縣鄉(xiāng)財(cái)政困難是一個(gè)全國普遍性的問題，內(nèi)蒙古的縣鄉(xiāng)財(cái)政也不例外，突出表現(xiàn)在收支缺口大、債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重、欠發(fā)工資、財(cái)政收入失真等方面。由于財(cái)政困難，一些基層組織基本處于癱瘓和半癱瘓狀態(tài)，導(dǎo)致黑惡勢力乘虛而入，不僅危害了社會的穩(wěn)定，而且嚴(yán)重影響了黨和政府在群眾中的威信；而農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的不足，也影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)的全面發(fā)展，制約了城鄉(xiāng)差距的縮小。因此，如何實(shí)現(xiàn)縣鄉(xiāng)財(cái)政解困就成為各級政府社會經(jīng)濟(jì)生活中的突出問題。

一、內(nèi)蒙古縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的成因

（一）財(cái)源結(jié)構(gòu)單一，縣鄉(xiāng)財(cái)政增收空間有限

縣鄉(xiāng)財(cái)政收入是由稅收和非稅收入兩部分構(gòu)成的。從稅收收入看，主要是工商稅和農(nóng)業(yè)稅。經(jīng)濟(jì)決定財(cái)政，一個(gè)地區(qū)如果經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較高，必然會產(chǎn)生較多、相對穩(wěn)定的稅收來源。但是，我區(qū)多數(shù)縣鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較薄弱，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，非農(nóng)化程度比較低，農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)處于低級階段，難以形成高附加值、高稅利的生產(chǎn)、加工系列，致使財(cái)政收入對農(nóng)業(yè)稅的依賴程度較高，缺乏支柱稅源。而國家“取消農(nóng)業(yè)稅”政策的出臺，又使縣鄉(xiāng)財(cái)政失去了原來的基本收入來源。從非稅收入看，主要是各種收費(fèi)、集資、附加費(fèi)等。近幾年，隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的不斷深入，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)切實(shí)減輕了，但縣鄉(xiāng)非稅收入減幅也比較大。這說明在財(cái)源結(jié)構(gòu)相對單一的情況下，縣鄉(xiāng)財(cái)政的應(yīng)變能力顯得比較弱，這給基層財(cái)政的增收帶來了很大的難度。

（二）人員經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)重，縣鄉(xiāng)支出剛性增長壓力大

近幾年，內(nèi)蒙古實(shí)施的縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革對于壓縮行政事業(yè)費(fèi)開支、減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，確實(shí)起到了作用，但縣鄉(xiāng)行政事業(yè)費(fèi)和財(cái)政供養(yǎng)人員仍呈上升趨勢，而且越是欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，由于其他的就業(yè)崗位有限，財(cái)政供養(yǎng)人員增長就越快，再加上1998年以來我國實(shí)施積極財(cái)政政策，出臺了很多政策性增資項(xiàng)目，如連續(xù)幾年普調(diào)工資及增加各類社會保障性的支出等等。這些政策性增資項(xiàng)目所需要的資金，一部分由中央財(cái)政撥款解決以外，主要是由各地方自行解決的。這種“只給政策，不給資金”的做法，對于本身比較困難的基層財(cái)政而言，無疑是“雪上加霜”。而且事實(shí)上，縣鄉(xiāng)財(cái)政除了有上述政策性增資項(xiàng)目外，還存在好多法定性支出項(xiàng)目。在財(cái)力有限的情況下，這些法定性支出項(xiàng)目，也使基層財(cái)政處于被動境地，支出很難控制。

（三）預(yù)算管理不健全，支出隨意性較大

一是支出預(yù)算采用“基數(shù)法”編制，缺乏科學(xué)的依據(jù)。二是執(zhí)行預(yù)算不嚴(yán)格。一級政府的財(cái)政收支應(yīng)嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行，但是在實(shí)際工作中，基本上沒有按照預(yù)算執(zhí)行，經(jīng)常出現(xiàn)“隨意調(diào)整預(yù)算”、“追加支出預(yù)算”的現(xiàn)象，在決策過程中很少考慮財(cái)政支付能力及清償問題，暗箱操作也比較嚴(yán)重。三是預(yù)算監(jiān)督無力?；鶎迂?cái)政部門，在實(shí)際工作中又普遍重視對收入的監(jiān)管，忽視對支出的監(jiān)管，所以，根本談不上監(jiān)管的制度化和規(guī)范化，導(dǎo)致支出的隨意性較大。

（四）財(cái)權(quán)劃分與事權(quán)劃分失衡，縣鄉(xiāng)財(cái)政困難加劇

1994年，我國實(shí)行了分稅制，重新界定了中央和地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)。雖然這種界定，當(dāng)時(shí)主要是在中央與省級政府之間進(jìn)行的，但后來省以下各級政府基本上也都是仿效了中央的做法，形成了“財(cái)權(quán)和財(cái)力層層向上集中，事權(quán)和責(zé)任不斷向下轉(zhuǎn)移”的格局。所以，在中央、自治區(qū)和盟市級政府層層向上集中資金的過程中，縣鄉(xiāng)政府承擔(dān)了大量的事權(quán)，而且事實(shí)上，這些事權(quán)通常又是一些剛性強(qiáng)、欠賬多、基數(shù)大、無法壓縮的事權(quán)。

（五）地方稅體系不完善，縣鄉(xiāng)地方財(cái)政收入規(guī)模小

我國實(shí)施分稅制，將整個(gè)稅收體系劃分為中央稅、地方稅和共享稅三個(gè)部分。我區(qū)在具體實(shí)施時(shí)，一方面考慮到占財(cái)稅收入幾乎一半的增值稅按照75：25的分成比例劃為共享稅，地方實(shí)際稅收縮減較多，另一方面絕大多數(shù)基層財(cái)政支大于收，需要上級補(bǔ)助，因此，按稅制改革后的稅種設(shè)置，劃分了地方各級財(cái)政收入。雖然作為縣鄉(xiāng)地方稅的稅種數(shù)量比較多，但是缺乏穩(wěn)定且有規(guī)模的稅種，地方收入規(guī)模小，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了其履行事權(quán)所需要的財(cái)力，形成了“小馬拉大車”的局面。

（六）轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范，很難從根本上解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難

客觀地講，實(shí)施轉(zhuǎn)移支付以后，內(nèi)蒙古基層財(cái)政支出緊張的狀況有所緩解，但是由于歷史包袱重、供養(yǎng)人員多、自身財(cái)力增長緩慢等因素，再加上轉(zhuǎn)移支付資金分配總體上不合理，均等化功能有限，支出缺口仍然很大。

（七）縣鄉(xiāng)政府職能轉(zhuǎn)變滯后，財(cái)政資金效益低下

一是包攬了過多的經(jīng)濟(jì)管理職能，該保的保不住，不該保的又包攬過多，“越位”和“缺位”并存，資金緊張和資金浪費(fèi)并存。二是“政績工程”、“形象工程”。一些干部思想浮躁，急功近利，追求表面化的“政績”，導(dǎo)致資金沉淀，資源浪費(fèi)，后續(xù)工作無法展開，出現(xiàn)了“前任政績，后任包袱”的現(xiàn)象。

二、實(shí)現(xiàn)內(nèi)蒙古縣鄉(xiāng)財(cái)政解困的對策與建議

（一）按照建立公共財(cái)政的基本要求，明確縣鄉(xiāng)財(cái)政的職能范圍

公共財(cái)政是市場經(jīng)濟(jì)條件下，彌補(bǔ)市場失靈、提供公共產(chǎn)品、滿足社會公共需要的一種財(cái)政模式。在公共財(cái)政的框架下，財(cái)政的活動領(lǐng)域應(yīng)該是市場失靈或市場不能很好發(fā)揮作用的那些領(lǐng)域，而不是去干擾或代替市場的功能。按照這一基本要求，縣鄉(xiāng)財(cái)政支出的重點(diǎn)應(yīng)該是滿足社會公共需要，按照“一要吃飯，二要建設(shè)”的原則，優(yōu)先保證政權(quán)建設(shè)、政府機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)和工資發(fā)放、教育衛(wèi)生等公共事業(yè)發(fā)展的需要。因此，對于縣鄉(xiāng)財(cái)政而言，最主要的還是創(chuàng)新理財(cái)觀念，引入“公共財(cái)政”的理念。通過創(chuàng)新觀念，規(guī)范政府、集體、個(gè)人之間的分配關(guān)系，從制度上明確政府與市場的分工與合作，明確財(cái)政的責(zé)任，盡快解決財(cái)政建設(shè)與發(fā)展過程中的“越位”和“缺位”的問題。具體講，在當(dāng)前和今后相當(dāng)長的一段時(shí)期，內(nèi)蒙古縣鄉(xiāng)財(cái)政的職能和任務(wù)，應(yīng)主要包括以下四方面：一是確?；鶎诱?quán)組織機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)；二是強(qiáng)化區(qū)域內(nèi)社會公共事業(yè)的發(fā)展；三是支持城鎮(zhèn)和農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展和社會保障；四是有選擇、有重點(diǎn)地支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展，退出一般競爭性領(lǐng)域投資，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化以及其它重要基礎(chǔ)性、支柱性產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

（二）加強(qiáng)縣鄉(xiāng)財(cái)政管理，健全財(cái)政監(jiān)督機(jī)制

要結(jié)合我國當(dāng)前正在進(jìn)行的財(cái)政改革，綜合運(yùn)用“部門預(yù)算”“政府采購”“零戶統(tǒng)管”“工資統(tǒng)發(fā)”“收支兩條線”等財(cái)政管理手段，按照“量財(cái)辦事、綜合平衡”的原則加強(qiáng)管理，提高基層財(cái)政按時(shí)足額發(fā)放工資、維護(hù)國家機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)和社會穩(wěn)定的保障能力。在健全財(cái)政監(jiān)督機(jī)制方面：首先，上級財(cái)政主管部門應(yīng)該配備一些政治素質(zhì)較高、業(yè)務(wù)能力較強(qiáng)的人員，來指導(dǎo)、檢查基層財(cái)務(wù)人員的工作，定期對基層財(cái)務(wù)進(jìn)行檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)解決。其次，審計(jì)部門要加強(qiáng)對離任干部的審計(jì)工作，紀(jì)檢、監(jiān)察機(jī)關(guān)要配合審計(jì)部門，對違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律的當(dāng)事人從嚴(yán)查處。最后，要加強(qiáng)對基層財(cái)務(wù)人員的政治教育和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，并保證其工作的相對獨(dú)立性，使其依法理財(cái)，自覺抵制違紀(jì)違法的“長官行為”，把好堵塞漏洞的第一關(guān)。

（三）樹立財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)意識，努力化解債務(wù)

一方面要嚴(yán)格防止新增債務(wù)的產(chǎn)生；另一方面要積極發(fā)展縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)，在活躍市場、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)培植財(cái)源，增加財(cái)政收入，這是化解債務(wù)、實(shí)現(xiàn)解困最根本的途徑。主要應(yīng)做好以下幾個(gè)方面的工作：一是調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)。各地應(yīng)按照農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求立足本地實(shí)際，堅(jiān)持以市場為導(dǎo)向，走專業(yè)化、區(qū)域化的發(fā)展路子，促進(jìn)“兩高一優(yōu)”農(nóng)業(yè)的發(fā)展；按照優(yōu)化原則發(fā)展龍頭企業(yè)，解決農(nóng)業(yè)小生產(chǎn)和大市場之間的矛盾，提高農(nóng)產(chǎn)品商品率；發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品商品基地，發(fā)揮規(guī)模效益，提高專業(yè)化程度，改變農(nóng)業(yè)比較效益低下的局面，為農(nóng)民致富、財(cái)政增收創(chuàng)造條件。二是盤活集體資產(chǎn)。上世紀(jì)80年代興起的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在促進(jìn)縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、解決勞動力就業(yè)、振興縣鄉(xiāng)財(cái)政方面做出過巨大的貢獻(xiàn)，但目前也面臨著結(jié)構(gòu)調(diào)整的問題，有一部分資產(chǎn)未能得到充分利用，甚至閑置。各地區(qū)要深刻領(lǐng)會中央關(guān)于企業(yè)改革的精神，采取拍賣、租賃、兼并、承包、股份合作制等多種形式盤活集體資產(chǎn)，提高經(jīng)濟(jì)效益，為財(cái)政增收和減輕縣鄉(xiāng)所負(fù)擔(dān)的改革成本創(chuàng)造條件。三是加大招商引資的力度。各地區(qū)黨委和政府要因地制宜，根據(jù)地區(qū)實(shí)際營造招商環(huán)境、健全招商網(wǎng)絡(luò)、完善招商基地、拓寬招商渠道，做到以誠招商，用情招商，通過招商發(fā)展本地區(qū)經(jīng)濟(jì)，增加財(cái)政收入。

（四）繼續(xù)深化財(cái)政體制改革，增加縣鄉(xiāng)財(cái)政自主支配的財(cái)力

進(jìn)一步理順各級政府之間的分配關(guān)系：按照預(yù)算管理級次理順各級政府的分配關(guān)系，使每一級政府所擁有的財(cái)權(quán)與其承擔(dān)的事權(quán)相一致。健全地方稅體系：確立地方稅主體稅種；在確保中央宏觀調(diào)控意圖實(shí)現(xiàn)的前提下，賦予地方必要的稅權(quán)。完善轉(zhuǎn)移支付制度：明確轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)；改善轉(zhuǎn)移支付的撥款結(jié)構(gòu)；最后，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付的分配方法。借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，用“因素法”來取代“基數(shù)法”，避免人為因素的干擾，提高轉(zhuǎn)移支付資金分配的科學(xué)性。

（五）加大機(jī)構(gòu)改革力度，強(qiáng)化編制管理，解決行政管理費(fèi)的不合理增長及欠發(fā)工資問題

一是要按照“精簡、統(tǒng)一、效能”的原則，圍繞“小政府、大服務(wù)”的框架，因地制宜、實(shí)事求是地加快行政機(jī)構(gòu)改革。目前工作的重點(diǎn)應(yīng)該是把縣級機(jī)構(gòu)改革同鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革結(jié)合起來，合并業(yè)務(wù)相近的機(jī)構(gòu)，撤銷主要靠向農(nóng)民收費(fèi)維持運(yùn)轉(zhuǎn)的機(jī)構(gòu)。二是要嚴(yán)格控制機(jī)關(guān)事業(yè)單位編制，精簡機(jī)構(gòu)人員。在目前實(shí)施的省級人民政府核批各縣農(nóng)村中小學(xué)教職工編制的基礎(chǔ)上，可以考慮擴(kuò)大事業(yè)單位編制管理權(quán)限的上收范圍，由省級人民政府統(tǒng)一履行本地區(qū)所有事業(yè)編制管理職責(zé)，減少基層政府在事業(yè)編制管理工作中的隨意性。同時(shí)，參照市場經(jīng)濟(jì)國家的做法，加快編制管理工作的立法進(jìn)程，這方面地方人大可以先行一步，制定地方性法規(guī)，將編制管理工作納入法制化軌道。

（六）建立農(nóng)村義務(wù)教育健康發(fā)展的長效機(jī)制，減輕縣鄉(xiāng)財(cái)政壓力

一是落實(shí)各級政府的責(zé)任，改革義務(wù)教育財(cái)政投入機(jī)制。義務(wù)教育具有全國性公共產(chǎn)品的特點(diǎn)，因此，應(yīng)將目前義務(wù)教育由縣鄉(xiāng)財(cái)政承擔(dān)改為由中央、省、地（市）、縣、鄉(xiāng)五級財(cái)政分類別、分級次共同承擔(dān)?？h級財(cái)政要確保教師工資按時(shí)足額發(fā)放及學(xué)校雜費(fèi)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，中央和省、地（市）財(cái)政要重點(diǎn)保證農(nóng)村中小學(xué)危房的改造和重要設(shè)施設(shè)備建設(shè)的投入。二是結(jié)合財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度改革，促進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育的協(xié)調(diào)發(fā)展。三是采取競爭上崗、末位淘汰等辦法，減少財(cái)政供養(yǎng)教師人數(shù)，使教育人力資源得到合理配置，教育布局良性運(yùn)行。四是發(fā)揮財(cái)政政策的引導(dǎo)作用，促進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育的多渠道投入。通過制定稅收優(yōu)惠政策、安排財(cái)政貼息及專項(xiàng)補(bǔ)助等，允許并鼓勵民間資本進(jìn)入教育領(lǐng)域，興辦義務(wù)教育或參與學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)行社會力量辦學(xué)，讓一部分條件允許的學(xué)生進(jìn)入這類學(xué)校學(xué)習(xí)，分流學(xué)生，減輕財(cái)政壓力。

（作者單位：內(nèi)蒙古黨校）