhǎng)周小川在去年12月2日舉行的“經(jīng)濟(jì)學(xué)50人論壇”上指出，如果讓勞動(dòng)債權(quán)優(yōu)先于抵押債券受償，銀行將不得不作出抵御性調(diào)整，從而更不利于企業(yè)。他指出，銀行理論上可以通過(guò)擴(kuò)大利差來(lái)消化由此產(chǎn)生的不良資產(chǎn)，但這將會(huì)對(duì)企業(yè)財(cái)務(wù)成本和整個(gè)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生巨大影響，降低所有企業(yè)盈利總水平，銀行還會(huì)為此而“惜貸”，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、就業(yè)和實(shí)現(xiàn)小康目標(biāo)產(chǎn)生不利的宏觀影響。他警告說(shuō)，如果既不能擴(kuò)大利差，又不能惜貸，最終的結(jié)果是銀行不良資產(chǎn)的再度膨脹、積累，不得不再次剝離不良資產(chǎn)，并可能引發(fā)金融危機(jī)。

現(xiàn)行中國(guó)對(duì)國(guó)有企業(yè)規(guī)定的政策性破產(chǎn)，其主要特點(diǎn)就是要求優(yōu)先清償勞動(dòng)債權(quán)以及支付職工安置費(fèi)用。而從現(xiàn)有的情況看，國(guó)企破產(chǎn)時(shí)，銀行等債權(quán)人最后獲得的清償率大部分為零?！霸谶@背后往往是各地方政府與企業(yè)取得‘默契’?！蓖跣佬抡f(shuō)，“把企業(yè)全部破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)首先用來(lái)安置破產(chǎn)企業(yè)的職工，實(shí)質(zhì)上是犧牲債權(quán)人的利益來(lái)解決職工安置問(wèn)題，‘政府請(qǐng)客，債權(quán)人買(mǎi)單’，甚至以此為名逃避債務(wù)，這嚴(yán)重?fù)p害了債權(quán)人利益?！彼J(rèn)為，如果規(guī)定勞動(dòng)債權(quán)優(yōu)先清償，在新《破產(chǎn)法》適用各不同所有制企業(yè)的情況下，等于將原先只適用于國(guó)有企業(yè)的政策性破產(chǎn)范圍擴(kuò)大到所有企業(yè)，這對(duì)銀行等債權(quán)人將是一個(gè)巨大的打擊。

法學(xué)專(zhuān)家和銀行界憂(yōu)心忡忡，而來(lái)自中華全國(guó)總工會(huì)、國(guó)家勞動(dòng)和社會(huì)保障部的人士則對(duì)勞動(dòng)債權(quán)優(yōu)先清償?shù)囊?guī)定表示熱烈歡迎。在二審過(guò)程中，中華全國(guó)總工會(huì)副主席周玉清稱(chēng)：“《破產(chǎn)法》草案是越改越好。突出的特點(diǎn)之一是在維護(hù)職工合法權(quán)益、保證社會(huì)穩(wěn)定方面有較好的表達(dá)?！?/p>

全總方面認(rèn)為，實(shí)際上企業(yè)資產(chǎn)用來(lái)償還所欠職工工資和社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用的額度，相對(duì)所欠銀行債務(wù)的額度而言是很小的一部分。全總曾在2000年對(duì)東北三省、湖南、廣東、新疆、甘肅、四川、貴州等地121家列入國(guó)務(wù)院計(jì)劃關(guān)閉破產(chǎn)企業(yè)的情況進(jìn)行調(diào)查，結(jié)果顯示，121家企業(yè)資產(chǎn)總額共136.31億元，共欠銀行貸款本息149.45億元，共欠職工各種債務(wù)總額14.82億元。全總認(rèn)為，職工債權(quán)額度雖小，卻事關(guān)職工的生存與社會(huì)的穩(wěn)定，因此，從保護(hù)職工權(quán)益出發(fā)，企業(yè)破產(chǎn)清償時(shí)勞動(dòng)債權(quán)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先。

“我們的態(tài)度很明確：企業(yè)破產(chǎn)不能讓職工也‘破產(chǎn)’。企業(yè)破產(chǎn)要更多關(guān)注職工權(quán)益，要‘以人為本’?！敝腥A全國(guó)總工會(huì)法律工作部副部長(zhǎng)郭軍在接受本刊采訪時(shí)說(shuō)。

針對(duì)銀行界有關(guān)“優(yōu)先清償勞動(dòng)債權(quán)加大金融風(fēng)險(xiǎn)”的說(shuō)法，中華全國(guó)總工會(huì)方面認(rèn)為兩者并無(wú)多大的關(guān)聯(lián)度，“加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)自身對(duì)借貸風(fēng)險(xiǎn)的防范、債權(quán)行為的規(guī)范管理，才是降低銀行資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的根本所在”。

盡管各方意見(jiàn)針?shù)h相對(duì)，但王欣新仍然對(duì)新《破產(chǎn)法》于近期通過(guò)三審持樂(lè)觀態(tài)度。他透露，現(xiàn)在的調(diào)和意見(jiàn)有兩種，一是勞動(dòng)債權(quán)可以?xún)?yōu)先，但必須明確其范圍，原則上只優(yōu)先清償職工工資，另一種意見(jiàn)是可以從抵押擔(dān)保物的變價(jià)款中確定一個(gè)比例，在此范圍內(nèi)優(yōu)先支付勞動(dòng)債權(quán)。

王欣新說(shuō)：“其實(shí)大家都明白，現(xiàn)在最主要的是要使新法盡快出臺(tái)，各方必須有所妥協(xié)，而留給決策者的就是抉擇問(wèn)題了?！?/p>

誰(shuí)來(lái)任命破產(chǎn)管理人？

除上述爭(zhēng)議，新《破產(chǎn)法》起草組成員、中國(guó)政法大學(xué)教授李曙光透露，關(guān)于破產(chǎn)管理人由法院還是債權(quán)人委員會(huì)任命的爭(zhēng)論，是導(dǎo)致三審?fù)七t的另一個(gè)原因。

在中國(guó)，破產(chǎn)管理人的職責(zé)主要由清算組來(lái)承擔(dān)。由于現(xiàn)行法律規(guī)定清算組成員主要由政府部門(mén)人員組成，并向法院負(fù)責(zé)報(bào)告工作，這在實(shí)踐操作中造成的行政干預(yù)色彩濃烈等問(wèn)題受到眾人詬病。浙江省象山縣人民法院張阿久曾撰文提到，破產(chǎn)案件在審理過(guò)程中，由政府各級(jí)官員組成的“破產(chǎn)指導(dǎo)小組”及其下屬的破產(chǎn)清算組常常凌駕于法院之上，對(duì)破產(chǎn)案件的具體處理行使指揮權(quán)和決定權(quán)，直接影響到債權(quán)人的分配比例。

有鑒于此，新《破產(chǎn)法》借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，建立了破產(chǎn)管理人制度。但在管理人究竟如何產(chǎn)生問(wèn)題上，專(zhuān)家內(nèi)部意見(jiàn)產(chǎn)生重大分歧。

大部分專(zhuān)家認(rèn)為，管理人應(yīng)由法院任命并接受法院監(jiān)督，如此可以保證破產(chǎn)程序的高效和公正。這種意見(jiàn)占了上風(fēng)，最終新《破產(chǎn)法》草案采用的也是“以法院任命為主、債權(quán)人確認(rèn)為輔”的管理人選任機(jī)制。

而李曙光等專(zhuān)家堅(jiān)持認(rèn)為，應(yīng)以債權(quán)人會(huì)議為主導(dǎo)來(lái)確認(rèn)管理人?！皬谋举|(zhì)上講，《破產(chǎn)法》應(yīng)更注重保護(hù)債權(quán)人的利益，以債權(quán)人會(huì)議為主導(dǎo)來(lái)確認(rèn)管理人有利于保證管理人的自治。”李曙光指出，如采取“以法院任命為主”的機(jī)制，將意味管理人需對(duì)法院直接負(fù)責(zé)，而其后果將是法院不得不進(jìn)行商業(yè)判斷，法院對(duì)此將是力不從心的。

另外，也有學(xué)者懷疑當(dāng)前的法院是否具有真正的獨(dú)立性和公正性，此種管理人選任機(jī)制可能帶來(lái)大量的尋租現(xiàn)象，從而造成制度上的腐敗。

“破產(chǎn)管理人在國(guó)內(nèi)是一個(gè)新生事物，但它的影響將逐步顯現(xiàn)，所以必須慎重?！崩钍锕庀虮究瘡?qiáng)調(diào)。