2004年7—10月期間，內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)院牧區(qū)研究所部分研究人員對(duì)牧區(qū)進(jìn)行三次實(shí)地調(diào)研，先后赴烏蘭察布市四子王旗、錫林郭勒盟鑲黃旗、西烏旗、阿巴嘎旗，與牧民面對(duì)面交談，詳細(xì)了解其經(jīng)濟(jì)生活中所遇到的問題與困難，并走訪了旗、盟相關(guān)部門，收集資料、了解情況。

一、調(diào)查戶經(jīng)濟(jì)社會(huì)基本情況

2004年7月10日至10月初，調(diào)研組自行設(shè)計(jì)入戶調(diào)查表、問卷調(diào)查表走訪烏蘭察布市1個(gè)旗、錫盟3個(gè)旗100多個(gè)牧民家庭。其中挑選了最具代表性的28戶作為典型數(shù)量分析。28戶的分布為：四子王旗12戶、鑲黃旗11戶、西烏旗4戶、阿巴嘎旗1戶。

從28戶總體情況看，人口戶均4.6人、勞動(dòng)力戶均2.75人；28戶中初中小學(xué)文化程度占絕對(duì)比重，為82.1%。28戶中季節(jié)性圈養(yǎng)戶為10戶，占總戶數(shù)35.7%；禁牧戶為4戶，占總戶數(shù)14.3%；移民戶為4戶，占總戶數(shù)14.3%；不受以上因素的戶為10戶，占總戶數(shù)35.7%；牧戶居住絕大多數(shù)以磚木結(jié)構(gòu)為主，占總戶數(shù)82%。人均居住面積為18平米，其中磚木結(jié)構(gòu)為14.7平米。電視機(jī)已普及，其中彩電占78.6%，黑白、舊電視占21.4%。 89.3%的戶擁有電話（手機(jī)）。洗衣機(jī)、電冰箱（冰柜）擁有量逐年增加。摩托車作為生產(chǎn)生活工具已普及。除此之外，3戶擁有家用小車。其中兩輛是2001年之后新添置。

28戶戶均草場(chǎng)面積為5626畝，圍欄面積占總草場(chǎng)面積77.5%。其中16戶已全部圍欄，其面積為76371畝。畜群結(jié)構(gòu)主要以小畜為主，土種牲畜占75%。戶均牲畜規(guī)模為345只，飼養(yǎng)大畜（主要是牛）20頭以上的戶只有5戶，占總戶數(shù)的18%。 28戶中18戶有飼料地，占總戶數(shù)65%左右。戶均種植面積為14.8畝。28戶中78.6%的牧戶有三輪、四輪、大卡車等生產(chǎn)工具，其中11戶有打摟草機(jī)、粉碎機(jī)等生產(chǎn)工具。28戶總共有33臺(tái)（輛）不同功能的生產(chǎn)工具，戶均1.18臺(tái)（輛）。戶均總收入為30922.9元，人均總收入為6660元，其中96.4%的收入來自第一產(chǎn)業(yè)———牧業(yè)。其余不到4%的收入來自外出打工、經(jīng)營(yíng)旅游業(yè)及嘎查干部工資組成。戶均總支出為41252.6元，其中生產(chǎn)支出為21890.4元、生活支出為19362.2元。人均總支出達(dá)8885元。28戶中，有各種借貸款的戶有16戶，占總戶數(shù)57.1%，戶均借貸款額高達(dá)13964.3元。信用社貸款額度為3000-30000元不等。

對(duì)調(diào)查戶的總體評(píng)價(jià)是：牧區(qū)仍處在較低水平的、不平衡的剛好溫飽有余的生活水平上。衣食住行雖然與過去相比變化顯著，但與小康社會(huì)指標(biāo)相比，差距明顯。生產(chǎn)生活基礎(chǔ)薄弱，積累少，支出大于收入的矛盾突現(xiàn)；由于生態(tài)環(huán)境的進(jìn)一步惡化，嚴(yán)重削弱了草原畜牧業(yè)低成本、高效率的優(yōu)勢(shì)，因而其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式遇到前所未有的挑戰(zhàn)；人口文化素質(zhì)低、牧業(yè)勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)不合理；牧區(qū)計(jì)劃生育工作取得顯著成效，牧民人口增長(zhǎng)得到控制；盡管牲畜戶均規(guī)模較大，但富裕戶掩蓋中低戶的現(xiàn)象較普遍；在飼草料的解決上方法單一，光靠開飼料地并不能真正解決廣大牧區(qū)飼草料短缺問題；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，建設(shè)養(yǎng)畜、科學(xué)養(yǎng)畜的物質(zhì)條件仍不具備。如棚圈要求、機(jī)械化程度、勞動(dòng)力素質(zhì)、科技推廣等；畜產(chǎn)品市場(chǎng)不發(fā)達(dá)，多數(shù)牧戶處在被動(dòng)交易；牧區(qū)社會(huì)化服務(wù)體系滯后，生產(chǎn)生活成本居高不下；牧民希望有自己的合作經(jīng)濟(jì)組織、專業(yè)協(xié)會(huì)，但遲遲建不起來；事實(shí)上，牧戶接受新事物較快，近兩年牧戶通訊發(fā)展迅速。

二、當(dāng)前面臨的主要問題

（一）草牧場(chǎng)管理使用問題

從調(diào)研發(fā)現(xiàn)牧區(qū)的草場(chǎng)問題仍是一個(gè)棘手的問題。

1.通過調(diào)研了解到國家生態(tài)項(xiàng)目對(duì)牧民影響很大。比如，四子王旗查干補(bǔ)力格蘇木禁止沿路牧戶使用其草場(chǎng)。這樣一來，這部分牧戶從5月-10月末或11月初的五六個(gè)月期間只能走場(chǎng)到附近的其他蘇木或其他旗縣租用少畜戶、貧困戶草場(chǎng)，來回搬遷，費(fèi)用大，負(fù)擔(dān)加重。牧民反映，國家雖然給予補(bǔ)飼，但對(duì)他們生產(chǎn)生活帶來諸多不便且支出加大。相對(duì)而言，未采取這一政策的牧戶生產(chǎn)生活較穩(wěn)定。

2.草畜平衡，方法單一。地方各級(jí)政府非常重視草畜平衡工作。罰款已成為草畜平衡的有效辦法，也成為蘇木增加外來收入的重要來源，因此蘇木政府的積極性很高，懲罰力度大。但是對(duì)于牧戶牲畜達(dá)不到一定數(shù)量就難以維持最低生活保障的問題上方法單一，幾乎沒有采取什么有效措施。

3.草場(chǎng)流轉(zhuǎn)處于無秩序狀態(tài)。一方面牧區(qū)草場(chǎng)流轉(zhuǎn)的主要部分，集中在少畜戶、貧困戶草場(chǎng)上。相對(duì)而言當(dāng)?shù)馗辉Ｄ翍魧?duì)草場(chǎng)有一種特殊的感情，因此以合理利用草場(chǎng)作為目標(biāo)。與此相反，外來戶以利潤(rùn)最大化作為目標(biāo)，對(duì)草場(chǎng)進(jìn)行掠奪式利用，危害大。另一方面，嘎查、蘇木、旗不同程度地掌握著一定數(shù)量的較好草場(chǎng)。他們租給外來有地位、有錢的關(guān)系戶，獲得一筆不小的額外收入。這也是外來牲畜降不下來的真正原因。

(二)入不敷出的牧戶在增加

28戶中14戶當(dāng)年支出大于當(dāng)年收入，最大虧空戶的虧空額度達(dá)37000元，最少的虧空戶也達(dá)1500元。如果再加上現(xiàn)有的借貸款，那么虧空戶會(huì)大大增加。1.從生產(chǎn)支出的先后序列分析，居首位的是飼草料支出，占總戶支出的50%以上；其次是新增加的生產(chǎn)工具支出占總戶支出的16%；第三四位的是棚圈建設(shè)和租賃草場(chǎng)費(fèi)，分別占總戶的10.4%、10%。在有些戶飼草料支出已占其總支出的80%以上的也不少見。2.從生活支出排序分析， 28戶中，飲食費(fèi)仍占首位，占總生活支出的27.5%，其次排列為醫(yī)療支出、教育支出分別占總生活支出的18.8%和15.5%。有些戶中教育費(fèi)、醫(yī)療費(fèi)已超過飲食費(fèi)比重，高達(dá)50%以上的屬普遍。生活支出的多樣化，使牧民手中現(xiàn)金嚴(yán)重短缺。3.借貸戶增加，償還難。28戶中，有借貸款的16戶，由于當(dāng)年虧空，再加上借貸款送子女上學(xué)，很難按時(shí)歸還借貸款。

(三)選擇飼養(yǎng)品種和利用項(xiàng)目問題

眾所周知，各地氣候、冷暖差異決定與此相應(yīng)的畜種，多數(shù)牧民已掌握這方面的技能。但是，地方政府部門在項(xiàng)目的誘導(dǎo)下做不符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的浪費(fèi)錢財(cái)、傷害牧民的事情屢見不鮮。2004年錫盟計(jì)劃引進(jìn)幾萬只小尾寒羊分配給南部各旗縣。我們?cè)阼傸S旗進(jìn)行調(diào)研時(shí)了解到當(dāng)?shù)馗鶕?jù)上級(jí)的部署，已引進(jìn)幾百只，因種種原因約半數(shù)已死亡。當(dāng)?shù)馗刹咳罕娬J(rèn)為，土種羊是適合于當(dāng)?shù)貧夂驐l件的較耐寒的品種，而且肉質(zhì)優(yōu)良深受消費(fèi)者的青睞。相對(duì)而言，小尾寒羊雖產(chǎn)羔多，但在當(dāng)?shù)剡m應(yīng)性較差，且肉質(zhì)遠(yuǎn)不如土種羊好，如果把這筆資金投入到改良及選育當(dāng)?shù)貎?yōu)良品種效果會(huì)更佳。再比如牧民喜歡養(yǎng)乳肉兼用的畜種，但項(xiàng)目限定牧戶必須養(yǎng)黑白花牛，黑白花牛適應(yīng)性較差、不能耐凍而且飼料糧要求高、產(chǎn)量遠(yuǎn)不如設(shè)計(jì)的那么好。

（四）生態(tài)移民生產(chǎn)、生活安置問題

我們走訪了多個(gè)移民戶，其生產(chǎn)生活令人擔(dān)憂。在生產(chǎn)方面，有的地方移民點(diǎn)上生產(chǎn)滯后于住所，已有兩年待業(yè)的現(xiàn)象；已經(jīng)購回奶牛的（平均每戶2-3頭）或不適應(yīng)或產(chǎn)量少或死亡；有的移民村鮮奶沒有銷路，得不到什么收入；沒有奶站的移民點(diǎn)不少。這使得移民戶生產(chǎn)無保障。生活方面，幾年沒有收入來源的戶，只能吃老本（移民后不能養(yǎng)畜，因此部分牧戶把牲畜全賣了，部分牧戶投靠親戚朋友留了少部分牲畜），更談不上生活質(zhì)量的提高，均處于無奈的境地。還有部分移民點(diǎn)住房條件差，不分生產(chǎn)生活區(qū)，人畜均在一個(gè)院子內(nèi)，而且人居住的面積只有十幾平米，幾代擠在一間屋子。

（五）春季休牧問題

通過走訪，我們了解到春季休牧在各旗縣的反映不同。對(duì)人均草牧場(chǎng)面積小的黃旗來說，多數(shù)草場(chǎng)原本無草可牧，因此休牧對(duì)牧戶的影響并不大。但對(duì)草場(chǎng)相對(duì)較好的西烏旗來說，影響卻很大。一是牧民反映休牧期限過于長(zhǎng)，合理期限應(yīng)當(dāng)在30-45天為宜。二是休牧?xí)r間定的太死，不能適宜氣候的多變，失去了對(duì)牧草最佳利用時(shí)期，因而影響了牲畜抓膘。

（六）貧困戶(包括少畜戶、無畜戶)引起的問題值得深思

牧區(qū)干部群眾都認(rèn)為現(xiàn)在的貧困戶(包括少畜戶、無畜戶)太幸福了。他（她）們不需要付出勞動(dòng)就獲得收入。一是草場(chǎng)出租收入，這是一筆純收入。還有春季休牧飼草料補(bǔ)貼。國家補(bǔ)貼是以草場(chǎng)主的草場(chǎng)面積來發(fā)放的，這對(duì)貧困戶也是一筆純收入。但貧困戶把這部分飼草料直接低價(jià)賣給送草車或其他牧戶，拿上錢就揮霍。這種現(xiàn)象在牧區(qū)不同程度地存在。

（七）合作經(jīng)濟(jì)組織問題

四子王旗沒有牧民組建的形式多樣的合作經(jīng)濟(jì)組織。鑲黃旗有十幾家牧民協(xié)會(huì)或組織，我們與其中的幾家座談之后得知這些協(xié)會(huì)、組織大部分是靠項(xiàng)目建立起來的。西烏旗名義上有十幾家，但真正運(yùn)轉(zhuǎn)的為數(shù)不多。其中值得一提的是沁綠畜產(chǎn)品加工企業(yè)組建的協(xié)會(huì)對(duì)牧戶的增收起了很好的穩(wěn)定保護(hù)作用，現(xiàn)已入會(huì)牧戶3000多戶，占全旗牧戶總數(shù)的1/3以上，2005年有望新增1000戶。阿巴嘎旗牧民協(xié)會(huì)、專業(yè)組織發(fā)展滯后。前幾年組建的巴彥圖嘎牧民股份合作制企業(yè)因種種原因而關(guān)閉。

（八）牧區(qū)精神文明建設(shè)滯后，引發(fā)許多不良社會(huì)風(fēng)氣

由于嘎查集體經(jīng)濟(jì)弱化，無力組織形式多樣的文體娛樂活動(dòng)，因而麻將很盛行，有因打麻將變貧困的嘎查。由于攀比吃喝、用、住、行而浪費(fèi)大量資金，無計(jì)劃、無生產(chǎn)投入的戶也不少。

三、幾點(diǎn)思考

（一）加強(qiáng)依法保護(hù)、合理利用草牧場(chǎng)的力度

對(duì)于牧戶來講草場(chǎng)是其整個(gè)生產(chǎn)生活的基礎(chǔ)。因此，全面貫徹落實(shí)草原法、兩權(quán)一制等法律法規(guī)，依法保護(hù)牧戶草牧場(chǎng)不受侵害和無償占用。制止對(duì)草牧場(chǎng)的違權(quán)行為。各級(jí)政府要高度重視此類事件，保護(hù)牧戶草場(chǎng)使用權(quán)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)。自治區(qū)政府要加快制定一系列統(tǒng)一政策，盡快規(guī)范草場(chǎng)流轉(zhuǎn)使用無序狀態(tài)。應(yīng)盡快出臺(tái)草牧場(chǎng)補(bǔ)償機(jī)制、獎(jiǎng)懲制度。國家及地方政府如果要征用草場(chǎng)，應(yīng)當(dāng)和牧民協(xié)商解決，并按期足額發(fā)放生產(chǎn)生活補(bǔ)償費(fèi)。與此同時(shí)，國家、地方政府要在經(jīng)營(yíng)其他行業(yè)方面給予多種優(yōu)惠政策。

（二）政府決策部門要盡快采取措施，緩解牧戶生產(chǎn)生活支出居高不下的局面

首先采取措施減少牧戶飼草料支出。解決這一問題時(shí)不能只顧眼前利益而讓家家戶戶種飼料地。特別是降雨量低于250毫米以下的地方，要堅(jiān)決禁止開地種飼料。其次，在有條件的農(nóng)區(qū)、半農(nóng)區(qū)大力發(fā)展草業(yè)，并形成一定規(guī)模，向牧區(qū)供應(yīng)草料。政府要對(duì)牧戶采取直接補(bǔ)貼政策是減少支出增加收入的有效辦法。與此同時(shí)，對(duì)牧業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)給予直接補(bǔ)貼、優(yōu)惠政策，并具體落實(shí)。除此之外，要高度重視牧戶生活支出過高問題。其中如何減少教育費(fèi)、醫(yī)療費(fèi)、居住費(fèi)、車輛油價(jià)費(fèi)、日常生活費(fèi)等方面尤為迫切。有條件的地區(qū)，可給牧戶發(fā)放直接補(bǔ)貼，并納入社會(huì)保障體系內(nèi)。加大力度豐富牧區(qū)商品市場(chǎng)，供應(yīng)適銷對(duì)路的商品，降低牧戶生產(chǎn)生活資料成本。另外，國家和地方政府繼續(xù)為改善牧區(qū)生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面投入大量資金，盡快改善牧區(qū)的硬環(huán)境。

要深化基層信用社改革，有必要在貸款額度、償還期限上很好地與牧業(yè)生產(chǎn)的特點(diǎn)相結(jié)合，盡快解決牧戶手頭嚴(yán)重短缺現(xiàn)金的現(xiàn)象。要疏通資金進(jìn)出機(jī)制，減緩向個(gè)人借高利貸狀況，減輕牧戶負(fù)擔(dān)。

（三）選擇利用好項(xiàng)目，搞好建設(shè)養(yǎng)畜、科學(xué)養(yǎng)畜

從目前趨勢(shì)看，通過增加牲畜頭數(shù)，增加收入的空間越來越小。各地很重視草畜平衡工作，成效顯著，在一定程度上控制了超載過牧態(tài)勢(shì)。但是一部分牧戶由于牲畜頭數(shù)減少而收入下降，勉強(qiáng)維持溫飽生活的局面已成事實(shí)。關(guān)鍵是如何引導(dǎo)大部分中低收入戶的建設(shè)養(yǎng)畜科學(xué)養(yǎng)畜問題。中小戶剛好解決了溫飽問題，沒有積蓄，拿不出更多的錢投入到生產(chǎn)上，棚圈建設(shè)差、不夠標(biāo)準(zhǔn)，無法引進(jìn)效益好的牲畜品種，不能大量?jī)?chǔ)備飼草料，貸款難等諸多困難。如果政府能夠解決這些問題，那么建設(shè)養(yǎng)畜科學(xué)養(yǎng)畜問題就非常容易解決?？茖W(xué)養(yǎng)畜是今后牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的方向，對(duì)牧業(yè)生產(chǎn)提供社會(huì)化服務(wù)是關(guān)鍵所在。地方政府要選擇性地用好項(xiàng)目，要依法規(guī)范當(dāng)?shù)卣男袨椤?/p>

（四）完善生態(tài)移民相關(guān)政策

目前對(duì)移民戶生產(chǎn)生活沒有什么保障，處于只集中無任何管理狀態(tài)。因此，自治區(qū)政府要盡快出臺(tái)規(guī)范移民村行為的相關(guān)法律法規(guī)，盡快解決其具體困難和問題。

（五）完善春季休牧政策

目前春季休牧主要存在缺乏因地制宜、靈活機(jī)動(dòng)，休牧日期及天數(shù)定的太死，不利于不同草場(chǎng)類型地區(qū)牧草返青與發(fā)育階段。針對(duì)這些情況應(yīng)做詳細(xì)調(diào)研并及時(shí)解決為好。如對(duì)休牧期限上最宜期限為30-45天以內(nèi)；休牧的起至月份日期應(yīng)由當(dāng)?shù)馗鶕?jù)牧草生長(zhǎng)發(fā)育的適宜度自行確定，避免因?qū)嵭羞@一政策而影響牧業(yè)生產(chǎn)本身的規(guī)律。

（六）對(duì)貧困戶要采取針對(duì)性的綜合措施

部分可劃到民政扶持對(duì)象，如喪失勞動(dòng)能力、嚴(yán)重殘疾、重病等。除此之外，多數(shù)是有勞動(dòng)能力的。可給貸款或幫扶項(xiàng)目，改善其生產(chǎn)設(shè)施建設(shè)條件等。而對(duì)懶漢要?jiǎng)趧?dòng)改造，可以幫富裕戶放牧，可以項(xiàng)目帶動(dòng)，也可以輸送到外地，最終引導(dǎo)他們以自己的勞動(dòng)去掙錢。當(dāng)然，要采取綜合措施，充分用好國家自治區(qū)扶貧項(xiàng)目，與當(dāng)?shù)貙?shí)際結(jié)合起來，使其脫貧致富是最終的目的。

（七） 加快扶持發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)組織

一是向組建者給予多方優(yōu)惠政策。二是地方政府幫其解決資金困難問題。其中信用社放貸、其他相關(guān)部門簡(jiǎn)化各種手續(xù)，提供方便。三是認(rèn)真貫徹落實(shí)民族區(qū)域自治法，讓牧戶方便用本民族的語言文字表達(dá)其意，并在建立合作經(jīng)濟(jì)組織初期、建立之后所遇到的一系列問題上給予足夠的優(yōu)惠政策。四是盡快制定、完善全區(qū)各類合作經(jīng)濟(jì)組織、協(xié)會(huì)法律法規(guī)。

（八）狠抓牧區(qū)精神文明建設(shè)

應(yīng)積極開展貼近牧區(qū)實(shí)際的大眾參與的包括草原文化智慧的娛樂項(xiàng)目與生產(chǎn)技巧比藝活動(dòng)，正面宣傳引導(dǎo)勞動(dòng)為榮、草原生態(tài)可持續(xù)發(fā)展等科學(xué)發(fā)展觀，使其摒棄賭博、鋪張浪費(fèi)等不良行為，為牧區(qū)健康穩(wěn)定發(fā)展?fàn)I造良好的精神文化環(huán)境。

（作者單位：內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)院牧區(qū)研究所）