[案例]

衡陽刮起“預(yù)算風(fēng)暴”

據(jù)《望東方周刊》報(bào)道，作為一個(gè)典型的農(nóng)業(yè)大縣、工業(yè)弱縣、財(cái)政窮縣，湖南省衡陽縣10年來縣級(jí)財(cái)政可支配的財(cái)力一直徘徊在8000萬元左右，每年依靠來自上級(jí)的中央轉(zhuǎn)移支付2億多元，財(cái)政之窮在全市、全省有名。由于長期財(cái)政匱乏，基層干部、教師工資沒有保障、生活艱難，農(nóng)村事業(yè)瀕于停滯，多次引發(fā)農(nóng)民、教師和干部上訪等群體事件，嚴(yán)重影響了社會(huì)穩(wěn)定。為了克服這一沉疴，以新任衡陽縣委書記鄒文輝為首的領(lǐng)導(dǎo)班子發(fā)起了一場厲行財(cái)政預(yù)算、嚴(yán)格控制非生產(chǎn)性支出、壓縮行政成本的“預(yù)算風(fēng)暴”。

這場“預(yù)算風(fēng)暴”初見成效，使該縣的財(cái)政突然“冒富”1300萬元，其中包括壓縮了300多萬元“會(huì)議費(fèi)”，節(jié)約了近200萬元“接待費(fèi)”，通過杜絕領(lǐng)導(dǎo)預(yù)算外批條減少財(cái)政支出800萬元。基本解決了基層干部、教師的工資拖欠問題，同時(shí)正常的辦公條件也得到改善，集體上訪事件大量減少，社會(huì)矛盾得到化解。

[解讀]

財(cái)政困境與無限政府

衡陽縣的財(cái)政困境具有相當(dāng)?shù)拇硇浴?001年農(nóng)村稅費(fèi)改革后，退休教師和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的基本工資由中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和縣級(jí)財(cái)政配套支付兩部分組成，分別占65%、35%。然而，縣財(cái)政卻長期沒有支付應(yīng)付的35%。即使中央財(cái)政發(fā)放部分，也被一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)和學(xué)校截流拖欠。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部還被鄉(xiāng)政府逼迫私人借款，完成給縣財(cái)政的財(cái)稅上交任務(wù)；學(xué)校只能向銀行貸款或者亂收費(fèi)來發(fā)放教師工資，導(dǎo)致教師無心教書，學(xué)生、家長怨聲載道，以致到中央、省里上訪。同時(shí)，部分政府機(jī)關(guān)辦公經(jīng)費(fèi)不足，基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村事業(yè)建設(shè)缺乏應(yīng)有的支持力度，長期得不到改善和提高。

地方政府財(cái)政入不敷出的癥結(jié)何在？“帕金森定律”指出，由于官僚制組織個(gè)體成員的自利動(dòng)機(jī)和理性選擇，導(dǎo)致集體行動(dòng)非理性，使得整個(gè)組織系統(tǒng)具有無限膨脹的內(nèi)在動(dòng)力和趨向。在監(jiān)督控制缺位或不力的條件下，政府內(nèi)部各部門都在追逐更大的財(cái)權(quán)和事權(quán)，各種正式或非正式關(guān)系日趨復(fù)雜。數(shù)據(jù)顯示，我國由財(cái)政供養(yǎng)的公務(wù)員和準(zhǔn)公務(wù)員性質(zhì)的人員實(shí)際超過7000萬。僅在縣、鄉(xiāng)、村基層管理架構(gòu)中，靠收費(fèi)和罰款等供養(yǎng)的非編制管理人員就有約2000萬人，其中包括730萬村干部，1270萬各類非編制聘用人員。我國的官民比例高達(dá)1:18，行政費(fèi)用占到總財(cái)政支出的37.58%，國家財(cái)政難當(dāng)重負(fù)。

據(jù)專家分析，當(dāng)前我國縣鄉(xiāng)級(jí)政府財(cái)政困難的主要原因是：拖欠工程款，建造辦公樓和吃喝白條，各種擔(dān)保，通過國有公司拆借融資等?？梢?，地方政府深陷財(cái)政困境的深層原因在于政府規(guī)模和權(quán)限沒有得到應(yīng)有的約束和控制，機(jī)構(gòu)人員日益膨脹，造成行政成本高昂，不僅擠占了原本用于改善公共福利的財(cái)政資金，更使得政府只能靠顯性或隱性負(fù)債勉強(qiáng)維持運(yùn)轉(zhuǎn)。結(jié)果必然會(huì)引起納稅者和公共產(chǎn)品的直接受眾———公眾的強(qiáng)烈不滿，為社會(huì)秩序和穩(wěn)定留下巨大的隱患。

從“用了再算”到“算了再用”

“困則思變”。根據(jù)制度變遷理論，當(dāng)現(xiàn)有制度下交易費(fèi)用逐漸增大，盈利空間萎縮時(shí)，必須進(jìn)行有效的制度創(chuàng)新，以防止組織被鎖定在低效率的制度安排中不能自拔。我國當(dāng)前地方政府的財(cái)政困境及其背后深刻的制度缺陷已經(jīng)表現(xiàn)出巨大的消極性和破壞性，導(dǎo)致整體社會(huì)資源配置的低效，必然要求進(jìn)行制度變遷和創(chuàng)新，以科學(xué)合理的規(guī)則調(diào)整失衡的資源配置和社會(huì)秩序。衡陽正是在這種條件下，大膽推行了以嚴(yán)格財(cái)政預(yù)算為主要手段的“預(yù)算風(fēng)暴”。

衡陽嚴(yán)格預(yù)算的主要舉措是：在充分核定預(yù)算編制后，一是通過壓縮各種會(huì)議時(shí)間、簡化會(huì)議程序、合并內(nèi)容相近的會(huì)議等手段節(jié)省了300多萬元“會(huì)議費(fèi)”；二是通過降低招待標(biāo)準(zhǔn)、縮小招待規(guī)模，節(jié)約了近200萬元“接待費(fèi)”；三是通過嚴(yán)禁領(lǐng)導(dǎo)干部預(yù)算外批款的措施，減少了800萬元預(yù)算外支出；四是積極準(zhǔn)備實(shí)施國庫集中支付制度，將各執(zhí)法機(jī)關(guān)的罰款、收費(fèi)統(tǒng)一管理。通過以上措施，基本上起到了遏制財(cái)政支出膨脹勢頭、降低政府運(yùn)作成本的作用，按衡陽干部的話說，以前縣財(cái)政的錢是“用了再算”，現(xiàn)在是“算了再用”。

公共預(yù)算集中體現(xiàn)著政府活動(dòng)的范圍與方向，是對(duì)政府行為、政府部門財(cái)力分配權(quán)進(jìn)行規(guī)范、約束、監(jiān)督的最有效形式之一。西方發(fā)達(dá)國家政府每年提出行政機(jī)關(guān)的預(yù)算報(bào)告，該預(yù)算報(bào)告包括的人員編制和經(jīng)費(fèi)經(jīng)議會(huì)討論批準(zhǔn)后任何人無權(quán)更改，在嚴(yán)格的財(cái)政預(yù)算控制下，政府的機(jī)構(gòu)和人員不會(huì)出現(xiàn)失控。而長期以來我國的公共財(cái)政預(yù)算屬于“軟”約束，人員編制增加和行政辦公經(jīng)費(fèi)的增長由政府決定，預(yù)算處于消極服從地位，加之大量預(yù)算外資金的存在，使得財(cái)政預(yù)算的應(yīng)有作用沒有得到切實(shí)發(fā)揮，隨意擴(kuò)張人員編制、挪用擠占預(yù)算資金的情況時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致預(yù)算對(duì)政府行為的約束軟化，甚至流于形式。因此，預(yù)算制度改革始終是一個(gè)焦點(diǎn)問題。

[啟示]

公共預(yù)算運(yùn)行機(jī)制的五個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府的公共經(jīng)濟(jì)活動(dòng)構(gòu)成了政府治理活動(dòng)的主要方面，而政府公共經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)范，則首先體現(xiàn)為政府公共預(yù)算運(yùn)行機(jī)制的健全。

周密制訂計(jì)劃、嚴(yán)格編制預(yù)算。為了確保政府活動(dòng)的確定性，每個(gè)部門必須根據(jù)自身工作計(jì)劃，如實(shí)制定預(yù)算，經(jīng)財(cái)政部門審核，由權(quán)力機(jī)關(guān)審議，一旦通過便具有法律效力，任何部門和個(gè)人不得違背，以強(qiáng)化預(yù)算的剛性化，堅(jiān)決杜絕預(yù)算外支出。這樣預(yù)算編制更加透明、科學(xué)，做到支出有據(jù)、規(guī)模合理，能夠全面反映政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的內(nèi)容與成本。正如衡陽縣教育局副局長胡標(biāo)翰所言：“現(xiàn)在辦任何事情，全年先拿好預(yù)算。不像以前，今天這個(gè)部門搞活動(dòng)，明天那個(gè)部門搞活動(dòng)，局務(wù)會(huì)就批條給錢。”

改革財(cái)政資金收付方式，建立國庫集中收付制度。所有財(cái)政收入都要直接繳入國庫，所有財(cái)政支出應(yīng)根據(jù)預(yù)算由財(cái)政集中支付。衡陽縣財(cái)政局已經(jīng)制定了實(shí)施國庫集中支付制度的草案，由財(cái)政統(tǒng)一管理罰款、收費(fèi)等資金收入。這樣，極大地降低了資金收付過程中的管理成本以及由不規(guī)范的政府行為或腐敗帶來的社會(huì)成本。

健全完善預(yù)算執(zhí)行機(jī)制。預(yù)算資金向各個(gè)職能部門撥付，由各部門向社會(huì)提供各種形式的公共產(chǎn)品和服務(wù)。在此過程中，如果沒有完善的執(zhí)行機(jī)制，就會(huì)造成低效和腐敗。因此，必須在嚴(yán)格甄選高素質(zhì)執(zhí)行人員的基礎(chǔ)上，科學(xué)安排執(zhí)行程序，各個(gè)環(huán)節(jié)緊密聯(lián)結(jié)，相互監(jiān)督、相互制衡、相互督促，增加透明度，確保財(cái)政資金以公共物品的形式快速、高效、足額地向社會(huì)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移，為公眾提供滿意的服務(wù)。

加強(qiáng)反饋，推行預(yù)算績效考核。預(yù)算是一種事前控制手段，能夠?qū)χС隹偭科鸬揭欢刂谱饔?，但如果不進(jìn)行配套的績效考核，就無從了解預(yù)算資金是否得到合法、高效的利用。衡陽縣一位官員說：“我認(rèn)為政績?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制決定了財(cái)政用款方向。領(lǐng)導(dǎo)要拿財(cái)政的錢去創(chuàng)政績、創(chuàng)門面，做表面文章，群眾高不高興不重要，重要的是上級(jí)一些領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)可。”嚴(yán)格的績效考核能夠監(jiān)督財(cái)政預(yù)算的使用過程和測量完成目標(biāo)情況，幫助公眾了解政府職能的實(shí)現(xiàn)程度，鼓勵(lì)政府更節(jié)約、更經(jīng)濟(jì)、更有效地使用預(yù)算經(jīng)費(fèi)。

完善公共預(yù)算監(jiān)督機(jī)制。對(duì)于公共預(yù)算的監(jiān)督控制，可以有多種方式和手段。建立科學(xué)的公共預(yù)算運(yùn)行機(jī)制就是重要的自身監(jiān)督手段，此外還有司法機(jī)關(guān)通過審理案件而實(shí)施的司法監(jiān)督；新聞媒體運(yùn)用報(bào)道、采訪方式對(duì)違法違紀(jì)的預(yù)算活動(dòng)進(jìn)行曝光的新聞輿論監(jiān)督；公民個(gè)人對(duì)于所察覺的預(yù)算運(yùn)行問題進(jìn)行的揭發(fā)、檢舉、控告，以及具有組織性的公民團(tuán)體的集體行動(dòng)所進(jìn)行的社會(huì)監(jiān)督等等。在各種監(jiān)督方式中，最為符合政治邏輯和現(xiàn)代法治精神，最具有合法性的無疑是立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督。

公共預(yù)算的倒逼效應(yīng)

財(cái)政資金是政府運(yùn)行的命脈，也是有效監(jiān)督政府行為、控制政府規(guī)模、壓縮行政成本的最有效工具，控制住財(cái)政就可以產(chǎn)生倒逼效應(yīng)，極大地約束政府行為，迫使政府各個(gè)層面、各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行必要的改革以適應(yīng)財(cái)力的支持程度，實(shí)現(xiàn)政府責(zé)、權(quán)、利分配平衡，社會(huì)資源得以優(yōu)化配置。衡陽“預(yù)算風(fēng)暴”直接觸動(dòng)當(dāng)?shù)卣紊鷳B(tài)，凸顯出地方政府行政改革的迫切性。這種倒逼的作用體現(xiàn)在：

預(yù)算控制確立了法律權(quán)威，強(qiáng)化了制度規(guī)則。有法不依、以權(quán)代法是政府系統(tǒng)一切問題的本質(zhì)原因。領(lǐng)導(dǎo)干部根據(jù)個(gè)人偏好決定財(cái)政收支，不依法行政，直接導(dǎo)致政府財(cái)政困境。2004年衡陽縣預(yù)算外批條高達(dá)4000萬元，而今年嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算以來，已經(jīng)節(jié)省財(cái)政支出800余萬元。預(yù)算控制體現(xiàn)了規(guī)則的剛性，違反法律就要受到相應(yīng)的懲罰，這就是“硬”約束應(yīng)有的權(quán)威。

改變政府作風(fēng)，提高行政效率。實(shí)行嚴(yán)格預(yù)算之后，衡陽縣全縣性的會(huì)議明顯減少，縣人大、政協(xié)“兩會(huì)”以前要開7-10天，2005年不到4天；全縣經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，也由以前的3-5天壓縮到2天。同時(shí)，很多工作性的會(huì)都合并在一起。開會(huì)的程序也大大簡化，原來開會(huì)領(lǐng)導(dǎo)報(bào)告一般有幾十頁，現(xiàn)在一般只有10多頁。這些變化說明預(yù)算嚴(yán)格后，壓縮了大量非生產(chǎn)支出，財(cái)力僅能支持較小的公務(wù)規(guī)模，使得公務(wù)人員不得不改變各種虛耗、拖沓的作風(fēng)，提高工作效率。

激勵(lì)政府提高執(zhí)政能力，打造責(zé)任政府。財(cái)政困境很大程度與領(lǐng)導(dǎo)決策“拍腦袋”、缺乏民主科學(xué)決策和監(jiān)督機(jī)制有直接關(guān)系。衡陽縣負(fù)債近億元建起三個(gè)開發(fā)區(qū)，然而全縣年稅收上300萬元的企業(yè)沒有一家，絲毫沒有起到財(cái)政開源的作用。實(shí)行嚴(yán)格預(yù)算后，領(lǐng)導(dǎo)干部必須提高執(zhí)政水平，為財(cái)政支出負(fù)責(zé)，對(duì)決策后果有充分的衡量和估計(jì)，落實(shí)成本效益原則，投入就要求有相應(yīng)的產(chǎn)出。

促進(jìn)其他相關(guān)制度機(jī)制的健全和完善。調(diào)整績效考核制度，全面考核干部，使政府官員不能揮霍浪費(fèi)公共財(cái)政以追求各種“政績工程”；健全政府審計(jì)制度，及 時(shí)發(fā)現(xiàn)財(cái)政活動(dòng)的問題并及時(shí)糾正；促使政府實(shí)施政務(wù)公開、財(cái)政公開、聽證等制度；理順人大與政府之間的關(guān)系，使人大能真正抓好預(yù)算審查工作等。而以財(cái)政預(yù)算為核心，一系列配套制度的建立、健全，可以加速政治體制的整體變遷，為塑造新時(shí)代我國的公共部門治理奠定堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。

不可否認(rèn)，衡陽“預(yù)算風(fēng)暴”給當(dāng)?shù)卣紊鷳B(tài)帶來了積極變化，但是如果要對(duì)這項(xiàng)僅僅實(shí)行了100多天的“預(yù)算風(fēng)暴”下結(jié)論還為時(shí)尚早。我們必須看到衡陽預(yù)算風(fēng)暴是在經(jīng)濟(jì)社會(huì)落后的條件下，迫于財(cái)政壓力的一場被動(dòng)變革。這場變革的主要?jiǎng)恿κ穷I(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人權(quán)威，沒有確立變革的法律框架，缺乏形式正義、程序正義的法理基礎(chǔ)。同時(shí)，改革的主要手段為政治動(dòng)員和行政命令。

在變革的初始階段，由政治精英充當(dāng)“制度企業(yè)家”，作為改革的出發(fā)點(diǎn)和突破口是合理的，在隨后的改革中能否建立完善的法律規(guī)則框架，能否出臺(tái)一系列配套措施以形成制度體系就成為改革成敗的關(guān)鍵所在。從這一角度上，衡陽預(yù)算風(fēng)暴僅僅是一次改革的樣本，最終成效如何有待觀察。

[互動(dòng)]

1、湖南省衡陽縣為什么會(huì)發(fā)起“預(yù)算風(fēng)暴”？

2、“預(yù)算風(fēng)暴”取得了哪些實(shí)際效果？尚存在哪些不足？

3、為什么說公共預(yù)算改革是公共行政改革的核心環(huán)節(jié)？