要想逆轉發(fā)展不平衡的趨勢，中國需要對自己的公共部門進行根本改革，改進整個行政體系的動力和機制

中國走上市場經(jīng)濟轉軌25年之后，人們對于收入和地區(qū)差距、官員腐敗和經(jīng)濟保障等發(fā)展不平衡問題的關注與日俱增。中國新一代領導人提出“科學發(fā)展觀”，的確表現(xiàn)出糾正這些不平衡和社會矛盾的意向。然而，中央政府目前還缺乏足夠的手段來實現(xiàn)相對平衡的發(fā)展模式。若要真正糾正這些長期積累的問題，關鍵之一在于改革政府間財政體系。

不同尋常的政府開支

在政府開支比例方面，中國可以說是世界上最分權的國家：中央政府只占總預算開支的30%，其余在四級地方政府之間分配。中央政府所占的份額如此之少，而很多公共服務是由地方政府負擔的。其中最顯著的是市縣兩級政府承擔了全部養(yǎng)老金籌集、失業(yè)保險和社會福利項目的責任，包括最低生活補貼等。把養(yǎng)老金籌集、社會福利和失業(yè)保險的責任交給地方政府，事實上是中國特有的現(xiàn)象。

中國不同尋常的政府開支結構是計劃經(jīng)濟未經(jīng)改革的遺留物。由于公共需求的增長，地方政府在全國政府預算開支中所占的份額從1980年的45%提高到了90年代的70%。可同時，由于宏觀經(jīng)濟的壓力以及刺激稅收收入的需要，中央政府卻多次改變財政收入的分享政策。這導致地方政府的財政收入與支出需求之間的聯(lián)系被削弱甚至切斷。結果，地方政府為了提供中央政府下放的許多服務功能就必須融資。

不完善的分稅制安排

在中國目前的收入分享體系（分稅制）下，稅收被劃分為中央稅、地方稅或共享稅。最主要的稅種——增值稅——被確立為共享稅，而中央政府占據(jù)了75%的份額，從而控制了大部分稅收。增值稅的分享比例固定不變，這使得分稅制在本質上是一個導致差距擴大的體制。另外，在新的轉移支付制度下，有利于富裕地區(qū)的稅收返還成了轉移支付的主體，這同樣具有不平衡的特征。

這樣的政府間財政體系是具有高度累退性質的。中央政府把許多花費巨大而職能重要的全國性公共服務項目留給地方，卻沒有提供充足的資金支持，這在本質上推卸了自己對貧困地區(qū)的社會責任。

分稅制強化了中央對稅收的控制，但沒有改變原有的支出責任分配，這樣就產生了一個巨大的垂直向的財政缺口，必須由轉移支付來填補。但是，在目前的全部轉移支付中，稅收返還仍然占了40%以上。要想逆轉規(guī)模這樣巨大的體制所產生的不平衡效應，在政治上必將經(jīng)受嚴峻考驗，中央要面對來自富裕省份的強烈抵制。

新的改革思路

中國中央政府可能沒有足夠的資金來實施更平衡性的國家發(fā)展戰(zhàn)略。要改變這種狀況，就必須對現(xiàn)有的政府間財政體系進行根本的改革——首要的一點是重新劃分各級政府的支出責任，把提供基礎教育、基本醫(yī)療和社會保障體系作為中央政府的責任。

確立支出責任之后，再相應地重新調整稅收收入的分配辦法?，F(xiàn)行的整個轉移支付體制也需要改革，從特定的補貼轉向一般性的轉移和收入分配制度。為了改進地方政府的效率，應該給予他們更多的決策自主權，但前提條件是建立起對當?shù)鼐用窕蛏霞壵畧蟾娴臉I(yè)績問責機制。不過，如果沒有一個更廣泛的公共機構和公共管理制度的改革，這將難以有效實施。

對發(fā)展不平衡，中國人民有切身感受。要想逆轉這種趨勢，中國需要對自己的公共部門進行根本改革，改進整個行政體系的動力和機制。這是一項極其復雜的任務，其進程將漫長而艱難。