區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展是世界各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中永恒的主題，然而地區(qū)差距卻是一個(gè)世界各國(guó)普遍存在的問題。目前，我國(guó)中西部地區(qū)與東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的絕對(duì)差距和相對(duì)差距呈現(xiàn)擴(kuò)大的趨勢(shì)。因此，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，堅(jiān)持“五個(gè)統(tǒng)籌”的原則，把財(cái)政改革的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展上來，充分發(fā)揮財(cái)政政策的導(dǎo)向作用和財(cái)政資金的杠桿作用。本文主要分析財(cái)政政策在區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展中的作用和發(fā)達(dá)國(guó)家的財(cái)政政策的經(jīng)驗(yàn)，并提出我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)開發(fā)中的財(cái)政政策取向。

一、財(cái)政政策在區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展中的作用

（一）理論淵源

財(cái)政政策是國(guó)家進(jìn)行區(qū)域經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要工具。二戰(zhàn)后盛行的凱恩斯主義主張國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)，要求政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的情況使用相對(duì)抉擇財(cái)政政策，并以此克服有效需求的不足。從世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷史看，當(dāng)一國(guó)經(jīng)濟(jì)在發(fā)展初期、低谷期和開發(fā)的特定階段，財(cái)政政策的導(dǎo)向作用是十分顯著的。因此，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)的開發(fā)過程中的不同階段，要靈活運(yùn)用財(cái)政政策。

（二）財(cái)政政策對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的影響

從理論上講，財(cái)政政策作為上層建筑的一個(gè)重要組成部分，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重大促進(jìn)作用，它能產(chǎn)生一種效應(yīng)，協(xié)調(diào)生產(chǎn)要素，配置資源，形成推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力。同時(shí)，財(cái)政政策可以調(diào)節(jié)各種利益，調(diào)動(dòng)各方面的積極性，促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展。因此，財(cái)政政策在促進(jìn)以區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展中具有全局性、長(zhǎng)期性的推動(dòng)作用。

國(guó)家財(cái)政政策的取向?qū)ω?cái)政資金的流向起著決定性的作用，而財(cái)政資金的流向又決定著某一地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度。我國(guó)從建國(guó)初期到開放前這一時(shí)期內(nèi)，以均衡發(fā)展戰(zhàn)略為指導(dǎo)，一直把有計(jì)劃地平衡配置生產(chǎn)力、消滅地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)的不平等和經(jīng)濟(jì)差距，看成是社會(huì)主義國(guó)家生產(chǎn)力布局的首要原則。國(guó)家在投資的地區(qū)分配和項(xiàng)目選點(diǎn)上，實(shí)行了“向西大轉(zhuǎn)移”的方針，基建投資大幅度地向西部地區(qū)傾斜?！叭濉睍r(shí)期，全國(guó)基建投資達(dá)976億元，其中東部沿海占26.9%，西部占34.9%。這一時(shí)期投資比重占全國(guó)4%以上的8個(gè)省中，西部占了5個(gè)，中部占3個(gè)，而東部一個(gè)都沒有。“四五”時(shí)期，內(nèi)地投資比重更是占到了57.5%。由于這種持續(xù)了相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間的地區(qū)發(fā)展政策的影響，導(dǎo)致了中西部經(jīng)濟(jì)的一定發(fā)展和東部經(jīng)濟(jì)的犧牲。這一時(shí)期，人均GDP高于全國(guó)的有9個(gè)省區(qū)，其中包括西部的青海和西藏，而東部沿海的廣東、福建、浙江等省區(qū)卻低于全國(guó)平均水平。

改革開放后，國(guó)家賦予沿海地區(qū)較大的自主權(quán)、并在財(cái)政、稅收等方面給予相應(yīng)的政策優(yōu)惠，并且提出了讓東部沿海有條件的地區(qū)先富起來的思想。在這樣的戰(zhàn)略思想指導(dǎo)下，財(cái)政的投資布局向沿海地區(qū)傾斜。據(jù)統(tǒng)計(jì)1979-1991年，東部地區(qū)國(guó)家基建投資占總投資的49.17%，而中西部地區(qū)僅占42.7%。同一時(shí)期，東部地區(qū)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值平均增長(zhǎng)10.87%，西部地區(qū)為9.26%。而國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值東部地區(qū)更是占全國(guó)的52.37%，西部卻僅占16.68%。中西部地區(qū)表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度趨緩，經(jīng)濟(jì)水平和競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力相對(duì)減弱，在全國(guó)工業(yè)產(chǎn)值與國(guó)民生產(chǎn)總值中所占的比重也呈下降趨勢(shì)。形成這一發(fā)展差異的原因除中西部地區(qū)本身的自然條件、地緣關(guān)系以及歷史基礎(chǔ)等原因外，國(guó)家的宏觀財(cái)政政策在其發(fā)展過程中起到的作用，使地區(qū)差異再度擴(kuò)大。東中西部地區(qū)差異不斷擴(kuò)大這已經(jīng)是不爭(zhēng)的現(xiàn)實(shí)，這一狀況若不加以控制地任其發(fā)展下去，東部地區(qū)的發(fā)展不僅將被這種過大的差距所制約而降低發(fā)展速度，甚至可能出現(xiàn)全局性的經(jīng)濟(jì)倒退，對(duì)整個(gè)國(guó)家的社會(huì)安定、民族團(tuán)結(jié)、經(jīng)濟(jì)進(jìn)步構(gòu)成嚴(yán)重的威脅。

二、有關(guān)國(guó)家的區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展中的財(cái)政政策

區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展是世界各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中永恒的主題，然而地區(qū)差距卻是一個(gè)世界各國(guó)普遍存在的問題。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，地區(qū)政策的主要任務(wù)是糾正區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的“市場(chǎng)失靈”，抑制地區(qū)差距的擴(kuò)大，維持必要的區(qū)際公平。以下是整理介紹有關(guān)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家在地區(qū)發(fā)展財(cái)政政策上的做法，以作為我國(guó)地區(qū)發(fā)展財(cái)政政策問題時(shí)的借鑒。

（一）德國(guó)：以財(cái)政平衡政策為中心

德國(guó)現(xiàn)行的區(qū)域政策是二戰(zhàn)后形成的。二戰(zhàn)后德國(guó)在區(qū)域政策上極其重視均衡發(fā)展，形成了獨(dú)特的以財(cái)政平衡政策為中心的區(qū)域政策體系。德國(guó)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策從解決地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的政策著眼點(diǎn)來說與其他發(fā)達(dá)國(guó)家相類似，但就整個(gè)政策體系而言又具有明顯的特色。主要表現(xiàn)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策是“國(guó)土整治政策”的一個(gè)組成部分，而國(guó)土整治政策是包括區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、人口、土地利用、基礎(chǔ)設(shè)施（能源、交通、教育）、地區(qū)景觀等在內(nèi)的一個(gè)綜合政策體系。從區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策本身的側(cè)重點(diǎn)看，較少有國(guó)民經(jīng)濟(jì)總體增長(zhǎng)服務(wù)的色彩，而更多地重視地區(qū)勞動(dòng)力市場(chǎng)中的就業(yè)結(jié)構(gòu)及其空間分布的改善，重視區(qū)域經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展和穩(wěn)定，帶有較強(qiáng)的區(qū)域“結(jié)構(gòu)”的政策色彩。

德國(guó)經(jīng)濟(jì)政策主要應(yīng)用財(cái)政手段，通過實(shí)施財(cái)政收入平衡法及財(cái)政補(bǔ)貼促使國(guó)民經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的空間平衡。德國(guó)財(cái)政平衡包括兩個(gè)方面：一是橫向財(cái)政平衡，目標(biāo)是使各州人均稅收平衡化，主要做法是稅的分配、稅款轉(zhuǎn)移和聯(lián)邦特別撥款。通過法人稅分配，可使財(cái)政弱州達(dá)到各州平均財(cái)力的92%。通過現(xiàn)款轉(zhuǎn)移可使窮州人均財(cái)政收入達(dá)到全國(guó)人均的95%。最后不足部分由聯(lián)邦財(cái)政提供，稱為特別款。二是縱向平衡，指州與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的財(cái)政平衡，做法與橫向財(cái)政平衡類似。

（二）加拿大：區(qū)域開發(fā)的財(cái)政政策

加拿大的地區(qū)政策中聯(lián)邦的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付發(fā)揮重要作用。加拿大聯(lián)邦政府財(cái)政支出中有20%以上是撥付給地方（?。┱褂玫?，對(duì)于平衡各省的財(cái)政能力、保證各地方政府都能為居民提供一定水平以上的公共服務(wù)起到了很大的作用。聯(lián)邦政府對(duì)省政府的財(cái)政撥付是通過3個(gè)途徑進(jìn)行的；第一部分是最大的財(cái)政撥付按人口為各省提供對(duì)保健和高中以上教育的支持，這部分約占撥付總額的50%以上；第二部分是基本上也是按人口規(guī)模，支持各省的社會(huì)服務(wù)和社會(huì)保障支出，規(guī)模接近撥付總額的20%；第三部分是財(cái)政均衡化支出，即狹義的轉(zhuǎn)移支付。聯(lián)邦政府按照一定的公式計(jì)算各省的財(cái)政收入能力來確定給各省的轉(zhuǎn)移支付額度，窮省多得，富省不得或少得。支付規(guī)模占撥付總額的近30%。

（三）日本：區(qū)域開發(fā)的財(cái)政政策

在長(zhǎng)期的區(qū)域開發(fā)實(shí)踐中，日本政府連續(xù)實(shí)施了一種稱為“財(cái)政投融資”的計(jì)劃。具體作法是建立地區(qū)開發(fā)金融體制，以振興特定地區(qū)的產(chǎn)業(yè)。除了政府直接投資政策和稅收政策之外，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度也成為日本政府區(qū)域開發(fā)政策的重要內(nèi)容。為了保證財(cái)政政策措施的實(shí)施效率及其針對(duì)性，日本政府將財(cái)政轉(zhuǎn)移支付劃分為兩種不同的類別：無條件轉(zhuǎn)移支付和有條件轉(zhuǎn)移支付。無條件轉(zhuǎn)移支付的做法是據(jù)一定的指標(biāo)將各省區(qū)與全國(guó)平均水平加以比較，由此確定一個(gè)綜合指數(shù)，綜合指數(shù)的大小將決定無條件轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額；有條件轉(zhuǎn)移支付則主要用來為落后省區(qū)提供補(bǔ)助，以支持當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其中包括一般性補(bǔ)助、特殊因素補(bǔ)助、臨時(shí)特殊補(bǔ)助和項(xiàng)目專項(xiàng)補(bǔ)助等等。

三、通過有效地財(cái)政政策，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展

區(qū)域經(jīng)濟(jì)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，是構(gòu)成國(guó)民經(jīng)濟(jì)的地域空間與單元體現(xiàn)。區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展是發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)最基本的要求，也是可持續(xù)發(fā)展的基本要求。但是，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同時(shí)期，由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展側(cè)重點(diǎn)的不同和資源條件的限制，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展可選擇不同的發(fā)展戰(zhàn)略，采取不同的財(cái)政政策。從我國(guó)目前具體情況看，區(qū)域間差距越來越擴(kuò)大，如2002年，沿海開放城市（含市轄縣）土地面積占全國(guó)只有1.47%，人口占全國(guó)的7.37%，但是，其GDP卻占全國(guó)20.1%，固定資產(chǎn)投資占全國(guó)的14.9%，相對(duì)而言，中西部12個(gè)?。ㄊ凶灾螀^(qū)）土地面積占全國(guó)的71.5%，人口占全國(guó)的28.6%，其GDP僅占全國(guó)的19.29%，人均GDP只有5514.6元，相當(dāng)于全國(guó)人均的三分之二左右。可見我國(guó)現(xiàn)階段區(qū)域間不均衡發(fā)展趨勢(shì)逐漸在擴(kuò)大。因此，必須調(diào)整國(guó)家對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)政政策。

（一）加快開發(fā)中西部地區(qū)的財(cái)政政策

1．加大轉(zhuǎn)移支付力度，保證基本公共需要均等化

（1）加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的總量。傳統(tǒng)體制下的“基數(shù)法”，對(duì)于提高中西部地區(qū)公共服務(wù)水平的轉(zhuǎn)移支付總量及比例都過于小，因此，必須采用國(guó)際通用的“因素法”，確定其財(cái)政轉(zhuǎn)移支付額，并且以中西部地區(qū)居民享受同其地地區(qū)居民大體相應(yīng)的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，中央財(cái)政每年用于中西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付總量應(yīng)必須加大，從總量上加大均等化轉(zhuǎn)移支付力度。

（2）規(guī)范復(fù)合型的轉(zhuǎn)移支付制度。轉(zhuǎn)移支付在結(jié)構(gòu)上分為無條件轉(zhuǎn)移支付和有條件轉(zhuǎn)移支付兩點(diǎn)。世界各國(guó)的政府間轉(zhuǎn)移支付，大都采取復(fù)合型，即多種轉(zhuǎn)移支付方法綜合地運(yùn)用。就我國(guó)中西部目前實(shí)際情況看，應(yīng)建立一種以有條件轉(zhuǎn)移支付為重點(diǎn)，與無條件轉(zhuǎn)移支付相配合的復(fù)合型形態(tài)為宜。

2.創(chuàng)新現(xiàn)行稅收制度

（1）改變優(yōu)惠政策方向和給予特殊企業(yè)適度優(yōu)惠政策。稅收優(yōu)惠應(yīng)轉(zhuǎn)向產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠，給中西部地區(qū)投資的企業(yè)（如基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境）準(zhǔn)許加速折舊，抵免所得稅，擔(dān)保稅收信貸等間接優(yōu)惠待遇，對(duì)內(nèi)外資企業(yè)一定時(shí)期內(nèi)按15%稅率征收企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策，對(duì)投資于農(nóng)業(yè)科技推廣、教育等外部性產(chǎn)業(yè)的投資應(yīng)給予投資負(fù)稅政策。

（2）在中西部地區(qū)率先實(shí)現(xiàn)“增值稅”轉(zhuǎn)型，即“消費(fèi)型增值稅”。在中西部地區(qū)，從高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)入手，允許抵扣固定資產(chǎn)進(jìn)項(xiàng)稅金，然后逐步向原材料、能源工業(yè)等行業(yè)推進(jìn)，以增加中西部地區(qū)的投資力度。

（3）擴(kuò)大資源稅的征稅范圍。在中西部地區(qū)，應(yīng)擴(kuò)大資源稅征稅范圍，如森林、草原、名貴中藥材、礦產(chǎn)品等需要保護(hù)性開放的資源納入資源稅征稅范圍，并在現(xiàn)行費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上提高費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)以及提高稅率，以增加中西部地區(qū)的稅收收入，增強(qiáng)財(cái)源建設(shè)力度。

（4）擴(kuò)大中西部民族地區(qū)管理地方稅種的權(quán)限。在中西部地區(qū)，“老、少、邊、窮”地區(qū)較多，因此，應(yīng)允許中西部地區(qū)根據(jù)自身情況，對(duì)現(xiàn)行的地方稅在實(shí)施細(xì)則，開征、停征以及稅目、稅率的調(diào)整等方面應(yīng)擁有一定的權(quán)限。

3．優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，增加基本建設(shè)支出和社會(huì)公共管理支出的比重

目前，中西部地區(qū)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)是行政管理比重較高，而基礎(chǔ)建設(shè)支出與社會(huì)公共管理支出比重較低。按照構(gòu)建市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的公共財(cái)政框架，政府必須轉(zhuǎn)變職能，加強(qiáng)間接的宏觀調(diào)控功能，加大提供公共物品，管理公共事物，從中西部地區(qū)實(shí)際發(fā)展情況看，政府在退出競(jìng)爭(zhēng)性投資領(lǐng)域、壓縮一般項(xiàng)目投資的同時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)投向公共設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)教育、社會(huì)保障等非盈利性領(lǐng)域；自然壟斷行業(yè)，風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，應(yīng)采取綜合治理措施，控制行政人員和經(jīng)費(fèi)的膨脹，以提高政府行政效益，增加財(cái)政的調(diào)控能力。

4．完善財(cái)政補(bǔ)貼政策

財(cái)政補(bǔ)貼在各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，尤其是開發(fā)落后地區(qū)的過程中運(yùn)用的相當(dāng)普遍。借鑒其他國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)中西部大開發(fā)中，運(yùn)用財(cái)政補(bǔ)貼鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本和外國(guó)資本向中西部開發(fā)流動(dòng)是十分必要的，在促進(jìn)中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，可以重點(diǎn)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)和部門提供貼息補(bǔ)貼、就業(yè)補(bǔ)貼和投資補(bǔ)貼等，這既有利于在一定程度下減輕政府的負(fù)擔(dān)，又利于建立投資主體多元化的中西部開發(fā)投資機(jī)制。

5．完善財(cái)政監(jiān)督機(jī)制

財(cái)政監(jiān)督既是財(cái)政管理的延伸，同時(shí)又保證各項(xiàng)財(cái)政管理措施到位，監(jiān)督主體從內(nèi)部到外部，從政府到公眾，多層次、多角度對(duì)預(yù)算管理實(shí)施監(jiān)督，有助于提高政府干預(yù)透明度、公開性、規(guī)范性。在中西部地區(qū)，現(xiàn)階段應(yīng)盡快建立適應(yīng)公共財(cái)政框架的管理型財(cái)政監(jiān)督模式。

（二）進(jìn)一步發(fā)展東部地區(qū)的財(cái)政政策

1．支持東部沿海地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)步伐。目前東部沿海地區(qū)自身優(yōu)勢(shì)條件為：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制日趨成熟，文化教育發(fā)展水平較高、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較厚，但目前面臨著產(chǎn)業(yè)升級(jí)、融入國(guó)際大市場(chǎng)等問題，因此，國(guó)家財(cái)政政策導(dǎo)向應(yīng)側(cè)重于以幾個(gè)方面：優(yōu)先發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)；提高東部沿海地區(qū)的國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，擴(kuò)大國(guó)際合作；發(fā)展附加值高的加工業(yè)。

2．規(guī)范中西部地區(qū)與東部沿海地區(qū)的橫向轉(zhuǎn)移支付制度，現(xiàn)將東部沿海地區(qū)省、市對(duì)中西地區(qū)省、市、自治區(qū)的對(duì)口幫扶政策規(guī)范化、制度化、法制化，增加對(duì)中西部地區(qū)支持力度，盡快消除地區(qū)差距，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的地區(qū)均等化，但是在規(guī)范地區(qū)橫向轉(zhuǎn)移支付制度時(shí)，應(yīng)考慮東部沿海地區(qū)的承受能力以及自我發(fā)展和效率問題。

3．進(jìn)一步創(chuàng)新財(cái)政制度，制度創(chuàng)新是由于制度供給不足而引入的一種新的制度安排，以適應(yīng)制度對(duì)象的新情況、新特征，并推動(dòng)制度對(duì)象的發(fā)展。在新的歷史時(shí)期，在東部沿海地區(qū)進(jìn)行財(cái)政制度創(chuàng)新，應(yīng)從以下幾方面進(jìn)行：完善省以下分稅制財(cái)政體制，在增強(qiáng)東部沿海各地發(fā)展經(jīng)濟(jì)、培植財(cái)源積極性的基礎(chǔ)上，增強(qiáng)省級(jí)對(duì)各地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付能力；完善政府性非稅收收入管理制度；創(chuàng)新財(cái)政收入制度。

（本文系內(nèi)蒙古財(cái)經(jīng)學(xué)院資助的課題《區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展與財(cái)政政策選擇》階段性成果。項(xiàng)目批號(hào)：03K10）