[案例]

塵埃落定的收費(fèi)難題

2005年春，一則報(bào)道為本已繁忙的廣州市民生活平添了一絲躁動(dòng)。據(jù)《信息時(shí)報(bào)》報(bào)道，廣州市洛溪大橋預(yù)計(jì)于2005年6月收費(fèi)還貸完畢。洛溪大橋還貸結(jié)束后是否繼續(xù)收費(fèi)一直是百姓關(guān)注的熱點(diǎn)，有關(guān)部門就洛溪大橋還貸后該不該收費(fèi)等問題，從社會(huì)各界的意見當(dāng)中歸納了四種解決方案。《信息時(shí)報(bào)》被授權(quán)將這四種方案對(duì)外公布，并請(qǐng)市政協(xié)委員及部分專家、學(xué)者予以點(diǎn)評(píng)。與此同時(shí)，報(bào)紙又開通熱線電話，請(qǐng)市民發(fā)表意見和看法。

提請(qǐng)廣泛討論的四種方案分別是：

方案一：洛溪大橋收費(fèi)還貸結(jié)束后，按照《公路法》和《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》的規(guī)定，應(yīng)撤銷收費(fèi)站停止收費(fèi)。

方案二：洛溪大橋若停止收費(fèi)，可能引起該橋嚴(yán)重的交通堵塞。為平衡過往番禺過江橋的交通流量，需要開征為調(diào)控交通流量而設(shè)置的行政性收費(fèi)，繼續(xù)在洛溪大橋收費(fèi)站收費(fèi)。

方案三：將洛溪大橋和其它過江橋梁（華南快速路、番禺大橋、琶洲大橋等）一并降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)。其中洛溪大橋的收費(fèi)收入作為補(bǔ)貼其它橋梁因降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)而造成的損失。

方案四：將洛溪大橋及過往番禺的幾座過江橋梁：華南快速路、番禺大橋、琶洲大橋統(tǒng)一納入廣州市年票制范圍，保留洛溪大橋收費(fèi)站作為征收持年票以外的外地車輛的收費(fèi)站。

方案公布后，引起市民廣泛關(guān)注和熱烈討論。近日，廣東省人民政府已作出決定，自2005年7月1日零時(shí)起終止洛溪大橋收費(fèi)。

[解讀]

洛溪大橋于1988年由當(dāng)?shù)卣Y建成后，即采取收費(fèi)還貸方式運(yùn)營(yíng)。作為改革開放的前沿陣地，早在1994廣州就誕生了全國(guó)第一座收費(fèi)大橋，盡管這種建設(shè)—收費(fèi)—運(yùn)營(yíng)的方式一度被認(rèn)可，但大橋收費(fèi)問題一直深受市民關(guān)注，成為地方熱點(diǎn)話題，對(duì)于政府而言，如何依法合理設(shè)定路橋收費(fèi)，如何終止收費(fèi)，構(gòu)成了公共決策的重要內(nèi)容。

政府決策的合法性底線

公共政策作為一種抽象的行政行為，具有合法性和合理性的雙重標(biāo)準(zhǔn)。站在公共政策的合法性角度，有關(guān)部門給出的四種方案其實(shí)就是兩種，方案二、三、四是繼續(xù)收費(fèi)，方案一是停止收費(fèi)。國(guó)家在《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》中有明確的法律規(guī)定，即政府還貸公路（包括橋梁）在批準(zhǔn)的收費(fèi)期限屆滿前已經(jīng)還清貸款、還清有償集資款的，必須終止收費(fèi)。理論上說，地方政府在還貸完成之后繼續(xù)收費(fèi)，就不具有合法性。但是在實(shí)踐中，如果選擇不收費(fèi)，許多問題難以解決，比如交通壓力，其他類似路橋收費(fèi)如何協(xié)調(diào)等問題，如果不收費(fèi)就使政策合理性不足。

實(shí)際上，我們可以從公眾參與討論的意見表達(dá)和政府表態(tài)中看出這種矛盾的另一方面，那就是利益訴求的差異。據(jù)調(diào)查，一半以上市民主張取消大橋收費(fèi)，而政府負(fù)責(zé)人則表示，政府不贊同取消收費(fèi)。深入分析這種差異，就可以看到：一方面，路橋收費(fèi)關(guān)系到很多人的切身利益，特別是那些需要經(jīng)常經(jīng)過大橋的市民，希望取消收費(fèi)當(dāng)然直接能為這一人群帶來直接的收益，就是減少路橋支出。隨著廣州南進(jìn)步伐加快，廣州市區(qū)與番禺幾乎融為一體，連接兩地的洛溪大橋就與許多人的切身利益緊密相連。所以，從市民的角度，取消收費(fèi)是最佳選擇。

另一方面，交通管理作為政府的重要職責(zé)，倘若依照有關(guān)法律按期停止收費(fèi)而導(dǎo)致交通能力脆弱的洛溪大橋陷入癱瘓，市民自然還會(huì)指責(zé)政府作為不力，更何況，洛溪大橋的收費(fèi)與否，還直接影響華南快速干線以及將建成的新光大橋的通行還貸情況，欲取得最大的社會(huì)效益，由政府出面，以“取之于橋，用之于橋”的原則，繼續(xù)收費(fèi)，則是一種城市管理的思路，何嘗不是公共利益所在？

面對(duì)一項(xiàng)公共政策可能涉及到的合法性與合理性問題，以及蘊(yùn)涵于政策之中的利益訴求的差異，理性的決策者不應(yīng)只看到矛盾的表象，而應(yīng)該深諳其中所牽涉到的“誰應(yīng)該為之埋單”以及“為什么要為之埋單”的本質(zhì)問題，在利益多元化的決策環(huán)境下，合法性就是公共政策的底線。

交通問題是大橋收費(fèi)的最好理由嗎

在洛溪大橋是否繼續(xù)收費(fèi)問題上，支持政府和部分市民收費(fèi)立場(chǎng)的重要因素就是，擔(dān)心取消收費(fèi)會(huì)使本已擁堵的大橋更加不通暢，甚至縮短大橋的使用壽命。對(duì)此，筆者也和很多局外人一樣，認(rèn)為把緩解交通壓力作為支持大橋收費(fèi)的最好理由難以令人信服。從理論上分析，作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，橋梁具有擁擠性特征，即在一定條件下，過度使用會(huì)產(chǎn)生擁擠現(xiàn)象。同時(shí)，由于橋梁具有可排他性，所以可以通過收費(fèi)加以限制，從而減少擁擠。但在本案例中，如果認(rèn)為大橋收費(fèi)與交通管理存在必然聯(lián)系，那么就必須滿足這樣兩個(gè)假設(shè)：

第一，收費(fèi)一定能夠緩解交通堵塞狀況。但實(shí)際上，洛溪橋堵塞狀況在大橋收費(fèi)期間一直存在。對(duì)此，我們可以這樣分析，對(duì)于每天通過大橋的居民來說，大致可以有兩種情況，一種是必須經(jīng)過而無其他選擇，比如說住在橋下及附近的市民，對(duì)于這部分人來說，大橋是否收費(fèi)，對(duì)于他是否經(jīng)過大橋沒有影響；另一種是既可以選擇通過洛溪橋，也可以有其它選擇路徑的人群，做何種路徑選擇取決于他對(duì)機(jī)會(huì)成本的判斷，即在大橋收費(fèi)給他帶來的費(fèi)用損失與繞道而行給他帶來的時(shí)間損耗之間進(jìn)行比較選擇，最終使自己損失最小化。對(duì)于這一部分人群，只要在信息通暢情況下，他完全可以理性選擇最佳路徑。這樣一來，即使大橋不收費(fèi)，但考慮到由此可能帶來的交通堵塞，他就會(huì)避免盲目選擇而導(dǎo)致大橋擁擠不堪。所以，大橋取消收費(fèi)，在信息對(duì)稱和市民擁有可選擇路徑狀況下，并不能真正緩解交通壓力，真正的決定因素是市民的理性選擇。

第二，交通堵塞只能通過路橋收費(fèi)加以解決。在案例中，政府部門認(rèn)為，取消大橋收費(fèi)后，會(huì)使本來就擁擠的洛溪橋更加堵塞，因此，傾向于通過收費(fèi)加以調(diào)控，據(jù)說國(guó)外也有類似做法，比如在倫敦，公共汽車以外的車輛進(jìn)入市區(qū)都要收費(fèi)。這種思考問題的方式很難讓市民信服，因?yàn)榻煌〒頂D是每一個(gè)大城市都無法逃避的現(xiàn)實(shí)問題，要解決這一難題，一般的方式是完善道路設(shè)施，或者限制車輛絕對(duì)增加量。比如廣州市為緩解交通壓力修建的內(nèi)環(huán)高架路就是很好的做法；北京、上海等地采取限制私家車數(shù)量的方式也能在一定程度上緩解交通堵塞壓力。盡管上述兩種方式是解決交通擁擠問題的主要途徑，但也不排除通過在不同地段調(diào)節(jié)分流車輛的做法來緩解交通壓力，只是這種方式一般在特殊時(shí)期短時(shí)間內(nèi)使用，很難把它作為一項(xiàng)政策長(zhǎng)期使用，特別是這種政策建立在讓公眾“埋單”的前提下，就更應(yīng)該慎重。所以，政府以解決交通問題為借口來繼續(xù)收費(fèi)，認(rèn)為收費(fèi)是一種交通政策的體現(xiàn)，多少有點(diǎn)“自說自話”的嫌疑。正如有關(guān)評(píng)論所說，大橋收費(fèi)盡管錯(cuò)綜復(fù)雜，但關(guān)鍵看站在誰的立場(chǎng)和角度考慮問題，最終，在政策制定上政府與公眾訴求達(dá)成一致。

[啟示]

公共政策的優(yōu)化路徑

路橋收費(fèi)問題是一個(gè)典型的公共政策問題，也是近些年來日益引起關(guān)注的現(xiàn)象。由于我國(guó)許多地方在發(fā)展中面臨基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)擴(kuò)張和財(cái)政困窘的雙重壓力，依靠非政府資金搞建設(shè)就是一條可以選擇的道路。在案例中，不管廣州市政府選擇何種方案，有關(guān)政府部門在處理大橋收費(fèi)問題上的一些做法，具有啟發(fā)意義。

首先，把有爭(zhēng)議的政策話題公開出來進(jìn)行討論，本身就是公共政策制定科學(xué)化、民主化的表現(xiàn)。當(dāng)涉及公眾利益的政策出臺(tái)時(shí)，廣州市能做到公布幾種方案，進(jìn)行公開討論，就值得推崇和借鑒。在公共決策問題上，即使不能保證一定達(dá)到科學(xué)化，最起碼可以像廣州那樣更加民主和富有人性化。

其次，公共政策科學(xué)化來源于政策選優(yōu)。在西方國(guó)家，有些公共政策研究者甚至認(rèn)為政策本身無所謂對(duì)錯(cuò)，它只能是不斷選優(yōu)的過程。在我國(guó)，許多政策沒有備選方案，也談不上選優(yōu)。這種“等額選舉”看起來節(jié)約了成本，但往往因?yàn)槿狈φ撟C而不能保證效果。正因?yàn)槿绱?，廣州市的做法就顯得更加科學(xué)和超前。而在前不久，北京市有關(guān)部門進(jìn)行的一次關(guān)于圓明園修復(fù)問題聽證會(huì)就遭遇質(zhì)疑，在沒有論證“要不要修復(fù)”的時(shí)候，就討論“怎樣修復(fù)”，民意的選擇權(quán)在哪里呢？由此看來，公共政策的優(yōu)化必須建立在公眾有充分選擇權(quán)的基礎(chǔ)之上。