對中國的能源安全來講，最大的威脅不在國外而是來自國內(nèi)。

中國的能源政策迄今面臨著兩股壓力：首先是有關(guān)能源供應(yīng)的管理體制和協(xié)調(diào)機(jī)制亟待加強(qiáng)。過去的兩年，中國經(jīng)濟(jì)成長速度維持在9%的水平，此時能源需求卻以每年15%的速度飆升，石油進(jìn)口更是每年狂漲30%。電力短缺無處不在，運(yùn)輸系統(tǒng)的低效率使得煤炭和石油不能及時被運(yùn)送到需要它們的地方。另一項挑戰(zhàn)在于，中國政府還未能制定出一整套連貫的能源政策來確保對能源實(shí)施有效的管理，同時解決與其相關(guān)的一系列環(huán)境保護(hù)問題。

集約時代結(jié)束

中國的能源業(yè)具有其自身固有的缺陷。與眼下乃至未來相當(dāng)長一段時間的能源需求相比，中國的油氣儲備顯得不足；油氣儲藏所在地距離能源需求中心相當(dāng)遠(yuǎn)。眼下中國通過提高能源進(jìn)口量和建造長距離輸油管道來解決這些問題。但與上述問題比，更本質(zhì)的缺陷在于——人們利用能源的方式以及生產(chǎn)效率的高低。從80年代到90年代，中國能源密集度（energy intensity）有所降低，這反映出這個國家資源利用的效率有了持續(xù)提高。在這以后，中國經(jīng)濟(jì)成長率維持在5%～10%的水平，每年能源消耗以5%～8%的速度增長。能源密集度（生產(chǎn)每單位GDP所需要的能源）以每年5%～6%的速度下降。但想到過去兩年中國能源需求兩位數(shù)的增長速度，不能不承認(rèn)，這種集約使用能源的經(jīng)濟(jì)模式已經(jīng)發(fā)生了逆轉(zhuǎn)。

以目前的能源消耗增長速度論，這種趨勢很難持續(xù)太久，這至少是由于能源的開采、加工和運(yùn)輸需要極高的投資率（rate of investment），而這種投資率很難長期維持下去?，F(xiàn)在中國是世界上第二大能源消費(fèi)國，其能源需求占全世界能源需求的12%左右，然而它的能源需求增長速度卻是世界其他地方的4到5倍。以這樣的速度論，中國能源利用狀況的好壞和全世界都息息相關(guān)。

戰(zhàn)略方案出臺

此外，中國政府必須認(rèn)真面對的問題是：該國對煤炭資源的“持續(xù)依賴”。中國是世界上最大的煤炭消耗國，全球每消耗10噸煤炭，就有3噸是中國消耗的。在中國初級能源（primary energy）總需求中，煤炭占到了65%。與之相關(guān)的低能源利用率和環(huán)境問題極其突出。眼下擺在中國政府面前的無外乎兩條路：要么采取措施降低對煤炭的依賴度，要么利用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)來降低污染，提高能源開發(fā)和利用效率。

長期以來，中國政府的能源政策體現(xiàn)在出臺一系列有關(guān)石油、煤炭、天然氣和電力的投資、生產(chǎn)和消耗目標(biāo)上。盡管在上世紀(jì)80年代，中國政府出臺了一系列有關(guān)能源利用的戰(zhàn)略指標(biāo)，但目標(biāo)與目標(biāo)之間卻缺乏關(guān)聯(lián)性，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段也不明確。對于是否及應(yīng)如何引入市場工具來提高資源利用效率的問題，已經(jīng)頒布的政策或是未作說明，或是使用了相當(dāng)空泛的語言來進(jìn)行說明。

90年代末的中國已成為能源凈進(jìn)口國。對能源的保護(hù)和利用再次成為焦點(diǎn)，國家開始大力加強(qiáng)本國資源的開發(fā)，特別是天然氣和水力發(fā)電。出于能源安全方面的考慮，中國開始鼓勵國有石油公司對海外油氣資源進(jìn)行勘探和開發(fā)。隨著石油進(jìn)口量不斷上升，由國際原油價格上漲所引發(fā)的壓力最終導(dǎo)致了2002年國家石油戰(zhàn)略儲備方案的出臺。

重整能源業(yè)

對中國政府來講，80年代和90年代關(guān)于能源問題的最大挑戰(zhàn)在于：如何獲取足夠的資源以支撐經(jīng)濟(jì)持續(xù)超高速度發(fā)展。對于能源開采、加工和銷售的投資的增加讓中國的初級能源消耗量翻倍，從1983年的4.7億噸油當(dāng)量到1996年的9.3億噸油當(dāng)量。這種增長以及對煤炭的持續(xù)依賴所引發(fā)的負(fù)面效應(yīng)集中體現(xiàn)在環(huán)境問題上，大氣污染持續(xù)加劇。迄今為止中國政府仍未能在它的能源政策中對環(huán)保問題給予持續(xù)的、一貫的關(guān)注。

自1997年至今為止的八年里，中國政府采取了一系列手段來重整能源業(yè)，將國有能源公司改造為股份公司，從國內(nèi)外股票市場上融資以支撐能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，同時在能源市場引入“有限度”的競爭。這些部分削弱了政府監(jiān)管和調(diào)節(jié)投資以及能源產(chǎn)量的能力，電力投資和煤炭開發(fā)甚至失去了控制。與此同時，在征收能源稅方面，政府依然維持著強(qiáng)有力的控制，它的目的是保護(hù)能源消費(fèi)者不受價格上漲的影響。盡管中國經(jīng)濟(jì)已在相當(dāng)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)了自由市場主義，但能源行業(yè)依然為國有企業(yè)所主導(dǎo)，能源價格操縱在政府手里，這使得市場信號發(fā)生了失真，消費(fèi)者無法獲得足夠多的信息來抑制其能源消費(fèi)，生產(chǎn)者也缺乏足夠的刺激來投資新的產(chǎn)能。

2003年新一任中國政府認(rèn)識到，國家正面臨著能源危機(jī)。對能源安全來講，最大的威脅不在國外而是來自國內(nèi)。一年后，北京出臺了新的草擬的能源戰(zhàn)略，該戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)了能源利用效率和能源保護(hù)的“極端重要性”，并提出了能源儲備的具體目標(biāo)。但對于如何實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，新戰(zhàn)略依然缺乏具體的闡明，直到今日，中國的能源政策依然少有新意。

主管機(jī)構(gòu)空缺

所有這些都集中反映出一個人員齊備、強(qiáng)有力的國家能源部門的空缺，不完善的體制結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了缺乏連貫性的能源政策，這表現(xiàn)在行業(yè)目標(biāo)多由行業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者們所制定，而不是通過統(tǒng)籌規(guī)劃、制定政策來得以落實(shí)。

到90年代中期，中國能源業(yè)依然為一批特大型國有企業(yè)和兼具“政府”和“企業(yè)”雙重職能的少數(shù)機(jī)構(gòu)所壟斷。它們直接向國家計劃委員會（SPC）和國家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會（SETC）匯報。1998年開始了政府部門重整和大型能源企業(yè)的改造，這對于提高整個能源業(yè)的效率是重要的一步。有關(guān)能源監(jiān)管的重要職能授予了新命名的“國家發(fā)展計劃委員會”（SDPC）、國家經(jīng)貿(mào)委以及新成立的國土資源部。2003年經(jīng)貿(mào)委取消，新命名的國家發(fā)展和改革委員會（NDRC）名義上承擔(dān)了能源戰(zhàn)略制定的任務(wù)，同時成立的還有國家能源部（Energy Bureau）。2005年3月中國政府宣布，將成立一個“由國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)構(gòu)”來總管國家能源事宜。這在一定程度上表明了2003年成立的能源部尚不足以履行國家能源業(yè)的監(jiān)管職責(zé)。然而這樣的機(jī)構(gòu)設(shè)置也只是權(quán)宜之計，最終還是要建立一個部長級的或是更高級別的永久性機(jī)構(gòu)來總體負(fù)責(zé)國家能源政策的制定。

但假使這樣的機(jī)構(gòu)成立，那么中國能源業(yè)的未來將取決于三個方面：首先是由新機(jī)構(gòu)設(shè)置引發(fā)的能源政策的連貫以及環(huán)保措施的完備。新政策不應(yīng)只是闡明各項目標(biāo)，它還應(yīng)將實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段具體化。

第二點(diǎn)是通過新機(jī)制和技術(shù)的引進(jìn)來促進(jìn)能源業(yè)整體效率的提高和清潔生產(chǎn)的推廣，最終使生產(chǎn)、加工和消費(fèi)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上發(fā)生質(zhì)的變化。問題的關(guān)鍵在于：未來能源戰(zhàn)略是建立在現(xiàn)有基礎(chǔ)的“遞進(jìn)式”改造上，還是一套全新的策略和方法。

最后，也是最為重要的——北京需要將能源問題置于一切工作之前來對待，在“能源危機(jī)”尚未終了時，不能讓任何其他問題取代能源問題的戰(zhàn)略位置。能源業(yè)在任何國家，都是一個高度“政治化”的行業(yè)，如果中國領(lǐng)導(dǎo)人寄望該國能源開發(fā)和利用狀況有質(zhì)的改變，那么來自政府的支持將是一個長期的話題。