原內(nèi)蒙古五原縣城關(guān)鎮(zhèn)城市信用社由于歷史包袱沉重，發(fā)放于企業(yè)的852萬元再貸款已成風(fēng)險(xiǎn)，造成不良貸款居高不下，形成歷年虧損導(dǎo)致資不抵債1200萬元，被迫于2001年9月8日對該社實(shí)施停業(yè)整頓，經(jīng)過三個(gè)月的清查、核對、整頓后將剩余資產(chǎn)由人民銀行接管，負(fù)責(zé)資產(chǎn)的清收、處置、變現(xiàn)和市場退出等工作。通過近四年來資產(chǎn)的清收變現(xiàn)管理情況來看，資產(chǎn)清收速度緩慢，收效甚微，市場遲遲未能退出，面臨的困難和問題日漸顯露。

一、存在問題

由于我國存款保險(xiǎn)機(jī)制不健全，對信用社實(shí)施市場退出，只能依靠中央銀行再貸款解決。我國目前存款保險(xiǎn)機(jī)制尚不健全，未設(shè)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，當(dāng)金融機(jī)構(gòu)發(fā)生系統(tǒng)金融風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，從維護(hù)金融體系穩(wěn)定出發(fā)，只能依靠中央銀行再貸款解決。而由于關(guān)停信用社貸款清收難，最后不可避免地將貸款風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給人民銀行，造成人民銀行再貸款清收難。如五原縣城市信用社由于經(jīng)營管理不善、資不抵債嚴(yán)重而實(shí)施停業(yè)整頓和撤銷關(guān)閉，停業(yè)整頓和撤銷關(guān)閉工作由地方政府組織實(shí)施，兌付個(gè)人債務(wù)資金缺口達(dá)3487萬元。如不能及時(shí)給予兌付，將會(huì)導(dǎo)致存款戶上訪，容易引發(fā)地區(qū)金融支付風(fēng)險(xiǎn)，影響社會(huì)穩(wěn)定。但地方政府受財(cái)政影響，根本無法解決存款支付資金缺口，為維護(hù)轄區(qū)金融穩(wěn)定，只能由中央銀行發(fā)放2628萬元再貸款用于解決資金缺口。

二、實(shí)施撤銷關(guān)閉（停業(yè)整頓）信用社貸款清收困難，再貸款難以歸還

一是關(guān)停信用社債權(quán)得不到有效保護(hù)。金融企業(yè)是特殊企業(yè)，它不同于一般工、商業(yè)或流通企業(yè)，部分工商企業(yè)往往出于“逃廢債”目的，搞假破產(chǎn)，可以逃避銀行債務(wù)，其債權(quán)通過其隱性代表部門即地方政府采取措施將其落實(shí)到縣級管理部門；而金融企業(yè)不隸屬于地方，與地方財(cái)政關(guān)系不大，一旦宣告其停業(yè)整頓，撤銷關(guān)閉，其對外債務(wù)———主要是公眾存款受國家政策保護(hù)，須無條件兌付，只能依靠中央銀行再貸款解決，而金融機(jī)構(gòu)停業(yè)整頓撤銷關(guān)閉是由地方政府組織實(shí)施，由于受利益分配的驅(qū)使，致使金融機(jī)構(gòu)停業(yè)整頓撤銷關(guān)閉后的債權(quán)保護(hù)、資產(chǎn)保全，操作起來缺乏政府和有關(guān)職能部門支持和專門隊(duì)伍和專職人員負(fù)責(zé)，致使能收回、應(yīng)收回或準(zhǔn)備還、有能力還的貸戶，因無人催要或因機(jī)構(gòu)停業(yè)整頓、面臨撤銷關(guān)閉等原因的影響，導(dǎo)致貸款收回進(jìn)度緩慢。二是停業(yè)整頓信用社貸款清收和資產(chǎn)保全司法執(zhí)行難。為了化解信用社的風(fēng)險(xiǎn)，按照總行的統(tǒng)一布置，對嚴(yán)重資不抵債的信用社進(jìn)行停業(yè)整頓，這對化解金融風(fēng)險(xiǎn)，保一方平安起到了積極作用。但是對于嚴(yán)重資不抵債而已被實(shí)施停業(yè)整頓的信用社，經(jīng)過清理整頓后可以撤銷，人員可以另行安排，但資產(chǎn)的清收變現(xiàn)成了難點(diǎn)。我縣城市信用社實(shí)施停業(yè)整頓已近四年的時(shí)間，雖然資產(chǎn)管理工作組通過不失訴訟時(shí)效進(jìn)行催收、起訴等方式進(jìn)行資產(chǎn)保全，但由于長時(shí)間的停業(yè)整頓也使這些措施顯得軟弱無力，并造成借款人思想上的麻痹和誤解。認(rèn)為信用社已停業(yè)或撤并，貸戶抱有僥幸心理，能不還則不還，想利用機(jī)構(gòu)退出逃廢信用社債務(wù)，對貸款采用拖延時(shí)間的辦法或等待失去訴訟時(shí)效自然免除償還責(zé)任或貸款不用還的誤解，再者是司法上的不作為，致使貸戶被起訴后抵債物資一直處于封存扣押階段，遲遲難以執(zhí)行，導(dǎo)致資產(chǎn)長期存放形成自然損失，影響資產(chǎn)處置進(jìn)度。到目前為止，近四年期間資產(chǎn)管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組清收貸款1033萬元，利息76萬元，占貸款總額的31%，現(xiàn)有余額1317萬元。而用于解決支付缺口的2628萬元再貸款期限已近四年，貸款收回本金1518萬元，余額1110萬元，累計(jì)欠息211萬元，通過對貸款和其它資產(chǎn)的清收變現(xiàn)，還有望歸還再貸款160萬元，仍將有950萬元再貸款難以收回，如果再加上在城市信用社經(jīng)營期間形成的852萬元風(fēng)險(xiǎn)再貸款，人民銀行將有1802萬元再貸款形成損失。

三、停業(yè)整頓（撤銷關(guān)閉）法律法規(guī)亟待修改，法律依據(jù)缺失，致使關(guān)停信用社久撤不撤、久停不決、勞民傷財(cái)

《金融機(jī)構(gòu)撤銷條例》系2001年11月14日國務(wù)院頒布，自2001年12月15日實(shí)施，可操作性不強(qiáng)，并且由于金融體制改革，人民銀行與銀監(jiān)委分設(shè)，職能轉(zhuǎn)變，該條例已不能適應(yīng)新的金融形勢需要。目前由于缺乏新的有關(guān)金融機(jī)構(gòu)撤銷法律法規(guī)，形成法律真空，導(dǎo)致基層政府、人行、銀監(jiān)對正在實(shí)施進(jìn)行的撤銷關(guān)閉和停業(yè)整頓信用社無所適從。信用社實(shí)施停業(yè)整頓時(shí)間已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過規(guī)定的半年時(shí)間，實(shí)際已近四年，政府、銀行、銀監(jiān)部門至今沒有一個(gè)明確說法，而停業(yè)整頓費(fèi)用仍在發(fā)生，停業(yè)整頓成本在增加，人民銀行再貸款和被關(guān)停信用社信貸資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)再逐步加大。一是機(jī)構(gòu)分設(shè)前形成的停業(yè)整頓（撤銷關(guān)閉）信用社市場退出在機(jī)構(gòu)分設(shè)后，由于職能調(diào)整，轉(zhuǎn)換工作思路，未能及時(shí)引起上級相關(guān)部門的注意，使得基層人行和銀監(jiān)等部門不知如何操作。二是地方政府思想認(rèn)識(shí)不到位。認(rèn)為停業(yè)整頓（撤銷關(guān)閉）是金融部門之間的事，所以，造成政府、人行、銀監(jiān)等相關(guān)部門缺乏溝通、協(xié)調(diào)和有機(jī)配合。

四、停業(yè)整頓工作缺乏監(jiān)督工作機(jī)制，導(dǎo)致工作效率低下

停業(yè)整頓工作是由地方政府部門組織，多個(gè)部門參加的工作，由于缺乏一個(gè)行之有效的監(jiān)督約束工作機(jī)制導(dǎo)致工作效率低下。由于個(gè)別部門責(zé)任心不強(qiáng)，相互推諉，不能認(rèn)真履行自身職責(zé)。沒有一個(gè)與撤銷關(guān)閉和停業(yè)整頓工作相匹配的行之有效的撤銷關(guān)閉（停業(yè)整頓）工作監(jiān)督機(jī)制，從根本上不能杜絕某些部門、某些人員不良作為，使貸款清收效果不理想問題的存在。

五、抵押品物不足值，拍賣價(jià)格偏低以及大固定資產(chǎn)評估值高致使資產(chǎn)處置變現(xiàn)難，損失嚴(yán)重

在停業(yè)整頓前形成的質(zhì)次價(jià)高，物不足值的抵債資產(chǎn)1084.67萬元，原貸金額1090.45萬元，間接損失5.78萬元，后經(jīng)停業(yè)整頓工作領(lǐng)導(dǎo)小組認(rèn)定處置變現(xiàn)72.7萬元，直接損失1011.97萬元，剔除冷飲廠抵債資產(chǎn)評估值88萬元，實(shí)際損失達(dá)929.75萬元。目前尚有冷飲廠852萬元貸款以部分廠房設(shè)備，抵頂全部貸款，經(jīng)評估值為88萬元外，另有一宗五原城市信用社辦公大樓一座，評估值204萬元，難以處置變現(xiàn)，長期處于閑置階段，已有部分設(shè)施自然損毀，如不及時(shí)處置，損失程度將隨時(shí)間的推移其使用價(jià)值越來越低，損失進(jìn)一步加大，給工作組操作上帶來了一定難度。其原因：一是這兩宗資產(chǎn)金額大，情況復(fù)雜。辦公大樓原本就是抵債資產(chǎn)后轉(zhuǎn)入固定資產(chǎn)，另外就是冷飲廠被一分為三（工行、發(fā)行、信用社各一部分）抵頂貸款，地理位置不優(yōu)越；二是評估值高于市場價(jià)。資產(chǎn)管理部門難以作出科學(xué)合理的準(zhǔn)確價(jià)位，資產(chǎn)處置變現(xiàn)工作遲遲難以進(jìn)行。

六、幾點(diǎn)建議

一是上級應(yīng)積極采取措施，對現(xiàn)有資產(chǎn)進(jìn)行一次全面清查核對，鎖定損失。對能夠清收處置的有效資產(chǎn)，重新制定一個(gè)《資產(chǎn)處置方案》，并且要實(shí)行專人負(fù)責(zé)專人管理，力爭資產(chǎn)損失降低到最低限度，促進(jìn)信用社早日退出市場。

二是建立存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，使人民銀行維護(hù)金融穩(wěn)定工作由被動(dòng)變主動(dòng)。一旦金融機(jī)構(gòu)發(fā)生系統(tǒng)金融風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，直接由存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)實(shí)施救助，資金不足時(shí)，再由人民銀行再貸款解決。同時(shí)，由存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)督促金融機(jī)構(gòu)制定風(fēng)險(xiǎn)防范措施，維護(hù)金融穩(wěn)定。

三是實(shí)行金融機(jī)構(gòu)撤銷清算和停業(yè)整頓工作責(zé)任制。對政府及參加停業(yè)整頓工作有關(guān)部門建立金融機(jī)構(gòu)撤銷清算（停業(yè)整頓）工作責(zé)任制，明確職責(zé)，量化指標(biāo)，嚴(yán)格考核，從嚴(yán)獎(jiǎng)懲，確保撤銷關(guān)閉（停業(yè)整頓）工作順利進(jìn)行。建立金融機(jī)構(gòu)撤銷關(guān)閉（停業(yè)整頓）工作監(jiān)督機(jī)制，由上級防范地方金融風(fēng)險(xiǎn)小組對下級進(jìn)行考核的監(jiān)督工作機(jī)制，明確監(jiān)督工作目的，量化監(jiān)督指標(biāo)，嚴(yán)格獎(jiǎng)懲措施，防止個(gè)別部門不作為現(xiàn)象，提高工作效率，確保金融機(jī)構(gòu)撤銷關(guān)閉和停業(yè)整頓工作順利進(jìn)行，維護(hù)金融和社會(huì)穩(wěn)定。

四是地方司法部門對撤銷關(guān)閉和停業(yè)整頓信用社資產(chǎn)管理工作從政策上給予支持。鑒于金融企業(yè)特殊性，從法律上明確規(guī)定撤銷關(guān)閉（停業(yè)整頓）金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)整體移交法院受理，對貸款和抵貸資產(chǎn)實(shí)施依法清收或依法拍賣，訴訟費(fèi)和執(zhí)行費(fèi)按清收回貸款進(jìn)度、比例交納，同時(shí)要切實(shí)加大司法執(zhí)行力度，避免撤銷關(guān)閉信用社，贏了官司賠了錢，對法院立案、審理、執(zhí)行均實(shí)行指標(biāo)考核，防止司法上不作為現(xiàn)象發(fā)生，最大限度減少國家財(cái)產(chǎn)損失。

五是加快金融立法，抓緊修訂《金融機(jī)構(gòu)撤銷條例》，制定金融機(jī)構(gòu)撤銷關(guān)閉和停業(yè)整頓工作政策法規(guī)，增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)撤銷關(guān)閉法律法規(guī)的可操作性，使基層政府部門、人民銀行和銀監(jiān)等部門有法可依，以便撤銷關(guān)閉信用社安全平穩(wěn)。

六是人民銀行和金融監(jiān)管部門要切實(shí)做好金融風(fēng)險(xiǎn)防范工作，時(shí)刻監(jiān)測高風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)資金頭寸，適時(shí)提出風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警；一旦金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，由存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)或人民銀行再貸款及時(shí)解決，將風(fēng)險(xiǎn)消滅在萌芽狀態(tài)。對確實(shí)需要實(shí)施停業(yè)整頓的金融機(jī)構(gòu)通過采取措施救助后，應(yīng)以兼并或重組的形式，予以風(fēng)險(xiǎn)改造，保留其法人地位，盡可能不要實(shí)施市場退出，這樣能夠最大限度地降低資產(chǎn)的無謂損失。

（作者單位：人民銀行五原縣支行）