阿拉善盟地處內(nèi)蒙古自治區(qū)最西端，有阿拉善左、右和額吉納三旗。是人口少、沙化最嚴重、以牧業(yè)經(jīng)濟為主體的邊疆少數(shù)民族地區(qū)。近年來由于決策科學(xué)、政策對路，“三化”進程加快，地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展較快，因此，本課題將其上述三旗納入12個樣本點中加以研究，有其典型意義。

一、城鄉(xiāng)差別的現(xiàn)狀及特色

阿拉善三旗為縮小城鄉(xiāng)差別所實施的戰(zhàn)略和措施各有側(cè)重點，因而各顯其不同的特色。

（一）阿拉善左旗

1.“工業(yè)強旗”發(fā)展思路，呈現(xiàn)效益

阿左旗從當?shù)貙嶋H出發(fā)堅持“工業(yè)強旗”發(fā)展思路，大辦工業(yè)，辦大工業(yè)，有力地促進了全旗經(jīng)濟社會的快速發(fā)展。2004年，全旗完成工業(yè)生產(chǎn)總值28億元，同比增長40.8%，完成增加值15億元，對經(jīng)濟的貢獻率達70%，充分印證了“有工才有富”的道理。該旗以資源為依托，以園區(qū)建設(shè)為載體，以項目為支撐，做大做強湖鹽及鹽化工業(yè)、煤炭及煤化工業(yè)、鐵金等礦產(chǎn)品采選加工業(yè)，充分吸納農(nóng)村牧區(qū)勞動力就業(yè)。

2.新型產(chǎn)業(yè)方興未艾

“農(nóng)牧家庭游”是阿左旗2004年由農(nóng)牧民自發(fā)形成的新型產(chǎn)業(yè)。該旗由旅游部門牽頭，組織工商、衛(wèi)生、食品等部門對40多個申請戶進行了環(huán)境、交通、衛(wèi)生、飲水、接待能力等方面的實地綜合考察，最終確定17戶為阿左旗首批“農(nóng)牧家游”掛牌點，并為其免費辦理工商、衛(wèi)生等證件。2004年全旗“農(nóng)牧家游”接待游人3.2萬人次，實現(xiàn)收入160萬元，僅宗別立鎮(zhèn)王家平一家2004年就接待游客5000多人，營業(yè)收入達到15萬元。雖然這一產(chǎn)業(yè)還未成規(guī)模，但已形成氣候，成為該旗旅游業(yè)特有的一道風景線。

3.創(chuàng)造就業(yè)平臺，造富一方民生

就業(yè)是民生之本，和諧之基。阿左旗就業(yè)、扶貧、農(nóng)牧等部門聯(lián)合出擊，一手抓培訓(xùn)，一手抓輸出，創(chuàng)造了就業(yè)平臺。2004年，該旗投入資金40多萬元，對1670名農(nóng)牧民進行了職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，其中1314人落實了就業(yè)崗位。該旗已批準就業(yè)局、職業(yè)中等專業(yè)學(xué)校、開元餐飲、綠丹藍美容美發(fā)等單位為農(nóng)牧民轉(zhuǎn)移培訓(xùn)定點機構(gòu)，形成了覆蓋城鄉(xiāng)的培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)，架起了一座使農(nóng)村牧區(qū)剩余勞動力走向新生活的金橋。今年上半年，該旗正在培訓(xùn)農(nóng)牧區(qū)勞動力2000多人，占全盟培訓(xùn)指標的68%，涉及建筑、餐飲、機電、保安、酒店、駕駛、家政服務(wù)、美容美發(fā)等16個專業(yè)和技術(shù)。

4.增強社保制度實施力度，穩(wěn)固和諧之根基

養(yǎng)老保險，截至2005年5月底，該旗參保職工11268人（企業(yè)2063人、事業(yè)單位4499人、個體及身份置換人員4706人）。新增擴面436人，完成擴面任務(wù)1000人的44%。收繳養(yǎng)老保險金1029萬元，為6260名離退休人員及遺屬（441人）發(fā)放養(yǎng)老保險金2168萬元，社會發(fā)放率達100%。醫(yī)療保險，全旗參保13669人，新增擴面200人，完成全年800人任務(wù)的25%，收入368萬元，支出438萬元。失業(yè)保險，全旗參保6590人，新增擴面297人，完成全年500人任務(wù)的59.4%，收繳失業(yè)保險金98.88萬元，為31人發(fā)放失業(yè)保險金4.42萬元。

(二)阿拉善右旗

1.城市化水平高

阿拉善右旗是內(nèi)蒙古18個邊境旗縣之一，也是自治區(qū)級貧困旗縣。全旗總面積7.3萬平方公里，邊境線長45.25公里，地形地貌以沙漠戈壁為主，巴丹吉林沙漠橫貫全境，可利用草場面積僅占全旗總面積的三分之一。境內(nèi)無地表徑流，年均降水量100毫米，年均蒸發(fā)量4100毫米，植被稀疏，生態(tài)脆弱。總?cè)丝?.5萬人，包括蒙、漢、回、藏等10個民族，蒙古族人口占總?cè)丝诘?/3。旗所在地額肯呼都格鎮(zhèn)區(qū)面積4平方公里，常住人口1.5萬人，雅布頓鎮(zhèn)常住人口2000多人，兩鎮(zhèn)共計1.7萬人，因而人口城市化水平為68%。

2.戰(zhàn)略明確，重點突出，求真務(wù)實，成效明顯

該旗根據(jù)旗情實施了“三區(qū)兩邊”發(fā)展戰(zhàn)略，突出重點，著力建設(shè)“沿山、沿路兩個中心城鎮(zhèn)，三個生態(tài)園區(qū)，四個工業(yè)基地，五個自然保護區(qū)”，促進了經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。2004年，該旗生產(chǎn)總值達到5.9億元，年均增長31.7%，是2000年的3.2倍；三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由2000年的38：28：34調(diào)整為15.7：62.8：21.5；財政總收入達到5370萬元，年均增長34.3%，是2000年的3.5倍；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)牧民人均純收入年均分別增長10.8%和9.8%，達到7715元和3626元。

3.加大就業(yè)培訓(xùn)力度，提高創(chuàng)業(yè)能力和自主擇業(yè)本領(lǐng)

2004年，該旗認真落實國家、自治區(qū)各項優(yōu)惠政策，為下崗就業(yè)人員再就業(yè)暢通渠道，搞好服務(wù)。優(yōu)先安置20戶企業(yè)民營化改革中下崗的1250名職工，累計籌措資金2000多萬元，使1012名職工通過各種途徑得到妥善安置，再就業(yè)率達到81%。稅務(wù)、工商和衛(wèi)生防疫等部門為138名下崗失業(yè)人員減免各種稅費22萬元；勞動、經(jīng)貿(mào)和金融機構(gòu)協(xié)調(diào)，為199名下崗失業(yè)人員提供小額擔保貸款396萬元，就業(yè)部門為411名下崗失業(yè)人員接續(xù)了社會保險關(guān)系，補貼社會保險費40萬元，提供崗位補貼7萬元，同時舉辦了7期就業(yè)培訓(xùn)班，累計培訓(xùn)下崗人員和牧區(qū)轉(zhuǎn)移勞動力308人，實現(xiàn)就業(yè)253人，其中有96名牧民一次性安置到長山工業(yè)基地鐵合金廠就業(yè)。

4.社會保障初顯成效

阿右旗在認真貫徹落實“兩個確?！?、城鄉(xiāng)低保和“三條保障線”的各項政策中，特別實施了《阿右旗新型農(nóng)牧區(qū)合作醫(yī)療試點方案》，將阿敖與孟根蘇木兩個試點嘎查的174戶535人納入?yún)⒈＝y(tǒng)籌范圍，有效減輕了農(nóng)牧民看病就醫(yī)的負擔，增強了農(nóng)牧民抵御大病風險的能力。同時，還制定出臺了《退牧還草牧民養(yǎng)老保險實施辦法》，在全盟率先推行牧區(qū)養(yǎng)老保險，將55周歲以上牧民納入養(yǎng)老統(tǒng)籌并享受養(yǎng)老保險待遇。

(三)額濟納旗

1.以“生態(tài)立旗”為根本，正確處理經(jīng)濟、社會發(fā)展與生態(tài)治理的關(guān)系

該旗被列入國家生態(tài)治理重點縣建設(shè)工程和黑河流域生態(tài)治理工程范疇，狠抓了“黑河水利工程、天然林保護工程、防沙治沙工程、小生物圈建設(shè)工程”。2000年，國家安排5億元資金，實施黑河分水與黑河生態(tài)綜合治理工程，東居延海連續(xù)幾年進水，2004年黑河水域面積達到35.7平方公里，達到上個世紀40—50年代的水平，標志著黑河流域綜合治理取得明顯成效，流域調(diào)水機制日臻完善。近兩年該旗加大農(nóng)牧民轉(zhuǎn)移力度，把人財物集中投向政府所在地達來庫布鎮(zhèn)、策克口岸和賽漢陶賴工業(yè)小區(qū)，以帶動產(chǎn)業(yè)和人口轉(zhuǎn)移，為消除城鄉(xiāng)兩元結(jié)構(gòu)探索著新路。

2.以“國防建旗”為依托，推動國防建設(shè)和經(jīng)濟建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展

該旗有舉世矚目的“東風航天城”等國防高科技試驗基地及500多公里的國境線。該旗充分利用駐軍部隊在裝備、技術(shù)、人才上的優(yōu)勢，爭取駐軍部隊對地方經(jīng)濟建設(shè)的扶持，為地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重點工程、生態(tài)建設(shè)發(fā)揮積極作用。同時，地方政府為部隊建設(shè)也提供著移民搬遷、草場出讓等各種便利，形成雙擁雙贏局面。

3.以“工業(yè)強旗”為核心，發(fā)揮工業(yè)在經(jīng)濟建設(shè)中的主導(dǎo)作用

該旗立足策克口岸、賽漢陶賴工業(yè)小區(qū)，堅持“集中投入，滾動發(fā)展，梯次推進”的工作思路，積極引進大企業(yè)、大項目，同時培育一批“專、精、特、新、快”中小企業(yè)，形成了大企業(yè)為主，中小企業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的格局。該旗成功引進內(nèi)蒙古慶華集團與蒙古國合作開采蒙古國納林蘇海特煤田，現(xiàn)已累計進口原煤128萬噸。2004年，引進資金3億元，實現(xiàn)工業(yè)產(chǎn)值2億元，同比增長187.4%，累計完成固定資產(chǎn)投資5.2億元，同比增長272.8%。

4.以“旅游興旗”為支撐，努力打造“額濟納”品牌

額濟納旗是一個旅游資源十分豐富的旗，有漢代古城———居延城、甲梁侯宮衙———破城子、西夏名城———黑城子等名勝古跡；著名的東風航天城、胡楊林和居延海觀光景區(qū)；有新建成的策克口岸游覽區(qū)等多處旅游景點。為此，額濟納旗加強與周邊地區(qū)的橫向聯(lián)合，開辟了敦煌、嘉峪關(guān)、酒泉、東風航天城、巴彥浩特、銀川等旅游精品線路，形成了以東風航天城高科技旅游為核心，以胡楊林自然生態(tài)觀光游、黑城古文化探險游、北部邊境口岸貿(mào)易游為重點的旅游發(fā)展新格局。2004年，舉辦的胡楊節(jié)期間接待游人3.61萬人次，收入1200萬元。本年度共接待國內(nèi)外游客8.1萬人次，收入1600萬元，全旗人均收益800元。旅游業(yè)不僅得到了直接的經(jīng)濟效益，而且還帶動了招商引資。2004年，全旗協(xié)議引進資金5億多元，已到位3億元，僅在當年胡楊節(jié)期間就達成意向14項，簽約項目9項，協(xié)議引進投資12000萬元。

（四）啟示

啟示之一，正確認識旗情和盟情，冷靜分析發(fā)展差距和不足，確定科學(xué)的“轉(zhuǎn)移發(fā)展”戰(zhàn)略，既體現(xiàn)了戰(zhàn)略的務(wù)實性，又能恰到好處地反襯出旗、盟各級領(lǐng)導(dǎo)駕馭市場經(jīng)濟的能力。人口向城鎮(zhèn)集中———從牧區(qū)轉(zhuǎn)移牧業(yè)人口5000戶近2萬人，以“人退”帶動了“沙退”生態(tài)環(huán)境有所改善；農(nóng)牧業(yè)向綠洲集中———通過農(nóng)牧業(yè)向生產(chǎn)條件較好的生態(tài)綠洲集中，2.5萬農(nóng)牧民擺脫了貧困，減少了32%的草場載畜量，農(nóng)區(qū)養(yǎng)殖業(yè)同比增長60%；工業(yè)向園區(qū)集中———烏斯太等10個工業(yè)園區(qū)，將鹽化工、煤化工、硝化工、冶金、建材、農(nóng)畜產(chǎn)品加工等各類工業(yè)企業(yè)和加工企業(yè)集中于其中，既減少了污染，又充分利用了土地，初步構(gòu)筑起具有地區(qū)特色和比較優(yōu)勢的工業(yè)經(jīng)濟新格局。這種務(wù)實的戰(zhàn)略，就是科學(xué)發(fā)展觀在該地區(qū)深入人心，尤其是深入各級領(lǐng)導(dǎo)者頭腦里，具體體現(xiàn)到行動中的一個鮮明的標志，這一戰(zhàn)略配之于得力的措施，確實在該地區(qū)已顯現(xiàn)出主導(dǎo)經(jīng)濟社會平衡發(fā)展的顯著效果。這一點對于欠發(fā)達地區(qū)或者條件差的地區(qū)如何根據(jù)區(qū)情，制定科學(xué)合理的決策提供了可借鑒的有益啟示。

啟示之二，搶抓機遇，創(chuàng)造發(fā)展條件。阿盟三旗自然條件惡劣，發(fā)展的硬環(huán)境差，但能抓住各種有利的發(fā)展機遇，形成后發(fā)優(yōu)勢的思路和做法很值得借鑒。如，對國家實施的有保有壓，區(qū)別對待的宏觀調(diào)控政策實施機遇的理解和判斷很有見地———發(fā)揮地方特色，充分利用資源、地緣、口岸和空間優(yōu)勢，發(fā)展原煤、電力、煤焦化等基礎(chǔ)工業(yè)，實現(xiàn)工業(yè)強盟、強旗的目標；搶抓西部大開發(fā)長效投入機制形成的機遇，爭取資金和項目，加快生態(tài)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐；充分利用自治區(qū)經(jīng)濟持續(xù)增長的機遇，提前上馬臨策鐵路，規(guī)劃建設(shè)重化工基地，加大地勘工作等戰(zhàn)略部署，進一步改善了發(fā)展條件，加速資源優(yōu)勢的轉(zhuǎn)化，做大了經(jīng)濟總量，增強了經(jīng)濟實力；充分利用自治區(qū)深入實施“向北開放”戰(zhàn)略，加強口岸建設(shè)，提升了經(jīng)濟發(fā)展的外向度，拓展了更為廣闊的發(fā)展空間。這種吃足用活機遇和政策條件，創(chuàng)造后發(fā)優(yōu)勢的做法和思維方式很值得各地加以學(xué)習借鑒。

二、縮小城鄉(xiāng)差別的對策建議

（一）存在的主要問題

1．城鄉(xiāng)居民收入差距依然在擴大

2000年城鄉(xiāng)居民收入分別為5164元和2434元，收入之比為2.12：1；2003年城鄉(xiāng)居民收入分別為6655元和2963元，收入之比為2.25：1；2004年城鄉(xiāng)居民收入分別為7568元和3414元，收入之比為2.22：1。2003年農(nóng)牧民非農(nóng)收入大體占到總收入的2.2%，工資性收入占到總收入的5.3%，遠低于全國非農(nóng)收入占農(nóng)民總收入近一半和工資性收入占1/3的平均水平。

2．生產(chǎn)總值、GDP增速、人均GDP、地方財政收入、人均地方財政收入、農(nóng)牧民人均純收入等在全區(qū)69個旗縣排序上與我區(qū)發(fā)達旗縣仍有差距

3．三旗發(fā)展速度有失平衡

額濟納旗人口少、生態(tài)環(huán)境差，將農(nóng)牧民移入城市的力度大，因而城鄉(xiāng)居民收入之比在2004年有所減少，低于全國和全區(qū)平均水平，正接近于國際1.5：1的水準。同時，上述三旗農(nóng)牧民人均純收入均高于全區(qū)平均水平2606元和全國平均水平2900元?？梢?，人口少的特點較明顯，如果經(jīng)濟總量能夠有一個明顯的增加，那么率先實現(xiàn)全面小康的可能性是存在的。

4．國家和自治區(qū)在農(nóng)牧民特別是失地農(nóng)牧民的養(yǎng)老保險上至今沒有出臺統(tǒng)一的政策，給各地開展此項工作帶來不便

5．社會事業(yè)的發(fā)展明顯滯后于經(jīng)濟發(fā)展

全盟廣播電視人口覆蓋率2003年達到88.3%，仍有缺口；雖撤并改造了部分中小學(xué)，中小學(xué)依然有0.02%和0.74%的輟學(xué)率，依然有3%左右的壯年文盲人口；新型農(nóng)牧民合作醫(yī)療制度僅在試點之中，未能在全盟農(nóng)牧區(qū)普遍展開，構(gòu)建和諧之基實現(xiàn)全面小康社會，仍需做很多艱苦的努力。

（二）根源

造成阿拉善盟三旗城鄉(xiāng)差別的根源有其歷史的原因，也有現(xiàn)實的原因。從歷史上看，這里原本是一個水草豐美之地，只因戰(zhàn)爭頻繁和大面積開墾導(dǎo)致三大沙漠的形成，干旱、少雨、風沙大，生產(chǎn)生活環(huán)境極差；歸屬幾經(jīng)變更，影響投入力度，一定程度上也減緩了發(fā)展條件迅速形成的速度。從現(xiàn)實的角度看，城鄉(xiāng)差別不只是一個盟市的現(xiàn)象，也不只是一個中國的現(xiàn)象，而是世界性的。而阿拉善盟三旗至今仍有這一現(xiàn)象的主要的現(xiàn)實原因，就是工業(yè)基礎(chǔ)差，吸納能力低；雖然城鎮(zhèn)化水平高，但產(chǎn)業(yè)支撐度低，三產(chǎn)未能形成氣候———交通、旅游業(yè)等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢所致；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和對牧民進行就業(yè)培訓(xùn)和實施社保均因資金缺口大，覆蓋面小。城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和經(jīng)濟社會平衡發(fā)展任重而道遠。

（三）縮小城鄉(xiāng)差別的對策建議

1．正確認識、冷靜分析差距和不足，進一步增強加快發(fā)展的信心和決心

認識劣勢，抑制劣勢，方能充分吃準、用活和發(fā)揮優(yōu)勢。發(fā)展的行動來自于發(fā)展的思維。阿盟各級領(lǐng)導(dǎo)通過學(xué)習和實踐，不斷深化對盟情和旗情的了解和把握，正因為這樣才做出了“轉(zhuǎn)移發(fā)展”的正確戰(zhàn)略，“三集中”措施充分體現(xiàn)了這一戰(zhàn)略的科學(xué)性、務(wù)實性，因而效益明顯，今后更應(yīng)強化落實措施的力度。

2．抓住加快發(fā)展的重要歷史機遇

國家實施有保有壓、區(qū)別對待的宏觀調(diào)控政策的機遇，有利于阿盟三旗充分發(fā)揮資源、地緣、口岸和空間優(yōu)勢（地大、物博、人少），做足特色、做強優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，增強經(jīng)濟發(fā)展后勁；抓住西部大開發(fā)長效機制形成的機遇，吃準用活即將出臺的“西部開發(fā)促進法”及其實施細則，進一步加大爭取項目、資金、人才的力度，加快生態(tài)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐，創(chuàng)造跨越式發(fā)展的內(nèi)外部環(huán)境；充分利用全區(qū)經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展的機遇，加大“向北開放”的力度，加快口岸建設(shè)，提高引進蒙俄資源的能力，補充資源不足，奠定工業(yè)強盟的基礎(chǔ)。

3．走好新型工業(yè)化道路，協(xié)調(diào)人與自然的和諧

在充分認識人少、地廣、資源富集、生態(tài)環(huán)境差的基礎(chǔ)上，應(yīng)抓住戰(zhàn)略機遇期。歷史經(jīng)驗表明，新興工業(yè)化國家的重化工業(yè)高速發(fā)展階段一般只有不足20年，而出現(xiàn)明顯的“油運煤電”瓶頸導(dǎo)致原材料價格暴漲的時間一般不超過5年。這表明能源、資源富集的阿拉善盟三旗獲得了難得的“超常規(guī)發(fā)展”機遇。在這一千載難逢的歷史機遇，加大資源型工業(yè)的力度，可以通過相對較高“較不正?！钡馁Y源型產(chǎn)品價格來更快地積累更多的資金。我們認為，阿拉善目前可以采取的發(fā)展對策應(yīng)該是：通過點上治理，面上破壞，在確保人居和重點環(huán)境的情況下發(fā)展經(jīng)濟、積累資金，然后通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級化輔以末端治理，才有可能重點有序地解決環(huán)境問題。當然，如果有條件，在發(fā)展高耗能、高污染產(chǎn)業(yè)的過程中，注意技術(shù)裝備的現(xiàn)代化，提高產(chǎn)品技術(shù)含量，延長產(chǎn)業(yè)鏈是非常必要的。

4．注重城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)，促進經(jīng)濟與社會平衡發(fā)展

阿拉善盟由于生態(tài)環(huán)境差，人口又少，牧業(yè)人口只有5萬，人口轉(zhuǎn)移負擔相對較輕；又由于轉(zhuǎn)移力度大，城市化水平較高，高出全區(qū)平均水平27個百分點，但產(chǎn)業(yè)支撐度較低，因此城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金缺口大，文教、文化、衛(wèi)生、體育等發(fā)展水平有待大幅度提高。醫(yī)保、低保、生育保險等構(gòu)建和諧社會根基的標志性制度在農(nóng)村層面實施力度不大。因此，加強體制和制度改革力度，確保城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，促進經(jīng)濟與社會平衡發(fā)展還應(yīng)成為今后著力解決的問題。

（作者單位：內(nèi)蒙古黨校經(jīng)濟學(xué)教研部）