2005年5月9日，一個陽光燦爛的日子。中國西南邊陲的滇中山區(qū)楚雄彝族自治州大姚縣曇華鄉(xiāng)，44歲的彝族農(nóng)民李銀成坐在自家的土坯房前，眼瞅著剛剛收割上來的干癟的冬小麥，滿心憂慮。

“今年又遭災(zāi)了?！崩钽y成對記者說。兩個月前，一場突如其來的降雪以及由此引發(fā)的倒春寒，使得他種植的冬小麥嚴(yán)重受損，櫻桃等果樹也完全絕收。這些本可以給他帶來三四百元的純收入。

“禍不單行?。　崩钽y成指的是他還有一屁股債沒有還清。2003年的大姚地震，李銀成所在的曇華鄉(xiāng)處在震中地區(qū)，他家的房子在地震中倒塌，現(xiàn)在的房子是用救災(zāi)資金建起來的。但他自己也為此借款幾千元錢，不知道什么時候才能還上。

“救災(zāi)款不夠分，蓋房子還得自己貼錢。種地要錢，小孩上學(xué)也要錢，日子不好過啊。”李銀成嘆息。

李銀成并不知道，其實，那次大姚地震后，有一大筆各級政府的救災(zāi)資金未能及時發(fā)到災(zāi)民手中。不然，他們的日子多少會好過一些。

李銀成同樣不知道，這個問題，目前也正是輿論的焦點。4月27日，北京，國家審計署發(fā)布2005年一號審計公告，通報云南省大姚地震救災(zāi)資金審計結(jié)果。審計查明的主要問題是：當(dāng)?shù)匚醇皶r下?lián)苤醒胩卮笞匀粸?zāi)害救濟補助費5174萬元；擠占挪用救災(zāi)資金4111萬元；少數(shù)基層干部以權(quán)謀私，借機為自己和親友牟取高標(biāo)準(zhǔn)住房。

審計公告一經(jīng)發(fā)布，立刻輿論嘩然?！盀槭裁磿l(fā)生這種事情？是不是還有很多類似的事情沒有被發(fā)現(xiàn)？”

記者就此事采訪了一些救災(zāi)專家和財政專家，他們對此卻反應(yīng)冷靜。在他們看來，在目前存在諸多漏洞的財政體制下，部分救災(zāi)款消隱于無形之中，帶有某種程度的必然性。

事實也確如此。審計公告公布后，《財經(jīng)》即派出記者趕赴事件發(fā)生地，發(fā)現(xiàn)大姚地震救災(zāi)資金使用中出現(xiàn)的問題，并非如常人想像是一組簡單的挪用和腐敗的故事，而是救災(zāi)體制和財政體制雙重弊端引發(fā)的制度性拷問。

審計大姚救災(zāi)款

3.6億元救災(zāi)款中，近1億元未及時用于救災(zāi)。錢哪里去了？為什么？

大姚縣位于中國西南邊陲的云南省中部偏北，金沙江南岸。2003年7月21日、10月16日，以大姚縣為中心相繼發(fā)生了里氏6.2級、6.1級地震，地震波及楚雄州大姚縣、姚安縣、永仁縣、牟定縣、元謀縣，大理白族自治州所屬賓川縣、祥云縣，麗江市所屬永勝縣、華坪縣等地，兩次地震總計造成30余萬間民房損毀，其中2萬多間塌毀。

由于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟落后，絕大多數(shù)塌毀民房為土坯房，死亡19人，重傷100多人，輕傷500多人。地震導(dǎo)致近百萬人受災(zāi)，近10萬人需要安置轉(zhuǎn)移。經(jīng)濟損失十?dāng)?shù)億元。

大姚地震發(fā)生后，各級部門積極開展救災(zāi)及重建工作。據(jù)統(tǒng)計，云南省各級政府和有關(guān)部門在兩次地震中共接收救災(zāi)資金3億6662萬元。

2004年春節(jié)前，溫家寶總理在聽取審計署的工作匯報時，明確指示要對救災(zāi)資金進行專項審計，以切實保障受災(zāi)群眾的利益。審計署黨組迅速作出決定，對大姚地震救災(zāi)資金的管理和使用情況進行審計。2004年3月18日，以審計署社保司司長姜洪為組長的審計組進駐云南省，開始對大姚救災(zāi)資金進行審計。審計組的22名成員分別來自審計署社保司、昆明特派辦、長沙特派辦、武漢特派辦、太原特派辦和山西審計廳六個單位。歷時三個多月的努力，基本完成了審計任務(wù)。

2005年4月27日，國家審計署正式公布了《云南省大姚地震救災(zāi)資金審計結(jié)果》。審計公告指出，云南大姚地震救災(zāi)資金管理使用情況存在五大問題：

——未及時下?lián)苤醒胩卮笞匀粸?zāi)害救濟補助費5174萬元；

——部分救災(zāi)項目報災(zāi)不實，獲取救災(zāi)項目建設(shè)資金868萬元；

——擠占挪用救災(zāi)資金4111萬元；

——兩個縣級統(tǒng)建點的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)偏高，入住資格把關(guān)不嚴(yán)，資金存在缺口；

——少數(shù)基層干部以權(quán)謀私，借機為自己和親友牟取高標(biāo)準(zhǔn)住房，或占用救災(zāi)資金。

審計公告還點出了一些比較嚴(yán)重的實例，例如，大姚、賓川、元謀、祥云、姚安、永仁等縣將震前不曾有或已批準(zhǔn)開工建設(shè)的項目，作為災(zāi)后重建項目上報的有21項，共取得資金668萬元；姚安草海農(nóng)場統(tǒng)建點建設(shè)工程指揮部挪用1748萬元救災(zāi)資金支付土地置換補償；牟定縣財政局、姚安縣財政局分別挪用救災(zāi)資金565萬元、350萬元平衡2003年財政預(yù)算，等等（參見審計署相關(guān)公告摘要）。

在審計署的公告中，有一起以權(quán)謀私事例被披露：大姚縣曇華鄉(xiāng)副鄉(xiāng)長李如林通過虛報災(zāi)情，為其四戶親屬爭取了兩戶自建房補助資金和三套高標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)建點住房，總計20余萬元。

在公告中，對大姚地震的資金來源，審計署共羅列了十項，即中央特大自然災(zāi)害補助、中央預(yù)算內(nèi)基建支出、中央國債異地扶貧資金、中央教育救災(zāi)專項資金、特大防汛補助費、衛(wèi)生和防疫經(jīng)費、交通部下?lián)芄匪畾зY金、中國紅十字總會下?lián)苜Y金、云南省各級財政安排資金及其它救災(zāi)資金。

“這是第一次集中的救災(zāi)款使用審計?！眹覍徲嬍鹄ッ魈嘏赊k一位審計官員告訴《財經(jīng)》。他透露，過去對救災(zāi)資金的審計是分散的，比如對民政部門的財政資金部分進行審計時，也會涉及救災(zāi)資金。像這次這樣對救災(zāi)資金進行專項、綜合性的審計尚無先例。“（這次）主要是因為有總理批示，所以進行專項審計?！?上述審計官員指出：“問題是從大姚地震救災(zāi)資金的審計中發(fā)現(xiàn)的，但教訓(xùn)值得全國借鑒，尤其是應(yīng)該從體制上進行反思。”

審計部門還揭示，存有報災(zāi)不實問題的部門林林總總，有法院、衛(wèi)生局、發(fā)展計劃局、公安局；存在擠占挪用資金的部門也是五花八門，包括了財政、民政、建設(shè)、教育、衛(wèi)生等。

《財經(jīng)》采訪的專家也普遍認為，有這么多部門違規(guī)，可見救災(zāi)資金使用中的問題不能簡單將責(zé)任歸咎于個別部門、單位和個人，應(yīng)當(dāng)對大姚事件“作宏觀政策的、體制的思考”。

為什么敢碰“高壓線”？

有專家稱，五至七成救災(zāi)款被挪用，與基層財政拮據(jù)直接相關(guān)

提起大姚地震救災(zāi)資金審計結(jié)果，楚雄州民政局救災(zāi)救濟科科長張家勤一肚子苦水?！熬葹?zāi)款是‘高壓線’，碰不得，但就是有人去碰這個‘高壓線’。將來能不能完全避免？不好說！”

專家們指出，大姚地震資金不到位、擠占挪用等是一種令人痛心的現(xiàn)象。而令人關(guān)注的，是與此并存的另一個現(xiàn)象——中國公共財政體制的缺失，以及由此造成的資金饑渴。被虛報使用或是挪用的救災(zāi)資金，相當(dāng)一部分用于補足財政資金的缺口，已經(jīng)是可見的事實。

中國社會科學(xué)院社會學(xué)所研究員楊團告訴《財經(jīng)》，據(jù)她的經(jīng)驗，至少50％甚至70％的救災(zāi)資金被挪用、擠占，與公共財政體制不完善、基層財政窘迫直接相關(guān)。

記者在基層的采訪中也深感到，撇開賑災(zāi)官員的道德因素不談，救災(zāi)款發(fā)放中存在的主要問題，實際上就是財政問題；“挪用之不得已”，固然不能成為挪用合理性藉口，卻也表明了出現(xiàn)不合理挪用的必然。

所謂“公共財政”，是指為百姓提供公共服務(wù)的政府分配行為，如公共衛(wèi)生、義務(wù)教育、農(nóng)村五保戶撫養(yǎng)等等。這些公共開支應(yīng)該是政府必保的，而且應(yīng)在全國、省級、地市、縣區(qū)四級建立公共財政制度。中國從1998年開始著手建立公共財政體制，但因原有利益格局難以觸動，進展緩慢，在全部財政支出中，用于經(jīng)濟建設(shè)的資金仍占有很大的比重。如2003年，用于撫恤和社會救濟費的支出僅為498億多元，用于基本建設(shè)的預(yù)算支出則達到3429億多元。

近幾年，從總的趨勢看，經(jīng)濟建設(shè)在全部財政支出中所占比重下降，但與其他支出項目相比，仍遙遙領(lǐng)先。

由于公共財政尚未建立起來，在現(xiàn)今的財政框架下，比如義務(wù)教育投入，本來是各級政府的法定責(zé)任，但是目前投入仍是“以縣為主”；公共衛(wèi)生和防疫投入，本來政府也應(yīng)優(yōu)先保證支出，但總是中央和省級出一部分錢，要求基層政府配套。

因此，當(dāng)今中國的現(xiàn)實狀況是，許多貧困地區(qū)的縣鄉(xiāng)財政入不敷出，且債務(wù)累累，沒有足夠的資金實力提供義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、救災(zāi)救濟、五保戶供養(yǎng)等公共物品。

“只要你到地方就會發(fā)現(xiàn)，幾乎所有受災(zāi)地區(qū)都是財政窘困?！币晃坏胤焦賳T告訴記者，在很多基層官員眼中，救災(zāi)款常被理所當(dāng)然地視為一項重要的財政來源?！坝械牡胤焦賳T甚至盼望出現(xiàn)災(zāi)害，因為這對他們來說，便意味著有了‘化緣’的機會?！?/p>

如此畸形的財政體制下，縣鄉(xiāng)財政則入不敷出。填補缺口的過程，必然包括多方博弈。

農(nóng)村稅費改革前，基層政府可通過巧立名目向農(nóng)民收錢。2000年后，稅費改革逐步推進，很多收費項目被禁止，而允許收取的費用只是原來的三分之一或二分之一。這樣，縣鄉(xiāng)政府的收入大多減收一半以上。而中央財政給基層的稅費改革轉(zhuǎn)移支付并不能彌補財政減收的缺口，長期形成的吃飯財政更是捉襟見肘，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出現(xiàn)“生存危機”，瀕臨破產(chǎn)。

至2004年，中央政府提出要取消農(nóng)業(yè)稅，縣鄉(xiāng)財政更是雪上加霜。如此，基層政府只有兩個選擇——要么精簡機構(gòu)和人員，要么增加對農(nóng)民的收費；前者推進難度極大，后者又是事關(guān)官員前程的“高壓線”，根本不能碰。

此種情境下，只要遇到一個能爭取資金的堂皇理由，基層勢必要利用到極致——救災(zāi)款就這樣成了“唐僧肉”。

其中緣由亦很簡單：一旦發(fā)生災(zāi)害，用于生活救助的資金到位較快，基層政府便順理成章地以救災(zāi)款與上級政府展開博弈。特別是按照目前的政績評價體系，很多政務(wù)必須保證，否則領(lǐng)導(dǎo)就會遭到“一票否決”；這樣，忽然來了一筆錢，官員們自然傾向于把錢花到最能顯示政績或者是最能保住官位的用途上，比如“救災(zāi)形象工程”、補發(fā)拖欠干部職工工資等。

在這一過程中，地方領(lǐng)導(dǎo)夸大災(zāi)情套取中央救災(zāi)資金，用于平衡預(yù)算時有發(fā)生。救災(zāi)款不用于救災(zāi)成了某種必然，其中的監(jiān)督失效也就成為必然。少數(shù)官員喪失道德，內(nèi)外勾結(jié)，借賑災(zāi)之機中飽私囊、優(yōu)親厚友或謀取集體和單位利益，也就不足為奇。

正由于此，盡管救災(zāi)款號稱“高壓線”，實際上對救災(zāi)款使用所曝出的問題，各級政府都表現(xiàn)出相當(dāng)?shù)膶捜?，所謂“情有可原，事出有因”——“沒錢可花，迫不得已”，于是成了許多官員解釋“救災(zāi)款”問題時最常說的一句話。

大姚救災(zāi)款亦是如此。楚雄州財政局辦公室主人李鋒告訴記者，楚雄州一共十個縣市，有八個縣自己一年的財政收入只夠三個月的支出，且全都靠上級財政補貼維持。當(dāng)救災(zāi)資金撥付以后，錢到了財政部門，由于救災(zāi)重建的項目是要層層報批，項目沒批下來，款項在財政部門滯留習(xí)以為常；而在救災(zāi)方面有資金滯留，別的方面資金又不到賬的情況下，“拆東墻補西墻”便是經(jīng)常性的做法。

如審計結(jié)果顯示，牟定縣財政局、姚安縣財政局分別挪用救災(zāi)資金565萬元、350萬元用以平衡2003年財政預(yù)算，原因即是財政預(yù)算應(yīng)該到位的資金沒有到位。據(jù)楚雄州救災(zāi)救濟科科長張家勤介紹，審計署審計結(jié)果公告中提及，“大姚縣鐵鎖鄉(xiāng)原民政助理員李某，自2004年1月至4月審計時，私自占用救災(zāi)資金2.95萬元”。此李某叫李慶海，事實是，他把錢挪用去發(fā)放義務(wù)兵家屬優(yōu)待金以及一個傷殘戶的救助，還有一部分賬沒有及時清結(jié)。在審計過程中，李正好處在從鐵索鄉(xiāng)調(diào)到曇華鄉(xiāng)的過程中，賬目以及資金都沒有完全清結(jié)交接完畢。這個錯誤的性質(zhì)，用一位財政部官員的話說，是“將特大自然災(zāi)害補助資金混同于一般生活困難救濟”。

“公共財政體制還涉及中央與地方分權(quán)的問題。什么事情應(yīng)中央承擔(dān)？什么投入應(yīng)該地方承擔(dān)？現(xiàn)在并不清楚。于是救災(zāi)中，‘地方吃中央’與‘中央不管地方’兩種情況同時存在?！睂＜覀冋f。

“會哭的孩子有奶吃”

在總量不盡充足的情況下，如何確保公平的資金分配機制？依法執(zhí)政是原則，大量基礎(chǔ)性工作要做在前頭

雖然有大量資金被挪用，受災(zāi)地區(qū)最突出的矛盾還是救災(zāi)資金本身的嚴(yán)重不足。出現(xiàn)違規(guī)虛報的原因之一正在于此。

“救災(zāi)難，首先就難在一個‘錢’字?！背垡妥遄灾沃菝裾志葹?zāi)救濟科科長張家勤認為，無論是體制原因還是其他原因，“救災(zāi)投入不足”是首先要解決的問題。

張家勤告訴記者，楚雄是一個多災(zāi)害地區(qū)，除了火山、臺風(fēng)、海嘯，幾乎所有的自然災(zāi)害都能碰上。但整個楚雄一年的財政預(yù)算中，救災(zāi)救濟款只有150萬元人民幣。一旦發(fā)生大的自然災(zāi)害，只能通過中央和上級財政撥付來解決，本級財政根本無力承擔(dān)。大姚兩次地震，根據(jù)云南省綜合評估，楚雄州的損失在7億元以上，實際救災(zāi)重建資金一共只有3億多元，分到楚雄2億多元，救災(zāi)實際上沒有救到位。

大姚的情況，也正是全國的縮影。

民政部救災(zāi)司司長王振耀接受《財經(jīng)》采訪時表示，目前中國的救災(zāi)補助標(biāo)準(zhǔn)偏低，投入嚴(yán)重不足。近兩年，中央財政給災(zāi)區(qū)群眾生活的直接救助資金即“重大自然災(zāi)害救濟補助費”只有40億元，主要用于三方面的補助：一是冬令、春荒災(zāi)民生活補助；二是災(zāi)民住房恢復(fù)重建補助；三是突發(fā)自然災(zāi)害時，用于受災(zāi)群眾緊急轉(zhuǎn)移安置的資金。

《財經(jīng)》從財政部社保司也證實，近幾年，中央財政年初預(yù)算中安排特大自然災(zāi)害救助補助費只有22億元，這是根據(jù)正常年度的災(zāi)害估計設(shè)定的救災(zāi)支付水平。如果遇到像1998年那樣特別大的水災(zāi)、1999年－2001年三年特大旱災(zāi)時，就需要根據(jù)實際需要追加預(yù)算，所以實際支出往往多于預(yù)算安排。比如實際支出的40億元，就是根據(jù)災(zāi)害發(fā)生的情況中途追加了預(yù)算。

據(jù)民政部官員介紹，目前春荒冬令災(zāi)民的救助資金缺口很大。春荒冬令救助的投入，以需政府救濟的災(zāi)民數(shù)量，按每人每天1斤糧食計算。冬令、春荒的救助時段一般為三個月，中央糧食補助按每斤0.5元計算。目前，中國絕對貧困人口大約是3000萬人，相對貧困人口5000萬，合計8000萬，每年春荒冬令救災(zāi)救濟的大體是他們。按照上述救助標(biāo)準(zhǔn)，至少需要36億元。

在中央救助實際核算資金的過程中，中央按照“需救濟人口”的三分之一算賬，加之地方的救災(zāi)投入不到位，許多災(zāi)民得不到救助。每年中央的冬令或春荒救助投入大體在10億元。2004年冬令補助有所提高，達到了16億元。今年春荒補助11億元，需要救濟的大體是8000萬人，人均只有14元。由于救助標(biāo)準(zhǔn)偏低，事實上不能保證每人每天1斤糧，不能完全保證春荒冬令期間受災(zāi)群眾的基本生活。

對災(zāi)民建房的補助標(biāo)準(zhǔn)也非常低。目前，規(guī)定對水毀房屋每間房的補助款是300元，地震中倒塌的房屋重建費是每間500元。而按照建設(shè)部全國統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村一般蓋一間磚瓦房至少要5000元，一家有三間房屋需要至少1.5萬元。而大量房屋都是水毀的，比如暴雨、冰雹等。對水災(zāi)“全倒戶”（房屋全倒的農(nóng)戶），中央補助的恢復(fù)重建資金，一家三間房只有900元，還不到建房成本的十五分之一。

總量不足成為局部虛報的動因，而救災(zāi)資金數(shù)額的確定方式，也成了導(dǎo)致地方報災(zāi)不實的突破口。例如，據(jù)民政部有關(guān)人士介紹，對冬令春荒的救濟，地方數(shù)據(jù)報上來以后，中央按照“需救濟人口”的三分之一計算并撥款，因此地方自然就要設(shè)法多報災(zāi)情。

救災(zāi)資金總量不足，地方官員向上級“要錢”的能力就顯得很重要。于是，“會哭的孩子有奶吃”，同樣一個災(zāi)害，誰善于向上要錢，誰得到的救災(zāi)資金就多；甚至大災(zāi)救濟少、小災(zāi)救濟多的不公平情況也屢屢出現(xiàn)。

財政部社保司優(yōu)撫救濟處一位官員認為，災(zāi)情的核定沒有一定之規(guī)，各地虛報災(zāi)情、套取國家救災(zāi)資金的現(xiàn)象就無從制止?！熬葹?zāi)本來應(yīng)該有一個工作機制，可是現(xiàn)在我們有很多災(zāi)是靠媒體來宣傳，有些地方還能找到領(lǐng)導(dǎo)說話。”

在總量不盡充足的情況下，如何確保公平的資金分配機制？理想的解決辦法是建立一個嚴(yán)格核災(zāi)系統(tǒng)，依靠數(shù)據(jù)說話；根本的解決之道則是依法執(zhí)政。這意味著有大量的基礎(chǔ)性工作要做。

救災(zāi)還是救窮？

救災(zāi)統(tǒng)建點標(biāo)準(zhǔn)超高孕育的夢想：也許曇華能成為“麗江第二”？

2005年5月初，《財經(jīng)》記者趕到了大姚縣實地了解情況。

大姚縣曇華鄉(xiāng)是大姚兩次地震的震中，受災(zāi)最為嚴(yán)重?！?21”地震中死亡的16人中，有10人是曇華鄉(xiāng)的?！?016”地震發(fā)生時，全鄉(xiāng)7400多干部群眾仍然住在帳篷里。兩次地震幾乎摧毀這里的一切財產(chǎn)，經(jīng)濟損失嚴(yán)重。

即使不受災(zāi)，曇華鄉(xiāng)在大姚也最為窮困。這是大姚海拔最高的鄉(xiāng)，平均海拔在2800米左右，群山環(huán)繞，幾乎沒有一塊完整的平地。在楚雄州128個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，曇華鄉(xiāng)各項經(jīng)濟指標(biāo)全部排名100位以后，個別指標(biāo)，如財政收入、農(nóng)民人均收入等甚至是倒數(shù)前五位。

但是，有當(dāng)?shù)剜l(xiāng)干部告訴《財經(jīng)》，地震給曇華鄉(xiāng)帶來的不止是悲傷。因為在有些人看來，某種意義上，這甚至也是一個“千載難逢”的發(fā)展機會。云南以旅游業(yè)發(fā)達而著稱，其中麗江地區(qū)近年來最吸引游客。麗江的發(fā)展，據(jù)稱是1996年地震之后獲得的機遇。據(jù)媒體報道，由于社會關(guān)注，隨后國家和地方的投入造就了一個麗江經(jīng)濟快速發(fā)展的奇跡。

曇華鄉(xiāng)的干部并不諱言“曾經(jīng)幻想復(fù)制麗江的成功”。曇華鄉(xiāng)政府所在地松子園背靠曇華山，風(fēng)光秀美，而且是千年古寺曇華寺遺址所在地，山林間散落眾多石刻書法；另外，該鄉(xiāng)彝族人口占90％以上，是重要的彝族聚居地和彝族文化發(fā)祥地。

于是，經(jīng)過云南省抗震救災(zāi)指揮部批準(zhǔn)，曇華鄉(xiāng)將恢復(fù)重建的重點放在了松子園，規(guī)劃建設(shè)“三園一街一村”，即一個山茶花園、一個馬櫻杜鵑花園、一個月季花園，一條民族文化街，一個“彝家樂”度假村；準(zhǔn)備以“三園一街一村”為依托，以曇華山腹地風(fēng)景區(qū)為基礎(chǔ)，發(fā)展旅游業(yè)。

重建的第一步便是興建統(tǒng)建點。松子園統(tǒng)建點共計建設(shè)120套房屋，全是兩層具有民族特色的青磚碧瓦樓房，房屋沿規(guī)劃中的“彝族文化一條街”而建——這既是一個旅游項目，也是當(dāng)?shù)鼐葹?zāi)重建的示范點。

當(dāng)?shù)卣?guī)定，入住的災(zāi)民必須是地震中房屋完全倒塌戶，而且必須有一定經(jīng)濟頭腦，善于商業(yè)經(jīng)營。另外，據(jù)《財經(jīng)》了解，每戶實際入住時按不同情況分別交了1萬－3萬元，用來彌補建設(shè)資金缺口。

正是這個示范點，在審計中被發(fā)現(xiàn)問題——建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)偏高，戶均建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)近10萬元，與災(zāi)區(qū)群眾自建戶的補助標(biāo)準(zhǔn)相比差距懸殊（自建戶補助一般在3000－5000元左右），而統(tǒng)建點的120套房屋僅能安排2％的災(zāi)區(qū)群眾。

審計中還發(fā)現(xiàn)，有關(guān)部門對遷入統(tǒng)建點的災(zāi)區(qū)群眾把關(guān)不嚴(yán)，審計抽查40戶計劃遷入松子園統(tǒng)建點的災(zāi)區(qū)群眾，有20戶不符合當(dāng)?shù)卣?guī)定的入住條件。為此，針對松子園統(tǒng)建點的情況，審計署報告中提出相應(yīng)的建議，認為應(yīng)“妥善處理救災(zāi)應(yīng)急與扶貧、發(fā)展的關(guān)系，明確救災(zāi)資金以應(yīng)急為主的原則，加強對救災(zāi)資金的統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)度使用，切實區(qū)分輕重緩急，突出重點”。

據(jù)《財經(jīng)》了解，這種利用天災(zāi)和救濟發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的情況并不鮮見。財政部社保司一位官員介紹，在救災(zāi)重建過程中，借機重新設(shè)計的情況比較普遍，突出表現(xiàn)在統(tǒng)建點建設(shè)上。以集中建點安置災(zāi)民，無疑提高了成本。但這正折射了地方政府脫貧無路、急切發(fā)展的心態(tài)，卻也使人心頭沉重。

九龍賑“災(zāi)”之弊

改革與建立高效率的公平賑災(zāi)體系已成當(dāng)務(wù)之急

曇華鄉(xiāng)的李銀成并沒有住進松子園統(tǒng)建點。作為災(zāi)民，他也獲得了救濟——鄉(xiāng)政府用救災(zāi)資金進行“三通一平”，并為他提供了部分建房材料；他還拿到了2500元的救災(zāi)現(xiàn)金補助。

這對李銀成維持生活當(dāng)然遠勝于無，但仍然嚴(yán)重不足。和李銀成有同樣感受的包括許多災(zāi)民，還包括許多受災(zāi)地區(qū)的政府。

如何使當(dāng)前有限的救災(zāi)款形成合力，體現(xiàn)出更高的使用效率？這成了救災(zāi)款不被挪用、公平使用的關(guān)鍵，但意義遠超出“?？顚Ｓ谩北旧?。事實上，這是救災(zāi)體制的安排與效率問題。

《財經(jīng)》調(diào)查發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行的災(zāi)害管理體制實行“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，部門分工負責(zé)，災(zāi)害分級管理”，這其實是計劃經(jīng)濟體制慣性的產(chǎn)物，已經(jīng)遠不能適應(yīng)現(xiàn)代市場經(jīng)濟的要求。

據(jù)民政部部長李學(xué)舉2004年5月在“省部級干部災(zāi)害應(yīng)急管理研究專題研究班”上介紹，中央財政的救災(zāi)投入名目來源不一，包括災(zāi)民生活救濟經(jīng)費、衛(wèi)生救災(zāi)經(jīng)費、防汛抗旱經(jīng)費、汛前應(yīng)急度汛經(jīng)費、水毀道路補助經(jīng)費、文教行政救災(zāi)補助經(jīng)費、農(nóng)業(yè)救災(zāi)經(jīng)費、恢復(fù)重建補助經(jīng)費等。

這些資金分別由財政部、民政部、衛(wèi)生部、水利部、農(nóng)業(yè)部、教育部、交通部、發(fā)改委等部門負責(zé)下?lián)?。民政部作為?zāi)害管理的綜合協(xié)調(diào)部門，掌握的救災(zāi)資金占大頭；水利部負責(zé)水旱災(zāi)害，每年的救災(zāi)資金大約不到20億元；發(fā)改委負責(zé)災(zāi)后重建的公共設(shè)施投入和移民安置補助；教育部負責(zé)學(xué)校恢復(fù)重建的投入；農(nóng)業(yè)部則負責(zé)農(nóng)作物受災(zāi)后的補助；交通部負責(zé)修復(fù)災(zāi)毀公路；衛(wèi)生部負責(zé)衛(wèi)生醫(yī)療救助等。

不同的部門各自掌管一塊資金，分別用于不同的用途。地方發(fā)生一起災(zāi)情，救災(zāi)的資金需要分頭申請，按“條條”下?lián)?，不僅人為割裂了災(zāi)害管理的整體性，而且部門各自為戰(zhàn)，難成合力。

財政部預(yù)算司副司長王衛(wèi)星告訴《財經(jīng)》：“在當(dāng)前的災(zāi)害管理體制下，地方申請災(zāi)害補助都是分項上報。比如交通部門說水毀公路有多少，衛(wèi)生部門說醫(yī)院毀了多少，教育部門說校舍毀了多少，民政部門說農(nóng)房毀了多少，農(nóng)業(yè)部門說絕收或減產(chǎn)減收多少，然后財政部門與各部門共同核實災(zāi)情，決定撥多少款?！?/p>

中央的資金是這樣，地方投入也是按部門劃撥。每個部門都從自己的角度出發(fā)，向當(dāng)?shù)卣蠄鬄?zāi)情，申請資金，下發(fā)救災(zāi)錢物，相互間沒有有效溝通，很難協(xié)調(diào)配合，救災(zāi)資源浪費在所難免，監(jiān)督使用談不上，挪用也就相伴相生了。

由于災(zāi)害管理部門分割，災(zāi)情大小很難核實，救災(zāi)投入沒有準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)，使得救災(zāi)成為部門爭取財政預(yù)算資金的一個借口。財政部門則出于資金使用效率考慮，對各部門的救災(zāi)投入進行總量控制。這導(dǎo)致很多部門對救災(zāi)資金投入也有不同的看法。

比如民政部門認為，中國每年自然災(zāi)害的直接經(jīng)濟損失大約在1600億元，需救濟人口有8000萬之多，每年40億元的“中央救災(zāi)款”根本滿足不了需要。財政部門則擔(dān)心，由于災(zāi)情每年不一樣，如遇到災(zāi)情較小的年份，民政部門可能會“想方設(shè)法花錢”，因此在當(dāng)前體制下只能進行預(yù)算總量控制，同時視情況追加預(yù)算。財政預(yù)算中，自1997年后中央救災(zāi)款一直是22億元，如不夠用則另外追加，目的就是防止地方多報災(zāi)情從而套取中央救災(zāi)資金。

財政部不同的司局掌握著不同名目的賑災(zāi)資金，要與負責(zé)災(zāi)害管理的不同部委討價還價。由于考慮到虛報災(zāi)情，財政部門擔(dān)心亂花錢就少撥款；越是撥款少，救災(zāi)部門就越是傾向于多報災(zāi)民人數(shù)和夸大災(zāi)情；越是夸大災(zāi)情，財政部門越是減少撥款，這就形成了救災(zāi)資金撥付體制的惡性循環(huán)。

采訪中，專家指出，自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生、社會安全等公共突發(fā)事件，各自的規(guī)律和特性千差萬別，但就安全減災(zāi)及應(yīng)急的規(guī)律而言，具有很多共性，比如監(jiān)測、預(yù)報、預(yù)警、應(yīng)急、抗災(zāi)、救災(zāi)、恢復(fù)重建等。因此很多專家建議，應(yīng)整合現(xiàn)有各部委的防災(zāi)救災(zāi)管理機構(gòu)，組建相當(dāng)于部委級別的集中統(tǒng)一的安全減災(zāi)應(yīng)急機構(gòu)。同時由主要領(lǐng)導(dǎo)掛帥，整合防災(zāi)救災(zāi)資源，建設(shè)集中統(tǒng)一的安全減災(zāi)應(yīng)急體系。管理體制改革的同時，要整合各部門的救災(zāi)資源、救災(zāi)隊伍和資金投入，實現(xiàn)對重大災(zāi)害的集中統(tǒng)一管理。

就此，專家們的建議可歸之為三：當(dāng)務(wù)之急是改變目前部門分割的災(zāi)害管理體制，整合現(xiàn)有的賑災(zāi)資金投入；其次，重新厘定中央和地方關(guān)系，構(gòu)建賑災(zāi)救濟的公共財政體制；三是完善救災(zāi)各環(huán)節(jié)的投入標(biāo)準(zhǔn)、操作規(guī)程和監(jiān)督機制。

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記者結(jié)束采訪離開曇華鄉(xiāng)時，李銀成和他的妻子還坐在自家土坯房前，敲打著那些顆粒干癟的麥穗；15歲的大女兒由于交不起學(xué)費，初中畢業(yè)后已不再讀書。

“她現(xiàn)在山上放羊呢。”李銀成告訴記者。目前他們?nèi)抑皇Ｏ吗B(yǎng)羊掙點錢這一點希望了。

告別李銀成一家，記者再次走過松子園統(tǒng)建點。這個在災(zāi)后超標(biāo)興建、曾經(jīng)承載著當(dāng)?shù)馗刹恐赂幌Ｍ慕y(tǒng)建點，在審計署報告發(fā)布后進行了整改。鄉(xiāng)黨委書記被撤職，所有資金來源都中斷，計劃中的旅游項目終成泡影。

此時正是正午時分，長達五六百米長的“彝族文化一條街”兩旁，具有彝族特色的民居整齊排列，但門鎖高懸；街道中間一條水渠已經(jīng)修建完工，可是原來準(zhǔn)備引山澗形成潺潺流水的渠道卻干涸見底；水渠兩邊種植著一棵棵山茶、杜鵑和月季花，寂寞開放。

在穿行整個松子園統(tǒng)建點的十幾分鐘時間里，街上一片沉寂，沒有見到一個人影。

【資料】

云南省大姚地震救災(zāi)資金審計公告摘要

2004年3月18日至4月30日，審計署對云南大姚“7.21”、“10.16”地震救災(zāi)資金進行了審計。審計發(fā)現(xiàn)：

（一）未及時下?lián)苤醒胩卮笞匀粸?zāi)害救濟補助費5174萬元。

（二）部分救災(zāi)項目報災(zāi)不實，獲取救災(zāi)項目建設(shè)資金868萬元。如大姚縣人民法院辦公樓震前已經(jīng)縣政府批準(zhǔn)建設(shè)，“7.21”地震后該縣又將法院辦公樓作為重建項目上報并取得重建資金200萬元；姚安縣衛(wèi)生局前場衛(wèi)生院3層綜合樓于2003年6月完工，“7.21”地震發(fā)生后，姚安縣衛(wèi)生局又作為新建項目上報，獲得重建資金20萬元；大姚縣發(fā)展計劃局將可“加固維修使用”的大姚縣公安局治安拘留所作為重建項目上報，獲得重建資金80萬元，2004年4月，該項目基本維修完畢，合同價僅17.96萬元。

（三）擠占挪用救災(zāi)資金4111萬元。如姚安草海農(nóng)場統(tǒng)建點建設(shè)工程指揮部挪用1748萬元救災(zāi)資金支付土地置換補償。賓川縣民政局挪用救災(zāi)資金150萬元興建賓川縣社會福利服務(wù)中心大樓。姚安縣衛(wèi)生局、大姚縣趙家店衛(wèi)生院分別挪用25萬元救災(zāi)資金建設(shè)衛(wèi)生院職工宿舍。牟定縣財政局、姚安縣財政局分別挪用救災(zāi)資金565萬元、350萬元平衡2003年財政預(yù)算。

（四）大姚縣曇華松子園、姚安縣草海農(nóng)場兩個縣級統(tǒng)建點，在解決災(zāi)民住房困難方面有一定作用，但統(tǒng)建點的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)偏高，戶均建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)近10萬元，與災(zāi)區(qū)群眾自建戶的補助標(biāo)準(zhǔn)相比差距懸殊，而兩個統(tǒng)建點的470套房屋僅能安排2％的災(zāi)區(qū)群眾。審計還發(fā)現(xiàn)有關(guān)部門對遷入統(tǒng)建點的災(zāi)區(qū)群眾把關(guān)不嚴(yán)，審計抽查40戶計劃遷入松子園統(tǒng)建點的災(zāi)區(qū)群眾，有20戶不符合當(dāng)?shù)卣?guī)定的入住條件。

（五）少數(shù)基層干部以權(quán)謀私，借機為自己和親友牟取高標(biāo)準(zhǔn)住房，或占用救災(zāi)資金。如大姚縣曇華鄉(xiāng)副鄉(xiāng)長李某通過虛報災(zāi)情，為其4戶親屬爭取了兩戶自建房補助資金和3套高標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)建點住房，總計20余萬元。大姚縣鐵鎖鄉(xiāng)原民政助理員李某，自2004年1月至4月審計時，私自占用救災(zāi)資金2.95萬元。

目前，云南大姚地震救災(zāi)資金使用安排中的違規(guī)問題已基本得到糾正?；謴?fù)重建工作已進入收尾階段，滯留在各縣的救災(zāi)款已下?lián)芡戤叄貫?zāi)戶補助提高了1500元，高標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)建點的補助標(biāo)準(zhǔn)被調(diào)低。同時，楚雄州還追究了48人的責(zé)任，其中縣級領(lǐng)導(dǎo)9人寫出書面檢查，28名黨政干部分別受到黨紀(jì)、政紀(jì)處分。大理州也對賓川縣民政局、教育局主要領(lǐng)導(dǎo)進行了責(zé)任追究。

自然災(zāi)害救治

諸種災(zāi)害中，自然災(zāi)害為害最烈。近十年來，自然災(zāi)害造成中國直接經(jīng)濟損失平均每年高達2000億元。中國最常發(fā)生的自然災(zāi)害有五種，即洪澇、干旱、地震、臺風(fēng)和滑坡泥石流等，所造成的損失占到損失總量的80％－90％。

中國的自然災(zāi)害管理戰(zhàn)略實行“預(yù)防為主，防災(zāi)、抗災(zāi)和救災(zāi)相結(jié)合”，但是管理和投入體制上偏重于救災(zāi)，防災(zāi)減災(zāi)工作薄弱。在救災(zāi)上，又重生產(chǎn)救災(zāi)輕生活救濟。2003年中央救災(zāi)投入中，特大自然災(zāi)害救濟補助費共40.5億元，地方救災(zāi)投入為24.4億元。