“全面建設(shè)小康社會”是內(nèi)蒙古自治區(qū)本世紀(jì)重要的奮斗目標(biāo)。要實現(xiàn)這一目標(biāo)，就必須破解“三農(nóng)”瓶頸。農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題是我國普遍存在的問題，因此，內(nèi)蒙古自治區(qū)也不例外。在內(nèi)蒙古自治區(qū)經(jīng)濟日益發(fā)展的過程中，“三農(nóng)”問題越來越受到重視。自治區(qū)主席楊晶在自治區(qū)第十屆人民代表大會第二次會議上所作的政府工作報告中指出，高度重視并切實解決好“三農(nóng)”問題，是政府工作的首要任務(wù)；要以農(nóng)牧民增收為核心，以農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營為突破口，用工業(yè)思維謀劃農(nóng)牧業(yè)發(fā)展，不斷繁榮農(nóng)村牧區(qū)經(jīng)濟。“三農(nóng)”問題的解決不能就“三農(nóng)”論“三農(nóng)”，但也不能脫離“三農(nóng)”論“三農(nóng)”，它的解決要涉及方方面面。本文從工業(yè)化與城鎮(zhèn)化互動發(fā)展的角度，提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是解決內(nèi)蒙古“三農(nóng)”問題的根本途徑，也就是說，要把“三農(nóng)”問題放在“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”這個大背景下來思考。

一、“三農(nóng)”問題的實質(zhì)

“三農(nóng)”問題的實質(zhì)是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化問題，是工業(yè)化與城鎮(zhèn)化以及城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的問題，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展問題。在“三農(nóng)”問題當(dāng)中，最核心的問題是減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，提高農(nóng)民的收入。然而，要想提高農(nóng)民的收入，其核心就是要提高農(nóng)民的勞動生產(chǎn)率。這一問題的解決，要從以下兩個方面來考慮：一是農(nóng)村富余勞動力的轉(zhuǎn)移，即為了實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；c產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，要減少農(nóng)業(yè)種植業(yè)勞動力的數(shù)量，提高勞動者的邊際生產(chǎn)力；二是要發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，即要吸收改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的先進要素，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的科技含量提高，從而提高土地的生產(chǎn)率，進而也提高了農(nóng)業(yè)勞動者的生產(chǎn)率。綜上所述，可以得出如下結(jié)論：第一，農(nóng)業(yè)的發(fā)展與農(nóng)民收入的提高，首先是一個工業(yè)化問題。一方面，要實現(xiàn)農(nóng)村富余勞動力不斷地向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，減少與有限的農(nóng)業(yè)用地相結(jié)合的農(nóng)業(yè)勞動力的數(shù)量；另一方面，又要通過工業(yè)化的深入發(fā)展來反哺、武裝農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的科技含量。第二，農(nóng)業(yè)的發(fā)展與農(nóng)民收入的提高又是一個城鎮(zhèn)化問題，它是農(nóng)村人口向城市、城鎮(zhèn)不斷轉(zhuǎn)移的過程。因為，提高農(nóng)民收入的前提是農(nóng)民基本生活條件的改善，包括醫(yī)院、學(xué)校、水電供應(yīng)、文化設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施的改善。然而，根據(jù)經(jīng)濟學(xué)原理我們知道，只有當(dāng)這些設(shè)施在滿足了一定規(guī)模的人口時，其投資才具有經(jīng)濟效益，才有投資主體愿意投資?？梢娹r(nóng)村與農(nóng)民的發(fā)展是一個不斷城鎮(zhèn)化的過程。

二、內(nèi)蒙古統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，解決“三農(nóng)”問題的現(xiàn)狀

（一）內(nèi)蒙古自治區(qū)的投入以及相關(guān)政策均偏向于城市

由于受計劃經(jīng)濟體制下重城輕鄉(xiāng)、重工輕農(nóng)政策的影響，對農(nóng)牧業(yè)的支持保護不夠，造成了農(nóng)村牧區(qū)與城市相比，在各方面都處于落后狀態(tài)。就農(nóng)牧業(yè)來講，多年來，由于自治區(qū)財力不足，對農(nóng)牧業(yè)的投資水平較低。2003年全區(qū)地方財政支農(nóng)資金支出為35.5億元，僅占全區(qū)地方財政總支出的7.55%。由于投入嚴(yán)重不足，致使生態(tài)建設(shè)和交通、能源、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)嚴(yán)重滯后，這就不可避免地導(dǎo)致了城鄉(xiāng)差別的擴大。農(nóng)村牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的普遍落后是引起農(nóng)牧民貧窮的最主要的原因之一。此外，全區(qū)的信貸支農(nóng)也不盡人意。大量的信貸資金流向了城市里的高效產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致農(nóng)牧民貸款難的問題長期得不到根本解決，而且農(nóng)牧民由于本身收入水平的低下，缺乏更多的積累資金投入到農(nóng)牧業(yè)中。

（二）農(nóng)村教育落后，勞動力素質(zhì)不高

由于長期的城鄉(xiāng)分割，城市實行的是九年義務(wù)教育制度，而農(nóng)村卻是由農(nóng)牧民辦教育，造成國家九年義務(wù)教育在這里基本上流于形式。農(nóng)業(yè)的發(fā)展離不開農(nóng)業(yè)科技和教育的發(fā)展，雖然內(nèi)蒙古自治區(qū)也培養(yǎng)出了很多農(nóng)業(yè)方面的人才，但大多數(shù)卻流出了區(qū)外，所剩的少部分也選擇留在城市，并沒有真正解決農(nóng)村人才缺乏的問題。由于農(nóng)業(yè)措施的不完善，使得真正從事農(nóng)業(yè)的人才極為缺乏，尤其是發(fā)展農(nóng)業(yè)所需要的高級人才。

（三）農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化水平低，城鄉(xiāng)之間產(chǎn)品不能平等交易，城鄉(xiāng)資源和生產(chǎn)要素不能自由流動、組合，以城帶鄉(xiāng)的一體化發(fā)展機制尚未形成

內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)牧民還沒有走出靠天吃飯的時代，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍然主要是以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ)的單家獨戶生產(chǎn)，形不成規(guī)模效益，工業(yè)化水平很低。而且，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈短，農(nóng)產(chǎn)品加工增值度低，過分偏重于中間環(huán)節(jié)，產(chǎn)前和產(chǎn)后環(huán)節(jié)的發(fā)展嚴(yán)重不足，造成農(nóng)產(chǎn)品進入市場、參與市場競爭的能力弱。另外，內(nèi)蒙古自治區(qū)作為連接城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)紐帶的龍頭企業(yè)少，帶動力強的龍頭企業(yè)更少，全國372戶國家級重點龍頭企業(yè)，內(nèi)蒙古僅有12戶（2003年）。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計資料顯示：2003年，內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)村牧區(qū)居民家庭平均每人純收入中來自第一產(chǎn)業(yè)占83.81%，第二產(chǎn)業(yè)占6.47%，第三產(chǎn)業(yè)占9.72%。與全國同期相比，第一產(chǎn)業(yè)高30個百分點，第二產(chǎn)業(yè)低16個百分點，第三產(chǎn)業(yè)低12個百分點。這就充分表明，內(nèi)蒙古農(nóng)牧民的收入來源還主要依賴于傳統(tǒng)農(nóng)牧業(yè)，還未擺脫農(nóng)田的束縛。

三、解決“三農(nóng)”問題的根本途徑

黨的十六大提出一個戰(zhàn)略思想：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟體制下平等和諧的城鄉(xiāng)關(guān)系。要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，增加農(nóng)民收入。因此，筆者認(rèn)為，內(nèi)蒙古解決“三農(nóng)”問題的根本途徑是要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。那么，具體到這里的“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”思想，就是要形成良好的工業(yè)化與城鎮(zhèn)化互動發(fā)展機制。如圖所示，工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的互動發(fā)展機制的動力主要是來源于農(nóng)村、城市的改革開放。經(jīng)濟體制改革是形成工業(yè)化與城鎮(zhèn)化互動發(fā)展機制的根本動力，釋放了農(nóng)村與城市工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的潛在需求。由于自治區(qū)的人力、物力、財力的不足，要進行農(nóng)村、城市的同時改革，是非常困難的。因此，改革的突破口主要是在農(nóng)村。隨著農(nóng)村改革的深入以及市場機制的逐步形成和運轉(zhuǎn)———農(nóng)業(yè)得到了長足的發(fā)展———農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)率提高，農(nóng)民的收入水平提高———導(dǎo)致對農(nóng)村工業(yè)投資的增加，富余勞動力的轉(zhuǎn)移、對消費品需求的增加———由于市場需求規(guī)模與范圍的擴大，從而刺激了農(nóng)村工業(yè)（反哺農(nóng)業(yè)）與城市工業(yè)（城市改革）的發(fā)展。由于工業(yè)化的深入，專業(yè)分工提高，生產(chǎn)者之間必然要求聚集，而且為了降低交易成本，消費者也會在空間上聚集，從而促進了城鎮(zhèn)化進程———隨著城市改革的深化，城鎮(zhèn)居民收入提高———消費品需求、服務(wù)需求、非勞動力的需求增加（加劇城鎮(zhèn)化進程）———城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)與農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)聯(lián)系密切（加速農(nóng)村、城市工業(yè)化的發(fā)展）。由此可見，工業(yè)化與城鎮(zhèn)化是交織在一起互為動力共同發(fā)展的：工業(yè)化是城鎮(zhèn)化發(fā)展的內(nèi)容，城鎮(zhèn)化是工業(yè)化的空間載體，聚集經(jīng)濟效益把二者緊緊聯(lián)系在一起。正是通過工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的快速互動發(fā)展，實現(xiàn)鄉(xiāng)村人口和勞動力的產(chǎn)業(yè)或鄉(xiāng)城轉(zhuǎn)移，才能解決“三農(nóng)”問題。單一的工業(yè)化道路或單一的城鎮(zhèn)化道路是行不通的。

雖然上述工業(yè)化與城鎮(zhèn)化互動發(fā)展模式是解決我區(qū)“三農(nóng)”問題的有效途徑，但是，我們在應(yīng)用這一模式時，應(yīng)注意以下兩方面問題：

一是在農(nóng)村富余勞動力以及人口的城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移過程中存在的來自于城市與鄉(xiāng)村兩方面的體制、觀念等制度性以及其他方面的障礙

針對這一點，就要從根本上觸動以戶籍制度為根基的城鄉(xiāng)分割發(fā)展制度，暢通生產(chǎn)要素的流通渠道：

1.戶籍管理制度的創(chuàng)新。要改變戶籍管理制度限制生產(chǎn)要素自由流動的職能，使其只是作為反映公民的居住狀況和城市化水平的指標(biāo)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記制度。另外，在人口統(tǒng)計上，要實行以居住地劃分城市人口和農(nóng)村人口，以職業(yè)區(qū)分農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口的辦法。

2.建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動就業(yè)和社會保障制度。首先，對于剛進入城鎮(zhèn)的農(nóng)村居民來說，他們最關(guān)心的問題就是就業(yè)。要建立統(tǒng)一的勞動力市場：一是要取消和糾正對農(nóng)民工的歧視性政策和亂收費；二是要積極地發(fā)展各種勞動中介組織，加強信息服務(wù)，健全勞動合同管理，維護農(nóng)民工的合法權(quán)益；三是要加強對農(nóng)村勞動力的技能培訓(xùn)，提高其就業(yè)能力，促進農(nóng)村富余勞動力的轉(zhuǎn)移。其次，他們還關(guān)心進入城鎮(zhèn)的社會保障問題。要建立城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系：一是要加快建立農(nóng)村最低生活保障制度；二是要建立多層次、多類型的農(nóng)村醫(yī)療保障制度。例如，農(nóng)村合作醫(yī)療制度。三是要堅持家庭養(yǎng)老保險與社會養(yǎng)老保險相結(jié)合的制度，逐步提高社會化養(yǎng)老的程度。

二是在農(nóng)村工業(yè)化與城鎮(zhèn)化過程中存在的技術(shù)性、制度性障礙，如小城鎮(zhèn)的進一步發(fā)展以及土地制度改革、鄉(xiāng)政企業(yè)改制等方面

針對這一點，我們要從以下幾個方面進行把握：

1.小城鎮(zhèn)的進一步發(fā)展。據(jù)2004年中國縣（市）社會經(jīng)濟統(tǒng)計年鑒顯示：內(nèi)蒙古共有1035個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），由于小城鎮(zhèn)規(guī)模小，聚集效應(yīng)差，第三產(chǎn)業(yè)比重低，社會保障嚴(yán)重滯后，制約著農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的規(guī)模和速度。因此，今后要把小城鎮(zhèn)建設(shè)的重點放到縣城和部分基礎(chǔ)條件好、發(fā)展?jié)摿Υ蟮慕ㄖ奇?zhèn)，使之盡快地完善功能、聚集人口，發(fā)揮農(nóng)村地域性經(jīng)濟、文化中心的作用。發(fā)展小城鎮(zhèn)的關(guān)鍵在于繁榮小城鎮(zhèn)經(jīng)濟。要把引導(dǎo)鄉(xiāng)政企業(yè)合理集聚、完善農(nóng)村市場體系和社會化服務(wù)等與小城鎮(zhèn)建設(shè)有機地結(jié)合起來，把發(fā)展小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)夯實。

2.土地制度改革。要按照市場經(jīng)濟的內(nèi)在要求配置農(nóng)業(yè)經(jīng)濟中的土地資源。一是農(nóng)戶對土地資源具有充分的經(jīng)營方向和經(jīng)營數(shù)量的選擇權(quán)；二是土地也能夠按照市場經(jīng)濟要求充分流動，建立和完善現(xiàn)有的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式，如租賃、招標(biāo)、抵押等。對新建城市和城市擴大規(guī)模所需的土地，要通過征地形式收歸國有，其農(nóng)民盡可能轉(zhuǎn)成城市居民，并以“土地?fù)Q社?！钡姆绞浇鉀Q農(nóng)民生活問題等。

3.鄉(xiāng)政企業(yè)改制。在改革開放后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是三分天下有其一。它在吸納勞動力、增加農(nóng)民收入等方面發(fā)揮了重要的作用。但近幾年，鄉(xiāng)政企業(yè)由于技術(shù)進步的步伐加快，資本替代勞動日益明顯，吸納勞動力的速度減緩。今后鄉(xiāng)政企業(yè)的發(fā)展應(yīng)改變與城市工業(yè)結(jié)構(gòu)趨同的現(xiàn)狀，大力發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展所謂的“農(nóng)工業(yè)”，即以農(nóng)產(chǎn)品為原料和為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村生產(chǎn)提供投入和消費要素的工業(yè)。就內(nèi)蒙古自治區(qū)而言，應(yīng)該大力開展以畜產(chǎn)品為原料和為畜牧業(yè)生產(chǎn)提供投入和消費要素的工業(yè)。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)要改變以往遍地開花的局面，走向中小城市和小城鎮(zhèn)適度集中的道路，以節(jié)約土地資源和對基礎(chǔ)設(shè)施的投資。

(作者單位：內(nèi)蒙古大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院 蘭州大學(xué))