在城市商業(yè)銀行利益格局中，地方政府一直扮演著重要的角色，城商行的改革必然涉及到地方政府利益的重新調(diào)整。地方政府一般是當(dāng)?shù)爻巧绦械淖畲蠊蓶|，城商行的貸款決策大多與地府有著千絲萬縷的聯(lián)系，其發(fā)展也離不開地方政府的支持。究竟是求其所在，還是求其所有，成為考驗地方政府對于城市商業(yè)銀行去留態(tài)度的一個試金石，而無論外資還是民資的進入，作為這場并不勢均力敵的博弈中游戲規(guī)則的確定者和主導(dǎo)者，地方政府的心態(tài)至關(guān)重要。

城市商業(yè)銀行起步之初的發(fā)展戰(zhàn)略，現(xiàn)在回想起來很是耐人尋味——保支付、防擠兌、穩(wěn)過渡。目前，這一戰(zhàn)略已經(jīng)迅速轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙?guī)范管理、穩(wěn)健經(jīng)營、加快發(fā)展”。目前，監(jiān)管層對城市商業(yè)銀行重組和改造的思路日漸清晰。

作為城市商業(yè)銀行的大股東，地方政府對城市商業(yè)銀行的情感顯然頗為微妙復(fù)雜。2004年國務(wù)院發(fā)展研究中心城市商業(yè)銀行課題組的調(diào)查顯示，各地方政府在城商行的平均直接持股比例是24．2％，城市商業(yè)銀行有很大的一塊金融資源被用于為地方融資。而且由于四大國有銀行在中國基層的撤并和調(diào)整、貸款權(quán)限的上收等使得地方金融出現(xiàn)空洞化，曾被地方政府視為包袱的城市商業(yè)銀行而今已成為地方政府獲取金融支持的重要渠道之一。

然而，銀監(jiān)會發(fā)出資本充足率8％的限定和消滅差銀行的堅決態(tài)度，加之有汕頭商業(yè)銀行的教訓(xùn)在前，使地方政府認(rèn)識到繼續(xù)掌控這塊金融資源的前提是維護其生存。2004年地方政府為化解城市商業(yè)銀行風(fēng)險投入資金233．64億元，幫助處于高風(fēng)險狀態(tài)的城市商業(yè)銀行初步擺脫了困難局面。

但是，城商行改革面臨的巨大資金缺口并非地方政府能夠完全獨立解決。監(jiān)管層和眾多地方政府的分歧由此而生：無論是引入戰(zhàn)略投資者還是聯(lián)合并購，地方政府的既得利益都將無以維持，而要廓清地方政府與城商行間紛繁的關(guān)系也并不是件容易的事。

為引資先“注資”

一些地方的政府已經(jīng)初嘗城市商業(yè)銀行風(fēng)險的苦果，日益認(rèn)識到，與其抱殘守缺維持控制一個具有內(nèi)在治理缺陷的城市商業(yè)銀行而承擔(dān)其可能的風(fēng)險，還不如引入專業(yè)投資者，只要在地方政府的領(lǐng)地上，就能夠為地方經(jīng)濟提供服務(wù)。我們看到，一些地方政府為了幫助城市商業(yè)銀行順利引入外資股東，而對其進行了資產(chǎn)置換、注資等。

2005年9月初，澳洲聯(lián)邦銀行以6．25億元購得杭州商業(yè)銀行19．9％的股權(quán)的交易獲得銀監(jiān)會的正式批準(zhǔn)。同屬浙江的寧波商業(yè)銀行目前基本選定新加坡華僑銀行為合作對象，而外資是溫州市商業(yè)銀行增資擴股的首選對象。

在浙江的城市商業(yè)銀行相繼被外資相中的背后，是地方政府先行的“出血”。溫州市政府在溫州商業(yè)銀行的增資擴股過程中，政府股本減持了6000萬股，但政府并沒有將這6000萬元收回，而是全部用于沖抵溫州商業(yè)銀行過去形成的不良資產(chǎn)。為了降低杭州商業(yè)銀行的不良資產(chǎn)比例，杭州市政府也用賬面價值18億元的杭州市排水總公司置換掉了杭州商業(yè)銀行過去的等額不良資產(chǎn)。

來自中國銀監(jiān)會的統(tǒng)計進一步顯示，截至2004年末，各級地方政府及股東為處置城市商業(yè)銀行歷史遺留包袱、解決不良資產(chǎn)問題，累計彌補城市商業(yè)銀行財務(wù)虧損51．42億元，累計剝離不良資產(chǎn)71．73億元，累計置換不良資產(chǎn)235．12億元，投入的資產(chǎn)總額達358．27億元。其中，2004年彌補財務(wù)虧損19．86億元，剝離不良資產(chǎn)50．07億元，置換不良資產(chǎn)163．71億元，投入資產(chǎn)總額為233．64億元。即2004年一年投入處置歷史形成風(fēng)險的財力，占10年間總處置量的65．21％(圖1)。中國銀監(jiān)會副主席唐雙寧說，各級地方政府十年內(nèi)360億元的大力投入，使近30家處于高風(fēng)險狀態(tài)的城市商業(yè)銀行初步擺脫了困難局面。

除此之外，有些地方政府還通過自降身價去求得外資青睞。2005年3月25日，荷蘭ING集團和國際金融公司以20多億元的巨資入股北京銀行。其中，荷蘭ING集團出資17．8億元，占北京銀行股權(quán)的比例為19．9％，國際金融公司參股比例為5％。在荷蘭ING集團和國際金融公司盛裝登場前的2004年年末，北京銀行的資本充足率和不良資產(chǎn)比例分別為8．36％和4．8％。盡管如此，荷蘭ING集團每股的受讓價格仍僅約1．79元，比北京銀行2004年底每股2．1元的凈資產(chǎn)折價14.76％。而荷蘭ING集團取得的股權(quán)，主要就是原第一大股東北京市國有資產(chǎn)經(jīng)營有限責(zé)任公司出讓的部分，后者的股權(quán)比例最終將稀釋到14％。

北京市政府自降身價的根本原因，可能還是北京銀行的質(zhì)量問題。最早和北京銀行洽談合資的不是荷蘭ING集團，而是德意志銀行，且其一度和北京銀行就參股事宜敲定了每股的價格，它的出價與荷蘭ING集團相差無幾。而德意志銀行臨陣退卻，主要就是其高層對北京銀行資產(chǎn)質(zhì)量的擔(dān)憂，因很難對北京銀行的歷史問題做出準(zhǔn)確的估測。從這個角度而言，北京市政府或許并沒有真正的“出血”。

其實，地方政府為城市商業(yè)銀行引資所做的這些努力，某種程度上只不過是對過去“掠奪”的一種返利而已。

難以放棄對本地金融資源的支配權(quán)

如果城商行能夠源源不斷提供金融資源的支持、地方政府又可以不承擔(dān)后果的話，估計沒有哪個地方政府愿意主動放棄對于城市商業(yè)銀行的控制。在地方政府的資產(chǎn)置換、注資等一系列姿態(tài)背后，隱藏的是一些地方政府決不會輕易地將城市商業(yè)銀行拱手相讓、放棄對本地金融資源支配權(quán)的真實意圖。

從統(tǒng)計分析看，城市商業(yè)銀行的經(jīng)營績效有著明顯的區(qū)域特征：發(fā)達地區(qū)的地方政府本身能夠調(diào)動更多的金融資源以及相對而言合理的政府職能定位，使其能夠具備允許城市商業(yè)銀行脫離其掌控的心胸，例如北京銀行、上海銀行引資后，政府已經(jīng)交出了第一大股東的位置，這些地區(qū)的城市商業(yè)銀行資產(chǎn)質(zhì)量相對較佳，盈利能力較強，為戰(zhàn)略投資者所鐘情。而欠發(fā)達地區(qū)地方政府承擔(dān)的振興地方經(jīng)濟的行政責(zé)任使其很難超脫，對城市商業(yè)銀行金融資源掌控的內(nèi)在動力要大得多，這往往使這些地方的城市商行錯過改革的良機。

地方政府和商業(yè)銀行的這種關(guān)系可從城市商業(yè)銀行不良貸款率與人均財政收入的關(guān)系看出：通過以地方人均財政收入為自變量進行的回歸表明，城市商業(yè)銀行的不良貸款率與人均財政收入高度負(fù)相關(guān)(圖2)。

國務(wù)院發(fā)展研究中心的調(diào)查顯示，國內(nèi)私有股東(包括私有非金融企業(yè)和個人投資者)對城市商業(yè)銀行的平均持股比重為23．7％，而國有資本(包括地方政府)的持股比例則近76％。

地方政府的相對控股地位使得城市商業(yè)銀行股權(quán)結(jié)構(gòu)不合理，這又進一步導(dǎo)致公司內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的缺陷。在實際運作中，由于占控股地位的國有資本和集體資本的所有人實際缺位，委托代理關(guān)系不明確，因此各城市商業(yè)銀行實際被控制在少數(shù)政府資本代理人手中，董事會(或理事會)、監(jiān)事會等難以對銀行代理人形成有效的監(jiān)督。

更重要的是，這種股權(quán)結(jié)構(gòu)在很大程度上扭曲了銀行管理層的激勵機制，因為這必然導(dǎo)致銀行管理者以行政級別的提拔、而不是經(jīng)營績效作為主要經(jīng)營目標(biāo)，必然導(dǎo)致讓地方政府滿意成為事實上的首要經(jīng)營目標(biāo)；同時，股權(quán)過于集中于一個或幾個大股東之手，容易發(fā)生幾個大股東聯(lián)合起來損害小股東利益，引發(fā)關(guān)聯(lián)貸款和利益輸送等“內(nèi)部人控制”問題。